吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)調(diào)查與思考

安 莉 李 碩

（中國(guó)人民銀行長(zhǎng)春中心支行，吉林長(zhǎng)春 130021；中國(guó)人民銀行白山市中心支行，吉林白山134300）

一、基本情況

截至2019年末，吉林省轄內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)為75①其中2019年底撤銷了3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)數(shù)量實(shí)際為72個(gè)，但根據(jù)規(guī)定收支數(shù)據(jù)仍延續(xù)至當(dāng)年末。個(gè)，其中19個(gè)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)，56個(gè)為開發(fā)區(qū)國(guó)庫(kù)。長(zhǎng)春市轄內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)數(shù)量最多，達(dá)到13個(gè)，且預(yù)算收入占比最高，達(dá)38.9%（圖1）。自2017年開始，吉林省分庫(kù)陸續(xù)撤銷了4家預(yù)算收入難以為繼的代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)，并收回5家代理鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)由人民銀行經(jīng)理，截至2019年底，吉林省全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)均實(shí)現(xiàn)由人民銀行經(jīng)理。

圖1 2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)分布情況

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活躍度小

吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)主要以農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)周邊產(chǎn)業(yè)為主，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平相對(duì)滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小且布局分散。近年來在地方政府主導(dǎo)下，陸續(xù)開發(fā)了旅游、醫(yī)藥、特產(chǎn)、口岸等特色縣域鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但受資金、技術(shù)、管理等多方面條件制約，精細(xì)化管理能力不足，創(chuàng)新發(fā)展空間有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)收入普遍存在總量小、主稅種貢獻(xiàn)力度小、非稅收入比例過高等現(xiàn)象，難以滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府剛性支出不斷上漲的需要。

（二）以“鄉(xiāng)財(cái)縣管”管理體制為主

吉林省“鄉(xiāng)財(cái)縣管”主要有以下兩種模式：一是“統(tǒng)收統(tǒng)支”財(cái)政管理體制，縣級(jí)財(cái)政將所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)預(yù)算單位進(jìn)行管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自行編制，報(bào)縣級(jí)財(cái)政部門批核準(zhǔn)，或者由縣級(jí)財(cái)政代為編制，經(jīng)縣人大審核通過后執(zhí)行，預(yù)算收入全部上繳縣級(jí)財(cái)政，支出經(jīng)縣級(jí)財(cái)政審批后統(tǒng)一劃撥；二是“不完全的鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式，實(shí)行指標(biāo)管理，劃定收入基數(shù)（3年或5年），“超收分成、短收不補(bǔ)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出中，除惠農(nóng)等專項(xiàng)支出由縣級(jí)財(cái)政撥付外，其他公用經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)等基本實(shí)行自給?！班l(xiāng)財(cái)縣管”基本實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)確權(quán)、增效及調(diào)控的改革即期目標(biāo)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付改革逐步開展

吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)財(cái)政體制主要包括體制上解、總額分成、預(yù)抵返還等。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過體制上解和總額分成方式，將全部或大部分收入上繳到縣（市）財(cái)政。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的指導(dǎo)意見》（財(cái)庫(kù)〔2014〕177號(hào)），吉林省積極實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，已確定5個(gè)縣（市）作為第一批試點(diǎn)，并完成了支付中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、人民銀行、代理銀行的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)調(diào)測(cè)試工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，能夠確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道財(cái)政資金安全、高效、規(guī)范運(yùn)行。

二、主要問題及原因分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)稅收偏低，業(yè)務(wù)量偏小

2019年，吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)本級(jí)全口徑預(yù)算收入65.09億元，較去年同期下降13.13%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)本級(jí)預(yù)算支出77.58億元，較去年同期下降13.58%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)庫(kù)收支連續(xù)兩年負(fù)增長(zhǎng)（圖2）。吉林省轄內(nèi)75個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)全口徑預(yù)算收入中，超億元規(guī)模的有31個(gè)，千萬元以下的甚至還有10個(gè)（圖3）。由于受地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩影響，2019年吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)量?jī)H為77,733筆，較去年同期下降87.52%（圖4），出現(xiàn)斷崖式下滑。

圖2 2019年預(yù)算收入、支出結(jié)構(gòu)分布

圖3 2015-2019年吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)預(yù)算收入統(tǒng)計(jì)表

