分類改革下地勘類事業(yè)單位預(yù)算管理問題及對策研究

甘亞蓉

摘要：黨的十九大對今后一個時期的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)、國防和軍隊(duì)、祖國統(tǒng)一、人類命運(yùn)共同體、黨的建設(shè)等方面的工作進(jìn)行了部署。地質(zhì)工作是黨和國家工作的組成部分，是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局包涵的內(nèi)容，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，地質(zhì)工作必然也要進(jìn)入新時代。地勘類事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體制是深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的關(guān)鍵組成部分，直接影響地勘行業(yè)改革的整體成果?，F(xiàn)代地勘單位的資本運(yùn)營和管理創(chuàng)新都離不開財(cái)務(wù)管理，而預(yù)算管理作為財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容之一，強(qiáng)化地勘類事業(yè)單位預(yù)算管理，對促進(jìn)地勘單位合理有效地配置資源，減少資金物資浪費(fèi)，強(qiáng)化地勘單位成本管制，降低各項(xiàng)技術(shù)方法服務(wù)費(fèi)用，具有長遠(yuǎn)意義。隨著分類改革任務(wù)不斷深化，我國地勘類事業(yè)單位預(yù)算管理也應(yīng)與時俱進(jìn)提出新要求。因此在深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革背景下如何改進(jìn)和完善地勘類事業(yè)單位預(yù)算管理工作值得我們探討，文章首先對我國地勘類事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀及所存在的一些問題進(jìn)行討論，然后對問題產(chǎn)生原因進(jìn)行分析，最后對如何提高我國地勘類事業(yè)單位預(yù)算管理水平提出了一系列措施，旨在促進(jìn)地勘類事業(yè)單位健康穩(wěn)固發(fā)展。

關(guān)鍵詞：分類改革;地勘類事業(yè)單位;預(yù)算管理

十九大明確提出深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革。深化事業(yè)單位改革，強(qiáng)化公益屬性，推進(jìn)政事分開、事企分開、管辦分離。

《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。安徽省財(cái)政廳2019年還頒發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)過“緊日子”要求進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范省直部門預(yù)算管理的通知》（皖財(cái)預(yù)[2019]234號），要求牢固樹立過“緊日子”思想，堅(jiān)持勤儉辦一切事業(yè)，從嚴(yán)從緊編制部門預(yù)算。地勘類事業(yè)單位作為省直單位開展預(yù)算管理工作理應(yīng)遵循該原則。地勘單位要想穩(wěn)健運(yùn)營必須對自身財(cái)務(wù)核算管理進(jìn)行改革和完善，尤其要進(jìn)一步完善全面預(yù)算體系，逐漸強(qiáng)化預(yù)算約束職能并配合執(zhí)行新的政府會計(jì)制度。

要持續(xù)控制地勘費(fèi)用增長不合理的現(xiàn)狀，使地勘費(fèi)用增長符合國民經(jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展情況，并實(shí)現(xiàn)“保重點(diǎn)、控一般、促統(tǒng)籌、提績效”的目標(biāo)，全面預(yù)算管理便是一種有效促進(jìn)地勘單位財(cái)務(wù)管理的工具。

一、地勘單位預(yù)算管理存在的問題

（一）預(yù)算意識薄弱

雖然事業(yè)單位改革已明確提出要加強(qiáng)地勘類事業(yè)單位的預(yù)算管理，還根據(jù)內(nèi)部控制建設(shè)要求特別設(shè)立了內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組來管理預(yù)算工作，但該行業(yè)特點(diǎn)使得多數(shù)負(fù)責(zé)人都是地質(zhì)、物化探專業(yè)，工作重心放在地質(zhì)勘查勘探技術(shù)服務(wù)工作上。地勘單位工作人員對財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作缺乏深刻認(rèn)識，對預(yù)算管理僅僅只有概念性的認(rèn)知，就如何在實(shí)際工作中提高預(yù)算管理水平尚不清楚，不能準(zhǔn)確把握地勘單位技術(shù)方法發(fā)展需求，從而難以保證預(yù)算編制的質(zhì)量，對如何編制預(yù)算也難以提出可操作性的方案，對于如何具體落實(shí)預(yù)算管理工作缺乏經(jīng)驗(yàn)。

