政府主導(dǎo)下的貧困地區(qū)學(xué)前教育資源優(yōu)化配置研究
——以廣西壯族自治區(qū)為考察對(duì)象

文 萍

（廣西幼兒師范高等?？茖W(xué)校，廣西南寧 530022）

黨的十九大報(bào)告指出：辦好人民滿意的教育，推進(jìn)教育公平，推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，辦好學(xué)前教育，努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育。教育部陳寶生也強(qiáng)調(diào)“學(xué)前教育是新時(shí)期中國(guó)教育發(fā)展最快的一個(gè)部分，也是當(dāng)前中國(guó)教育最大的一塊短板”①https://xueqian.eol.cn/dongtai/201803/t20180316_1590078.shtml.。我國(guó)學(xué)前教育存在一些問(wèn)題，如學(xué)前教師數(shù)量不足、水平不高，普惠性幼兒園不足，財(cái)政保障和成本分擔(dān)機(jī)制沒有建立，管理和安全存在漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，幼兒教育觀念需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，等。

“十三五”期間，廣西壯族自治區(qū)各級(jí)黨委、政府高度重視學(xué)前教育改革發(fā)展工作。自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府出臺(tái)《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（桂發(fā)〔2019〕10 號(hào)），認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院學(xué)前教育發(fā)展決策。自治區(qū)人民政府把普及學(xué)前三年教育作為“十三五”廣西教育發(fā)展八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，自治區(qū)14 個(gè)相關(guān)職能部門建立了學(xué)前教育工作廳際聯(lián)席會(huì)議制度，在市縣相應(yīng)建立了學(xué)前教育聯(lián)席會(huì)議制度，形成了自治區(qū)、市、縣三級(jí)政府分管領(lǐng)導(dǎo)親自抓學(xué)前教育改革工作的良好局面。

一、堅(jiān)持政府主導(dǎo)，理清學(xué)前教育資源優(yōu)化理念

學(xué)前教育不僅是個(gè)人成長(zhǎng)的基礎(chǔ)，而且是教育扶貧的重要組成部分。社會(huì)為兒童提供優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育，是阻斷貧困代際傳遞的一個(gè)重要方式，對(duì)個(gè)人、家庭、地區(qū)及國(guó)家發(fā)展意義重大。優(yōu)化學(xué)前教育資源，要堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，重點(diǎn)從保障適齡兒童享有學(xué)前教育權(quán)利、建立與新時(shí)代相適應(yīng)的學(xué)前教育管理體制這兩個(gè)方面來(lái)闡釋。

（一）保障適齡兒童享有學(xué)前教育權(quán)利

目前，我國(guó)貧困地區(qū)普遍存在的入園難、入園貴、師資力量薄弱等問(wèn)題。2017 年，《實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見》明確指出：到2020 年，基本建成“廣覆蓋、?；?、有質(zhì)量”的學(xué)前教育公共服務(wù)體系；毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%左右［1］。然而，我國(guó)部分貧困地區(qū)距離此要求尚有一定差距。因此，各級(jí)政府部門要從教育發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)家人口戰(zhàn)略、脫貧攻堅(jiān)需要等維度來(lái)進(jìn)行前瞻性規(guī)劃；要基于轄區(qū)人口數(shù)量、人口分布、人口流動(dòng)、“二孩政策”等重要數(shù)據(jù)，統(tǒng)籌規(guī)劃當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育資源；要從財(cái)政投入、園所布局、校舍規(guī)劃、教師資源配置等方面入手，促進(jìn)學(xué)前教育健康、快速、有序的發(fā)展，保障所有兒童均能享有學(xué)前教育的基本權(quán)利。

