社會資本方在PPP模式下風(fēng)險管理研究

向純

[摘 要] 隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進，國家不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，一大批城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目先后落地，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迎來了前所未有的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)。一方面，無論是保障和改善民生，還是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，各級政府更加重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);另一方面，政府投入的財政資金有限，投資渠道過于單一，資金缺口較大。PPP模式是一種新型融資模式，彌補了傳統(tǒng)融資模式的缺陷。政府和社會資本進行合作，雙方簽訂合同，共同負責(zé)實施PPP項目，共用雙方的人力資源和物力資源，極大緩解了政府資金的運行壓力。PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中具有極大優(yōu)勢，但是PPP項目也具有一定的投資風(fēng)險，必須采用科學(xué)的應(yīng)對措施，實現(xiàn)雙贏。

[關(guān)鍵詞] PPP模式;社會資本方;風(fēng)險防控

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.01.055

由于在我國依靠政府獨立運作的基礎(chǔ)設(shè)施項目，面臨資金、技術(shù)、管理等方面的挑戰(zhàn)和瓶頸，政府無法獨立完成投資。PPP模式能充分運用社會資本，私人企業(yè)還能獲取一定的投資收益。同時，政府也逐步開始為PPP模式發(fā)展提供一系列的政策和法律層面的支持。近年來，隨著大量PPP項目相繼落地，傳統(tǒng)意義上的風(fēng)險管理模式不再完全適用，越來越多的SPV（Special Purpose Vehicle）公司在實際運作中存在較大風(fēng)險。文章通過研究分析社會資本方在PPP項目中所涉及的風(fēng)險，并給出風(fēng)險防控方法，將風(fēng)險控制在可接受的范圍內(nèi)。

1 PPP項目風(fēng)險特點

1.1 風(fēng)險種類多且復(fù)雜

PPP模式的運行方式、組織結(jié)構(gòu)決定了其風(fēng)險種類和復(fù)雜程度。與傳統(tǒng)項目相比，PPP模式下參與的各方主體多，一般包括政府、金融企業(yè)、咨詢企業(yè)、施工企業(yè)、各種供應(yīng)商、用戶等。由于參與主體多，PPP項目的合同關(guān)系也錯綜復(fù)雜，面臨復(fù)雜的關(guān)系和溝通協(xié)調(diào)工作，涉及環(huán)節(jié)流程多，各環(huán)節(jié)流程涉及的風(fēng)險因素就會成倍增加，就造成PPP項目風(fēng)險種類多且復(fù)雜。包括政策風(fēng)險、金融風(fēng)險、法律風(fēng)險、審批風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險等。

1.2 風(fēng)險周期長

PPP項目投資規(guī)模大，建設(shè)和運營周期長，不確定因素多，投資回收期長，有的PPP項目的期限在10年以上，有的甚至達到20年以上。牽涉環(huán)節(jié)多、變化情況復(fù)雜，社會資本方需要在較長投資期內(nèi)承擔(dān)風(fēng)險。

1.3 風(fēng)險具有階段性

PPP模式下項目實施在不同的時期承擔(dān)的風(fēng)險因素不同，且風(fēng)險大小也不一樣，具有波動性。比如PPP項目在籌備階段，主要是面臨政治風(fēng)險較大;在前期建設(shè)階段，由于建設(shè)難度較大，成本回收期周期長，承擔(dān)著巨大的財務(wù)風(fēng)險;在審批階段，需要征求審批部門的同意，如果審批部門通過了項目，則可以確定項目的規(guī)模和性質(zhì)。如果審批部門沒有通過項目，必須要對項目進行重新規(guī)劃，面臨著較大的政治風(fēng)險;在建造階段，主要是面臨項目總投資的控制，工程造價的合理性，變更及調(diào)差，安全、質(zhì)量和工期風(fēng)險，驗收與審計風(fēng)險等。

2 社會資本方風(fēng)險分析

從社會資本方的角度來講，原則上PPP項目在設(shè)計、建造、運營維護等階段產(chǎn)生的風(fēng)險由社會資本方承擔(dān)。PPP項目的風(fēng)險類別較多，涉及項目前期及建設(shè)管理的方方面面，一直以來是業(yè)界的研究熱點。作為社會資本方，在項目實際操作中，最常見的風(fēng)險有以下幾個方面。