地勘單位其他管理部門認(rèn)為預(yù)算管理工作應(yīng)由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，不能積極參與全面預(yù)算工作，所有的預(yù)算編制工作都由財(cái)務(wù)部負(fù)責(zé)，缺乏相關(guān)部門的支持與配合，預(yù)算改革與人事制度改革、機(jī)構(gòu)改革和內(nèi)部控制管理之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)。

（二）預(yù)算編制不規(guī)范

1. 預(yù)算編制內(nèi)容不全面

預(yù)算編制是一項(xiàng)工作量大、覆蓋面廣、時效性強(qiáng)、操作性繁瑣的工作，全面預(yù)算從層級上來看，包括項(xiàng)目預(yù)算和部門預(yù)算兩方面。有些地勘單位更多地關(guān)注項(xiàng)目預(yù)算編制，輕視了部門預(yù)算編制，并沒有把部門作為一個整體來編制預(yù)算，僅僅只是部門收支預(yù)算編制。有些地勘單位只有單位年度財(cái)務(wù)預(yù)算，沒有業(yè)務(wù)預(yù)算和專項(xiàng)預(yù)算，沒有各職能部門預(yù)算，沒有季度、月度預(yù)算。

全面預(yù)算管理還沒有普及，地勘類事業(yè)單位是公益性質(zhì)的事業(yè)單位，財(cái)政補(bǔ)助是重要的經(jīng)濟(jì)來源，對其他同樣重要財(cái)務(wù)指標(biāo)缺乏科學(xué)系統(tǒng)編制，尚未做到應(yīng)收盡收，應(yīng)編盡編。當(dāng)下文件還要求加大國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的力度，如果編制內(nèi)容不全面，就不能充分反映地勘單位的實(shí)際情況，違背了全面預(yù)算管理的要求。

2. 預(yù)算編制方法不科學(xué)

地勘類事業(yè)單位預(yù)算管理要實(shí)現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的“雙贏”，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化公益性、調(diào)動積極性、保障可持續(xù)性的目標(biāo)，因此預(yù)算編制很難完全做到科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)。

許多地勘單位是根據(jù)上年的決算數(shù)據(jù)進(jìn)行預(yù)算編制，編制方法缺乏先進(jìn)性，仍在沿用單一的增量預(yù)算編制法，很少采用彈性、動態(tài)等科學(xué)先進(jìn)的預(yù)算編制方法。這種方法以基期預(yù)算實(shí)際發(fā)生數(shù)為基礎(chǔ)，通過增加或減少一定幅度來編制各個項(xiàng)目預(yù)算數(shù)，此法簡單快速，然而實(shí)際上編制質(zhì)量不高，也不能保證數(shù)據(jù)的真實(shí)可靠性，可能會延續(xù)不合理的數(shù)據(jù)，導(dǎo)致預(yù)算編制遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離實(shí)際，使預(yù)算管理失效。此外，預(yù)算編制只涉及財(cái)務(wù)部門，與地勘單位其他部門沒有溝通，不能深入了解其他部門的情況，在某種程度上，預(yù)算編制缺乏科學(xué)準(zhǔn)確性。

（三）預(yù)算執(zhí)行落實(shí)不到位

我國地勘類事業(yè)單位對預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)謹(jǐn)，財(cái)政資金使用效率不高。雖然部分地勘單位已經(jīng)實(shí)施了預(yù)算計(jì)劃，但在實(shí)施過程中會出現(xiàn)預(yù)算編制隨意變動的現(xiàn)象，用“買醋的錢去打醬油”使預(yù)算執(zhí)行背離初衷。財(cái)政資金使用過程中，公務(wù)卡支付力度不大。無論地勘單位采用什么方法進(jìn)行預(yù)算編制，最后都會具體落實(shí)到各個科室和業(yè)務(wù)部門，但是往往業(yè)務(wù)部門認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行加重了工作量，很難保證預(yù)算方案執(zhí)行到位，預(yù)算管理便不能達(dá)到目的。

