“多源流框架”下的玉林南流江污染治理事件探析

盧柏蓉

摘要：黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)日益深入。環(huán)境污染中的水資源污染問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到國(guó)人的身體健康和子孫后代的生存發(fā)展。文章試圖通過“多源流框架”對(duì)玉林市南流江污染治理事件進(jìn)行公共政策過程分析，并針對(duì)時(shí)下常發(fā)的環(huán)境污染事件提出幾點(diǎn)參考建議，進(jìn)行相關(guān)思考。

關(guān)鍵詞：南流江污染;多源流;政府;政策

南流江發(fā)源于玉林市北流市大容山南麓，自北向南流經(jīng)廣西壯族自治區(qū)東南部，流經(jīng)北流市、玉林市、欽州市和北海合浦縣注入北部灣。作為廣西南部流程最長(zhǎng)、流域面積最大的獨(dú)流入海河流，南流江流域人口眾多，人均水資源量不到全區(qū)水平的一半，不達(dá)標(biāo)的水質(zhì)嚴(yán)重影響到沿岸人民的生活生產(chǎn)。

中央第五環(huán)境保護(hù)督查組在玉林市開展督察整改情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，玉林市對(duì)中央反饋督察整改工作態(tài)度消極，重視不夠。經(jīng)檢測(cè)玉林南流江的水質(zhì)持續(xù)下降，對(duì)北部灣近岸局部海域水質(zhì)造成嚴(yán)重的影響。這在整個(gè)玉林造成了熱烈的討論。

一、南流江污染的原因

（一）養(yǎng)殖污水直接排放

南流江全長(zhǎng)287公里，流經(jīng)下游博白縣有95公里，涉及25個(gè)鎮(zhèn)162萬人口。這里是水環(huán)境污染最嚴(yán)重的地方。整個(gè)南流江流域有多達(dá)3.02萬戶的生豬養(yǎng)殖戶，其中小、散養(yǎng)殖戶多達(dá)2.83萬戶，而這些小、散養(yǎng)殖戶大多數(shù)沒有安裝處理生豬糞便污水的設(shè)備，直接將污水排放到河里。因此河中彌漫著比較濃重的動(dòng)物糞便的味道。

（二）生活垃圾污染嚴(yán)重

在南流江及其支流沿岸生活的人們亂扔垃圾，在河邊宰殺活禽牲畜，用黑臭河水灌溉農(nóng)田蔬菜，不合理使用農(nóng)藥和化肥等導(dǎo)致水污染嚴(yán)重，導(dǎo)致夏季江里水生植物瘋長(zhǎng)，漂浮著死魚和各種垃圾。目前僅南流江流域玉林城區(qū)段和周邊農(nóng)村直排口就有12個(gè)，流域內(nèi)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)排污口數(shù)量比較大。

（三）工業(yè)污水偷排

福綿區(qū)以“褲子之都”聞名，服裝加工業(yè)發(fā)達(dá)，是玉林市的工業(yè)區(qū)。這里曾經(jīng)有多達(dá)600多家服裝加工企業(yè)，配套企業(yè)150多家，形成以褲子生產(chǎn)為核心的服裝產(chǎn)業(yè)鏈。此外，目前有七個(gè)工業(yè)園區(qū)坐落在南流江流域，工業(yè)污水偷排現(xiàn)象嚴(yán)重。其中銀億科技礦冶有限公司廢渣露天堆放220噸含鎳廢物，北流日用陶瓷工業(yè)集聚區(qū)污水處理廠無處理效果，直接排放污水。

二、分析部分

（一）問題源流分析

問題源流是一個(gè)充滿社會(huì)問題的概念，從公眾的角度看，是需要政府采取行動(dòng)去解決的問題。此次玉林南流江污染治理事件的發(fā)生，是通過一個(gè)焦點(diǎn)事件被政府關(guān)注的。

一是決策者的價(jià)值取向不同。決策者自身的知識(shí)和閱歷不同，因此每個(gè)決策者都有自身的價(jià)值取向。在決策過程中，決策者受到自身價(jià)值取向的影響，對(duì)社會(huì)問題的關(guān)注程度也不一樣。南流江污染問題由來已久。雖然民間反映強(qiáng)烈，但是政府沒有預(yù)見到后來的局面。相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)過警告整頓后又繼續(xù)開工，生活污水依舊排放，群眾依然丟棄垃圾到河里。市政府官員對(duì)南流江污染事件未引起足夠重視，因此影響到相關(guān)政策的制定。出臺(tái)的政策沒有隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展及時(shí)修訂完善，沒有良好的監(jiān)管機(jī)制，未能防患于未然，最終污染繼續(xù)惡化。

二是決策部門之間的利益矛盾。決策者在選擇什么問題進(jìn)入政府議程時(shí)，通常會(huì)考慮到自身利益、組織利益和公共利益。決策者首先應(yīng)該關(guān)注到公共利益是由公共政策的基本特性決定的。根據(jù)亞當(dāng)斯密的經(jīng)紀(jì)人假設(shè)，每個(gè)人都以追求自身利益的最大化為目標(biāo)。因此，在工作實(shí)際中，各相關(guān)部門會(huì)為了自身利益而影響到?jīng)Q策部門的決定。各部門都傾向于對(duì)自身利益有利的社會(huì)問題，不利的或利益相關(guān)性不大的就會(huì)出現(xiàn)互相推諉，阻礙政策議程設(shè)置的情況。在南流江污染的治理過程中，由于涉及部門較多，爭(zhēng)議也較大。如市政府決定全面推行河長(zhǎng)制，規(guī)范日常巡河工作，但是沒有相關(guān)部門落實(shí)配套設(shè)施和補(bǔ)助，反而會(huì)挫傷基層工作人員的工作的積極性和主動(dòng)性，對(duì)工作產(chǎn)生負(fù)面影響。