圖4 2017-2019年吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)量

主要原因：一是受吉林省經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行、減稅降費(fèi)政策陸續(xù)落地、上年一次性收入基數(shù)較大等因素綜合影響，我省2019年收入大幅下降①來源吉林省財(cái)政廳，且政府債務(wù)進(jìn)入還本付息高峰期，市縣財(cái)政庫(kù)款緊張，可調(diào)控財(cái)力減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)受全省經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響明顯。二是沒有新增稅源企業(yè)供給，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)地理位置偏僻，交通不便、人口少，招商引資難，經(jīng)濟(jì)資源有限。三是政策紅利釋放完畢，大幅削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)在設(shè)立之初，依托地方自然資源優(yōu)勢(shì)，享受了一部分國(guó)家政策紅利，但隨著國(guó)家自然環(huán)境資源政策的逐漸退出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)的稅收及業(yè)務(wù)量出現(xiàn)連年下降趨勢(shì)。

（二）個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金依賴度高

吉林省鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)支出結(jié)構(gòu)不平衡，一般公共服務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)支出占比較高，醫(yī)療、社會(huì)保障、農(nóng)林水事務(wù)支出較低，財(cái)政資金主要用于支持“三?！敝С?。個(gè)別偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)體量較小、財(cái)力有限，基本靠轉(zhuǎn)移支付維持財(cái)政運(yùn)行，且轉(zhuǎn)移支付占比逐年增加，2019年鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)轉(zhuǎn)移支付占地方綜合財(cái)力②地方綜合財(cái)力包括地方一般公共預(yù)算收入、地方基金預(yù)算收入、地方國(guó)有資金經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入、轉(zhuǎn)移支付收入和債務(wù)收入。的比重為46.6%，較2017年提升近15%（圖5）。

圖5 2015-2019年預(yù)算收入、轉(zhuǎn)移支付收入統(tǒng)計(jì)表

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)支出監(jiān)管面臨難題

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革實(shí)施后，以集中支付為主的撥款模式使得國(guó)庫(kù)監(jiān)督權(quán)限進(jìn)一步弱化?！班l(xiāng)財(cái)縣管”有兩種支出模式：一是未設(shè)立國(guó)庫(kù)的視同縣級(jí)預(yù)算單位管理，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在代理銀行開設(shè)用于國(guó)庫(kù)集中支付的零余額賬戶，通過縣級(jí)國(guó)庫(kù)單一賬戶清算；二是縣級(jí)財(cái)政為各家鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在金融機(jī)構(gòu)設(shè)置工資統(tǒng)發(fā)專戶，管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員工資，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)實(shí)行歸口管理，由縣級(jí)預(yù)算單位逐級(jí)下?lián)?。這種支出模式渠道分散，造成國(guó)庫(kù)部門對(duì)財(cái)政資金支撥的用途和去向無法監(jiān)督，導(dǎo)致財(cái)政資金跟蹤難、監(jiān)管難度大。

三、措施建議

（一）完善退出機(jī)制，及時(shí)撤銷業(yè)務(wù)量較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)庫(kù)

本著順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新形勢(shì)、支持地方經(jīng)濟(jì)大局的宗旨，因地制宜，合理引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)科學(xué)配置。對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展沒有明顯推動(dòng)作用的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)，建議完善退出機(jī)制，逐步撤銷體量較小的國(guó)庫(kù)，減少人力、物力資源投入，把有限的資金用在“三?！敝С黾捌渌欣诮?jīng)濟(jì)發(fā)展方面。

（二）健全保障機(jī)制，提升低水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合財(cái)力

一是充分發(fā)揮地緣優(yōu)勢(shì)，依托自然資源，開發(fā)旅游項(xiàng)目，打造特色品牌和人文生態(tài)新城鎮(zhèn)，提高核心競(jìng)爭(zhēng)力。二是以設(shè)立跨境電子商務(wù)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)為契機(jī)，加大招商引資力度，依靠創(chuàng)新推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，將特色經(jīng)濟(jì)引出去，將資金資源引進(jìn)來，促進(jìn)跨境電子商務(wù)全面發(fā)展。三是進(jìn)一步建立健全財(cái)政金融支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略合作機(jī)制，更好地利用財(cái)政扶持資金，建立全面覆蓋支農(nóng)扶貧領(lǐng)域的信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制，撬動(dòng)“三農(nóng)”扶貧等各領(lǐng)域信貸投入，有效發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略功能。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)支出實(shí)施國(guó)庫(kù)直接支付方式

遵從政府事權(quán)財(cái)權(quán)改革原則，從責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的角度，全面推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，最大程度規(guī)避鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出渠道多的風(fēng)險(xiǎn)，選取條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，創(chuàng)新采用國(guó)庫(kù)直接支付方式辦理鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)支出，由國(guó)庫(kù)單一賬戶直接支付給最終用款人，減少財(cái)政性資金周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，提高財(cái)政資金周轉(zhuǎn)效率，確保財(cái)政性資金安全，充分體現(xiàn)國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政支出監(jiān)管的公平性、科學(xué)性和規(guī)范性。