（四）預(yù)算業(yè)績評價考核機(jī)制尚不健全

地勘類事業(yè)單位雖已將全面預(yù)算納入業(yè)績評價考核體系，但是地勘單位的預(yù)算評價機(jī)制尚不健全，績效考核體系不規(guī)范、不科學(xué)。大部分地勘單位都會做預(yù)算執(zhí)行表和執(zhí)行情況分析報告，但是在實(shí)際工作中卻會使全面預(yù)算流于形式，不能完全發(fā)揮預(yù)算作用。有些地勘單位在沒有預(yù)算或者預(yù)算超支的情況下仍然可以報賬，造成預(yù)算偏差。

預(yù)算評價考核的范圍狹窄，僅僅局限于地勘單位績效撥款總量和對員工個人與科室的評價，沒有關(guān)注與其他利益相關(guān)方的聯(lián)系，忽視了建立外部公開化的大眾評價機(jī)制，評價結(jié)果缺乏客觀性，地質(zhì)勘探服務(wù)需求者不能真正從正面了解地勘單位。

二、地勘單位預(yù)算管理存在問題的原因分析

（一）觀念

目前，在我國地勘服務(wù)領(lǐng)域，大多數(shù)事業(yè)單位都是以公益性質(zhì)為主，無論是投入成本還是產(chǎn)出效益，都沒有進(jìn)行詳細(xì)分析， 在財(cái)務(wù)管理方面，相關(guān)事業(yè)單位政策制度限制，管理者因循守舊，思想觀念保守，造成管理模式僵化，管理理念落后等問題。

地勘單位的領(lǐng)導(dǎo)大多是地質(zhì)勘探方面成績顯著的專家，他們在技術(shù)領(lǐng)域頗有建樹，但缺乏對經(jīng)濟(jì)管理的深刻認(rèn)識，對地勘單位財(cái)務(wù)管理的重視程度不高。高層管理者欠缺對地勘單位持久有效運(yùn)營的意識，非常缺乏現(xiàn)代化的管理理念。

地勘類事業(yè)單位資產(chǎn)國有化，績效由財(cái)政預(yù)算總量控制，難以提高工作人員積極性。管理者沒有意識到必須改變財(cái)務(wù)工作重心，及時更新財(cái)務(wù)管理的必要性，也沒有意識到在分類改革背景下，樹立新的預(yù)算管理理念是加強(qiáng)地勘類事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的關(guān)鍵。

（二）人員素質(zhì)

地勘類事業(yè)單位很難做到把財(cái)務(wù)人員和地勘技術(shù)人員一視同仁，許多地勘單位只注重地勘技能水平，從而忽略了財(cái)務(wù)工作人員素質(zhì)，因此在地勘單位管理工作上，主要精力都花費(fèi)在地勘服務(wù)方面，沒有把地勘單位財(cái)務(wù)管理工作重點(diǎn)落實(shí)，無疑會嚴(yán)重浪費(fèi)地勘單位資源，使其承擔(dān)較高的運(yùn)營成本。地勘類事業(yè)單位科研方法多，技術(shù)工作手段多，野外環(huán)境復(fù)雜，財(cái)務(wù)工作與一般企業(yè)截然不同，不僅需很強(qiáng)的財(cái)務(wù)專業(yè)性，還要專門管理大量不同方法技術(shù)手段的項(xiàng)目，因此需要財(cái)務(wù)素質(zhì)過硬的高級人才。但實(shí)際上，地勘類事業(yè)單位無論是在招聘還是業(yè)務(wù)培訓(xùn)方面，都把技術(shù)人員放在首位，普遍不重視財(cái)務(wù)人員，造成了地勘單位內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡局面，由于缺乏高素質(zhì)財(cái)務(wù)管理人員，就很難發(fā)現(xiàn)地勘單位日常運(yùn)營中所存在的深層次問題，影響了地勘單位綜合實(shí)力。

（三）報賬不及時原因

由于野外勘探或工勘施工的環(huán)境變化、民工問題等，項(xiàng)目施工地流動性大，導(dǎo)致項(xiàng)目施工期間的費(fèi)用發(fā)生后，沒辦法做到一開支就報銷，一般都是積攢一定時間集中回單位報賬，或者專門安排報賬人員到野外工地上處理原始附件，黏貼好再走領(lǐng)導(dǎo)簽字等流程。這樣導(dǎo)致單位發(fā)生的費(fèi)用入賬不及時，預(yù)算執(zhí)行率低，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)不完整。儀器設(shè)備等實(shí)物資產(chǎn)盤點(diǎn)等管理不夠到位。