2.1 政府信用風(fēng)險

政府信用風(fēng)險是一種結(jié)果性風(fēng)險，多種風(fēng)險均會導(dǎo)致其產(chǎn)生。出于PPP項目與公眾利益、國計民生密切相關(guān)，特別是收費、環(huán)保等敏感問題，容易引起廣泛關(guān)注，一旦企業(yè)利益與公眾利益相違背，或是觸及輿論反對，政府必將以公眾利益為重，或迫于輿論壓力無法按照原有方案執(zhí)行，遂產(chǎn)生政府信用風(fēng)險。

政府信用風(fēng)險與我國PPP模式的發(fā)展歷程直接相關(guān)。在PPP模式初期，政府和相關(guān)部門對PPP項目的理解和認識有限，處在摸索階段。地方政府換屆，項目就會被清理，面臨信用風(fēng)險;同時約定的回報超出了政府承受能力，也會最終產(chǎn)生信用風(fēng)險。

值得注意的是，隨著PPP項目在我國的發(fā)展，政府信用風(fēng)險已不是主要風(fēng)險。隨著實踐發(fā)展，我國政府表示出鼓勵支持和引導(dǎo)民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極態(tài)度，政府信用風(fēng)險的嚴重性排名大幅下降，也進一步印證了我國政府信用風(fēng)險在逐漸減弱。

2.2 項目管理風(fēng)險

2.2.1 前期工作風(fēng)險

項目啟動過程中繁雜的前期工作已越來越制約項目公司前進的步伐，特別是規(guī)劃、環(huán)評、水保及各種論證評價等。上述這些工作主要由項目公司負責(zé)實施，費時耗力且效率低下。例如，一個涉及水利項目的前期工作往往多達20余項，涉及的部門不僅是區(qū)直部門，常常需要到市、省甚至流域機構(gòu)審批，一個批復(fù)文件辦理時限可能是8個月或更長。此類風(fēng)險更應(yīng)由政府方承擔(dān)，由其主導(dǎo)前期工作審批，可大大降低周期，同時對后期融資提供有力支持。

2.2.2 計量計價風(fēng)險

項目建設(shè)之初，由政府方選定跟蹤審計單位負責(zé)項目計量計價的復(fù)核工作，但因管理權(quán)限問題，往往由參建各方確認的資料得不到政府實施機構(gòu)的認可。此類風(fēng)險不可避免，需要項目管理公司在日常工作中加強溝通，與項目實施機制達成互信;第三方機構(gòu)應(yīng)根據(jù)執(zhí)業(yè)要求保持中立，客觀公正地評判是非曲直。

2.2.3 設(shè)計變更風(fēng)險

在項目建設(shè)過程中，難免出現(xiàn)各類設(shè)計變更，既可以由施工單位提出，也可由建設(shè)單位、監(jiān)理單位和設(shè)計單位提出。在傳統(tǒng)建設(shè)管理模式下，建設(shè)單位意見應(yīng)作為設(shè)計變更的最終處理意見;代建制項目管理模式中，建設(shè)單位同樣具有設(shè)計變更的審批權(quán)限，在項目總概算范圍內(nèi)可合理使用預(yù)備費;但PPP模式中有些地方政府剝奪項目公司審查權(quán)限，但其又不具備審核能力且效率低下。項目公司應(yīng)與實施機構(gòu)通過建議PPP項目建設(shè)過程中對變更設(shè)計的監(jiān)管應(yīng)交由第三方咨詢單位負責(zé)審核，弱化行政審批。

2.2.4 驗收移交風(fēng)險

根據(jù)建設(shè)管理相關(guān)規(guī)定，項目驗收由建設(shè)單位負責(zé)組織，完成后交由政府方指定單位負責(zé)接收和運營，同時建設(shè)單位根據(jù)合同及相關(guān)文件規(guī)定負責(zé)項目的維保。但接收單位的指定往往被拖延，特別是部分政府部門容易出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，項目雖已達到運營條件并投入運營，但遲遲不能移交造成后期維護費用及政府成本不斷增加。此類風(fēng)險較為常見，可在合同中約定，將竣工驗收和實際投入使用并列，兩者之一先達到即視為進入運維期。