（二）政策源流

習(xí)近平總書記說過：“我們既要綠水青山，也要金山銀山?！毙聲r(shí)代以來，我國(guó)制訂了許多關(guān)于環(huán)境污染整治的法律法規(guī)。但現(xiàn)階段玉林市的環(huán)境污染治理?xiàng)l例較少，沒有結(jié)合實(shí)際細(xì)化完善環(huán)保政策，適用面較窄，不能對(duì)環(huán)境治理起指導(dǎo)規(guī)范作用。配套不完善，不同部門有不同的規(guī)定條例。落實(shí)也不到位，上級(jí)制定的政策沒有貫徹落實(shí)到基層，上級(jí)部門的親自督辦或者現(xiàn)場(chǎng)檢查嚴(yán)重影響政策源流的形成過程，監(jiān)督影響政策源流的制定。

目前我國(guó)公民能夠直接參加到政策議程設(shè)置中，通過人民代表大會(huì)、政治協(xié)商、領(lǐng)導(dǎo)干部走訪、聽證會(huì)、信訪和熱線電話等途徑參與環(huán)境治理決策監(jiān)管。產(chǎn)生了一定的效果，但是參與渠道不健全，阻礙多、耗時(shí)長(zhǎng)。在南流江污染問題上，當(dāng)?shù)厝罕娫诰W(wǎng)絡(luò)貼吧、微博上反映問題，但沒有一個(gè)比較好的溝通渠道及時(shí)把群眾的意愿反映到管理層。部分人沒有公共意識(shí)，對(duì)此并不關(guān)注。

三、建議和思考

（一）加大財(cái)政投入，發(fā)展可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)

環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的基本國(guó)策，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須與環(huán)境、人口和資源統(tǒng)籌發(fā)展，不僅要發(fā)展現(xiàn)在，還要為未來的發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。目前玉林的環(huán)境治理資金需求量大，源污染比重大，流域整治的基礎(chǔ)薄弱，后續(xù)治理仍需持續(xù)投入大量的資金，可以將環(huán)境治理所需資金納入專項(xiàng)的財(cái)政預(yù)算，并多渠道籌措資金，加大對(duì)環(huán)境治理的資金投入。政府可運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段如稅收、價(jià)格等，鼓勵(lì)企業(yè)和第三方參與到南流江治理中去，如在農(nóng)村禁養(yǎng)區(qū)拆除豬場(chǎng)，限養(yǎng)區(qū)推行生態(tài)養(yǎng)殖改造;對(duì)環(huán)保企業(yè)給予政策優(yōu)惠;對(duì)生產(chǎn)排污企業(yè)，勒令整改并推行環(huán)保技術(shù);對(duì)污染嚴(yán)重?zé)o法治理的企業(yè)，應(yīng)按照國(guó)家環(huán)境保護(hù)法停業(yè)整改。

（二）完善法律法規(guī)，制定環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策

現(xiàn)代社會(huì)的法律法規(guī)是國(guó)家意志的體現(xiàn)，維護(hù)最廣大人民群眾的利益是其最終目標(biāo)。國(guó)家的法律法規(guī)需要適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，目前國(guó)家的環(huán)境保護(hù)法大多數(shù)條例都是傾向城市，不適用于農(nóng)村。玉林市應(yīng)該根據(jù)自身實(shí)際制定地方性的法律法規(guī)，將南流江保護(hù)立法工作列入市人大立法工作計(jì)劃，制定有利于環(huán)境保護(hù)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，提高排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使之高于污染治理成本;全面實(shí)行“誰污染誰治理”的原則，建立資源更新的補(bǔ)償機(jī)制，增加污水處理費(fèi)，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的投入;鼓勵(lì)和推動(dòng)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和管理的企業(yè)發(fā)展;建立環(huán)境稅收制度，對(duì)污染項(xiàng)目增加稅收，對(duì)生產(chǎn)再生資源和使用再生資源的企業(yè)和產(chǎn)品給予稅收減免。

（三）強(qiáng)化環(huán)保意識(shí)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳力度

解決環(huán)境問題不能單單依靠政府來實(shí)現(xiàn)，民眾的文明素質(zhì)也影響著環(huán)境質(zhì)量。在南流江及其支流沿岸生活的村民將生活垃圾隨意放置甚至傾倒到河里，導(dǎo)致水質(zhì)變差。傳統(tǒng)的拉標(biāo)語(yǔ)和板報(bào)宣傳只能影響一小部分人，要充份發(fā)揮現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)媒體的作用。如微博、微信、抖音等現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)媒體具有時(shí)效性強(qiáng)、影響范圍廣、傳播速度快的特性。網(wǎng)絡(luò)媒體一方面能夠幫助政府傳播環(huán)境保護(hù)的理念和政策，普及環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，另一方面還快速將環(huán)境問題曝光給公眾，促進(jìn)政府環(huán)保工作的落實(shí)。因此政府可以建立網(wǎng)絡(luò)投訴熱線、微信公眾號(hào)和官方微博，讓群眾積極發(fā)聲，以便調(diào)整和改進(jìn)工作。

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（作者單位：廣西大學(xué)公共管理學(xué)院）