三、地勘單位預(yù)算管理的改進(jìn)措施

（一）提升全面預(yù)算管理意識

首先，地勘類事業(yè)單位管理人員要提升認(rèn)知水平，深入了解預(yù)算管理理念及意義，應(yīng)該意識到全面預(yù)算管理在地勘單位管理工作中舉足輕重的地位。同時還必須具有全局觀，預(yù)算管理不僅是地勘單位財(cái)務(wù)部門的工作，更是地勘單位為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。地勘單位各個部門都應(yīng)該積極參與其中，預(yù)算管理工作應(yīng)分別落實(shí)到相關(guān)部門中，遇到問題各個部門要加強(qiáng)交流與溝通，積極主動配合，協(xié)力合作完成預(yù)算管理工作。并組織單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及技術(shù)人員學(xué)習(xí)新預(yù)算法的內(nèi)容，使大家更加積極配合地勘單位預(yù)算管理工作的開展。

其次，還要對地勘單位財(cái)務(wù)人員的綜合素質(zhì)能力提出更新、更高的要求，特別要重視對在職財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)，在工作中仍然要堅(jiān)持學(xué)習(xí)，結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，提高現(xiàn)代化專業(yè)理論知識，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)管理職能的積極作用，使地勘類事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)管理水平實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛越。

（二）嚴(yán)格規(guī)范預(yù)算編制

地勘類事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算的編制必須結(jié)合本單位特點(diǎn)，貫徹落實(shí)過“緊日子”要求進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范預(yù)算管理。下大力氣優(yōu)化部門支出結(jié)構(gòu)，大力壓減一般性支出，按照量力而行和講求績效的原則，合理安排符合規(guī)定的各項(xiàng)支出，避免資金支出無效。在實(shí)際編制過程中應(yīng)結(jié)合地勘單位內(nèi)部業(yè)務(wù)性質(zhì)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)間的差異有針對性選擇最為恰當(dāng)、可行、高效的預(yù)算編制方法。編制過程中要集思廣義，綜合考慮地勘單位整體發(fā)展目標(biāo)，可采用不同預(yù)算編制方法相結(jié)合。

預(yù)算編制內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋地勘單位全部經(jīng)營和財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)，應(yīng)做到預(yù)算與計(jì)劃相整合，與績效評價系統(tǒng)相符合。落實(shí)部門項(xiàng)目管理主體責(zé)任，加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算評審，將評審結(jié)果作為預(yù)算安排重要依據(jù)。預(yù)算編制還不能忽略外界環(huán)境的影響，要掌握國家政策方針、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況、管理制度等一系列因素，才能使預(yù)算編制在社會層面具有規(guī)范性。

（三）加大預(yù)算執(zhí)行力度

預(yù)算執(zhí)行是把預(yù)算方案付諸實(shí)踐的過程，地勘類事業(yè)單位應(yīng)該加大預(yù)算執(zhí)行力度，要確保每個部門和科室都能夠把預(yù)算方案落實(shí)到位。如果在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)問題，應(yīng)該及時向有關(guān)部門反映，對預(yù)算方案作出調(diào)整，地勘單位還要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過程監(jiān)督，要嚴(yán)格實(shí)行預(yù)算審批制度，實(shí)施事前控制，超出預(yù)算或者無預(yù)算的項(xiàng)目，不予支付。

切實(shí)加快地勘單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提升預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量，強(qiáng)化所屬單位當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行和下年預(yù)算安排掛鉤機(jī)制的執(zhí)行，提高財(cái)政資金使用效率。完善內(nèi)部財(cái)務(wù)管理辦法，嚴(yán)格規(guī)范會計(jì)核算，嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)費(fèi)開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格報銷審核，嚴(yán)格執(zhí)行國庫集中支付、政府采購和公務(wù)卡制度，高度重視預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作。