2.3 項目融資風(fēng)險

根據(jù)PPP項目合同，政府方一般只負責(zé)項目資本金出資，不負責(zé)項目融資且不擔(dān)保。社會資本方應(yīng)具有強大的資金實力和融資能力，注冊資本金必須使用非債權(quán)資金，且不計利息，如只使用公司母體進行債務(wù)性融資，勢必將增大公司的資產(chǎn)負債率。目前市場上融資監(jiān)管越來越嚴格，只有少量的私募基金公司（一般體量較?。┘白C券公司或保險公司的通道業(yè)務(wù)做資本金融資，但利率水平較高，時間周期不長，無法滿足PPP項目資金需求。絕大部分銀行對PPP項目融資對項目本身要求比較高，造成社會資本方融資困難。

3 社會資本方風(fēng)險防控措施

由于PPP項目自身空間及時間延伸性，再加上一些外界因素的影響，項目在實施過程中面臨的風(fēng)險非常多。因此，找出PPP項目存在的風(fēng)險，并控制風(fēng)險是目前需要完成的重點任務(wù)。

3.1 嚴控項目識別

投資建設(shè)類項目不能只關(guān)注項目的建設(shè)階段，應(yīng)綜合分析“投、融、管、退”各階段的風(fēng)險和收益，明確項目立項底線，嚴守項目利潤率，通過全壽命周期綜合判定項目優(yōu)劣。項目投審階段應(yīng)分別從財務(wù)投資損益、建設(shè)利潤預(yù)算、項目投資回收期及法務(wù)風(fēng)險等各個層面對項目進行判別，設(shè)置相應(yīng)比重，同時兼顧項目類別對投資人的重要性。按照逐級會審形式報批，明確項目參與各方責(zé)、權(quán)、利后，再付諸實施。

3.2 合理轉(zhuǎn)移風(fēng)險

項目實施各階段均可通過多種形式轉(zhuǎn)移自身風(fēng)險，具體如下：

（1）項目研判階段：可采用聯(lián)合體形式將一部分項目資金風(fēng)險交由財務(wù)投資人承擔(dān);可采用聯(lián)合體形式切分一定份額交給合作單位（自行帶資），合作方可以為資金雄厚的民營施工企業(yè)，也可以為主要材料供應(yīng)商。

（2）項目實施階段：通過集中招采平臺選取資金實力雄厚的分包單位（墊資）及材料供應(yīng)商（延期支付）共同實施;可對部分信用度高的企業(yè)采用商票支付。

（3）項目運營階段：通過招標(biāo)采購形式選取服務(wù)價格低、質(zhì)量好的單位負責(zé)后期項目運營;在項目正常運營2年后可采用ABS上市，通過資產(chǎn)證券化解決現(xiàn)金流問題

3.3 加強項目管控

管理出效益已深入人心，如何確保項目施工效益已是各施工單位深入研究的話題。隨著融資成本的不斷攀高，社會資本方應(yīng)對SPV公司的管理加強重視，充分考慮SPV公司的成本補貼，按照目前普遍的管理水平，相關(guān)成本及資金平衡問題勢必在往后一段時期內(nèi)逐步展現(xiàn)。

3.4 豐富融資渠道

融資成為各企業(yè)的頭等大事，創(chuàng)新融資渠道是社會資本方和金融機構(gòu)的主要研究方向，隨著政策的導(dǎo)向，已有部分金融機構(gòu)開始試水。私募基金將在往后一段時期內(nèi)大力發(fā)展，成為社會資本方的主要資金來源;同時保理、小貨、商票等多種金融形式將貫穿于項目過程中，有效解決短時期資金來源問題。

政府方與社會資本方的聯(lián)系越來越緊，但PPP模式在我國剛剛起步不久，需要完善和提升的方面還很多，風(fēng)險防控必須深入人心，從業(yè)人員應(yīng)對風(fēng)險產(chǎn)生敬畏之心。合作之初，雙方應(yīng)在合同及運作模式的設(shè)計方面多思考、多分析，盡量將后期風(fēng)險明確于書面以減少爭議，雙方各司其職，實現(xiàn)雙贏。

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