（四）建立健全預(yù)算考核評價機(jī)制

通過預(yù)算考評機(jī)制，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，可以對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行獎勵與懲罰，并對下一輪預(yù)算管理確定目標(biāo)提供重要的依據(jù)。因此有必要建立健全預(yù)算考核評價機(jī)制，有效防止資源浪費(fèi)，可以反映出地勘單位預(yù)算管理水平提高與否。加強(qiáng)績效目標(biāo)管理，根據(jù)地勘業(yè)務(wù)實(shí)際和地勘項(xiàng)目管理要求，科學(xué)設(shè)置績效指標(biāo)和指標(biāo)值。

地勘單位建立健全預(yù)算考核評價機(jī)制，強(qiáng)化績效評價結(jié)果應(yīng)用，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果、財(cái)務(wù)管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、業(yè)務(wù)工作情況等進(jìn)行考核評價，并逐步建立與年終獎、職稱、獎勵性績效掛鉤的機(jī)制，考核結(jié)果也將作為地勘單位管理層進(jìn)行相關(guān)政策決策、謀劃戰(zhàn)略和人事變動的重要依據(jù)。

（五）著力加強(qiáng)和規(guī)范資產(chǎn)管理

地勘類事業(yè)單位主要是搞技術(shù)方法，為市場提供物探、化探、地災(zāi)評估等地質(zhì)服務(wù)工作的，儀器設(shè)備根據(jù)開展的研究方法手段不同，而需要更新快，數(shù)量多。地勘事業(yè)單位結(jié)合財(cái)政部門哪的固定資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)填報工作，依法合理設(shè)置固定資產(chǎn)賬簿，做到賬實(shí)相符。優(yōu)化新增資產(chǎn)配置管理，對沒有資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)或暫未納入新增資產(chǎn)配置相關(guān)預(yù)算編報審核范圍的，要結(jié)合單位履職需要、存量資產(chǎn)狀況，按照厲行節(jié)約反對浪費(fèi)的原則，在充分論證的基礎(chǔ)上配置。探索建立本單位長期低效運(yùn)轉(zhuǎn)、閑置資產(chǎn)的共享共用和調(diào)劑機(jī)制，加大所屬不同方法組分院間共享調(diào)劑力度，切實(shí)盤活存量資產(chǎn)，提高資產(chǎn)使用效率。

（六）加強(qiáng)監(jiān)督管理

預(yù)算監(jiān)督管理可以充分考慮地勘單位整體價值鏈，協(xié)調(diào)各個部門活動，保證地勘單位經(jīng)營目標(biāo)不斷提高與優(yōu)化，激勵工作人員積極主動完成預(yù)算目標(biāo)。預(yù)算編制進(jìn)程中必須確保工作人員嚴(yán)格遵守相關(guān)法律和規(guī)章制度，保障預(yù)算編制行為的合法性。從預(yù)算執(zhí)行的角度出發(fā)，預(yù)算監(jiān)督能夠保障預(yù)算收支是否合理，實(shí)時了解和判斷收支預(yù)算情況，保證地勘支出合法合規(guī)。著力強(qiáng)化內(nèi)控管理，建立地勘單位資金使用全流程內(nèi)控機(jī)制，將項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效管理等各個環(huán)節(jié)的責(zé)任明確到人，落實(shí)到位，有效防控業(yè)務(wù)和管理風(fēng)險。

四、結(jié)語

地勘類事業(yè)單位分類改革面對的不僅是機(jī)遇，更多的是新形勢帶來的挑戰(zhàn)。更應(yīng)正確認(rèn)識全面預(yù)算管理的內(nèi)涵，分類改革背景下不管是一類事業(yè)地勘單位還是二類事業(yè)地勘單位，其財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了新的目標(biāo)，必須針對目前不同類地勘單位在預(yù)算管理中的具體問題進(jìn)行具體分析，應(yīng)該樹立全局意識、嚴(yán)格規(guī)范管理預(yù)算編制、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度、建立健全預(yù)算評價考核機(jī)制等，建立一套科學(xué)的預(yù)算管理體系。通過提升預(yù)算管理水平來不斷提升地勘單位的競爭優(yōu)勢。

同時，新政府會計(jì)制度實(shí)施后，地勘單位財(cái)務(wù)管理轉(zhuǎn)型已經(jīng)步入新階段，研究地勘類事業(yè)單位預(yù)算管理，積極推行全面預(yù)算管理工作，對地勘類事業(yè)單位提高綜合競爭力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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（作者單位：安徽省勘查技術(shù)院）