（二）建立與新時(shí)代相適應(yīng)的學(xué)前教育管理體制

貧困地區(qū)幼兒園所普遍存在主管部門、行政部門等權(quán)責(zé)界限不清晰、優(yōu)質(zhì)教育資源分配不合理、教師職業(yè)認(rèn)同感差、福利待遇低等問(wèn)題。因此，建立與新時(shí)代相適應(yīng)的學(xué)前教育管理體制要堅(jiān)持省地統(tǒng)籌，以縣為主體，實(shí)現(xiàn)管理主體與財(cái)政保障雙核驅(qū)動(dòng)；要建立以縣為主體，鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村為依托，采用上下聯(lián)動(dòng)、園際互訪、內(nèi)培外引、提升待遇等方式齊抓共管，從而克服各園所孤島式發(fā)展的弊端。此外，各地區(qū)教育行政管理部門應(yīng)完善園所評(píng)估體系，加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)各類園所進(jìn)行定期評(píng)估；從制度上規(guī)范辦園行為，改善辦學(xué)環(huán)境，提升教師能力，從而形成與新時(shí)代相適應(yīng)的學(xué)前教育管理體制［2］。

二、優(yōu)化園所布局，提升普惠性幼兒園所比例

“十三五”期間，全國(guó)各地政府高度重視幼兒園規(guī)劃，通過(guò)科學(xué)合理布局，加大財(cái)政投入，鼓勵(lì)社會(huì)力量辦園等措施，促使全國(guó)毛入園率顯著提升。以廣西為例，2015 年廣西學(xué)前三年毛入園率為74.7%，經(jīng)逐年提升，2019 年毛入園率達(dá)到90.0%，提前完成“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。2019 年，全區(qū)在園幼兒人數(shù)為216.85 萬(wàn)人，比2015 年增加了9.95 萬(wàn)人；廣西幼兒園總量為13 112 所，比2015 年增加了2715所①?gòu)V西壯族自治區(qū)幼兒教師培訓(xùn)中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。。其中，縣域農(nóng)村幼兒園從2016年的8665所增加到2018 年的9812 所。然而，2019 年廣西普惠性幼兒園覆蓋率只有74.46%②廣西壯族自治區(qū)幼兒教師培訓(xùn)中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。，距離國(guó)家、自治區(qū)設(shè)定的80%目標(biāo)尚差5.54%。因此，科學(xué)布局幼兒園園所，支持普惠性幼兒園發(fā)展勢(shì)在必行。

（一）優(yōu)化農(nóng)村、社區(qū)幼兒園所配套建設(shè)

幼兒園所規(guī)劃是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)特別是異地搬遷社區(qū)規(guī)劃的重要組成部分。新的規(guī)劃要綜合考慮幼兒園所的布局情況，根據(jù)需要新建、擴(kuò)建一批普惠性幼兒園。移民社區(qū)、新村建設(shè)要將幼兒園所同步規(guī)劃、建設(shè)，并按時(shí)投入使用。各級(jí)政府部門要加大政府資金投入力度，并將教育附加費(fèi)、扶貧資金等優(yōu)先用于支持貧困地區(qū)幼兒園所建設(shè)。

（二）政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，發(fā)展普惠性幼兒園所

民辦幼兒園在社會(huì)及市場(chǎng)的運(yùn)作下快速發(fā)展，各級(jí)政府、教育行政部門要明確其與公辦幼兒園的異同，實(shí)行差異化管理。民辦幼兒園作為公立幼兒園的有益補(bǔ)充，政府要積極扶持其發(fā)展，增加普惠性學(xué)前資源供給，滿足多樣化、差異化學(xué)前教育需求。政府通過(guò)市場(chǎng)、捐款等多渠道，積極籌措資金，給予深度貧困地區(qū)一定政策傾斜，建立足夠的幼兒園所，滿足當(dāng)?shù)厝雸@需要［3］。

三、不斷增加學(xué)前教育投入，更好提升教育質(zhì)量

目前，各省之間學(xué)前教育水平差異明顯。受各地政府財(cái)政及教育重視程度制約，我國(guó)學(xué)前教育投入存在東部投入高于中西部、“扶強(qiáng)不扶弱”等不合理現(xiàn)象。2019 年，廣西學(xué)前教育財(cái)政投入、生均撥款、貧困學(xué)生資助、保教費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相較“十二五”有了顯著提高。我區(qū)學(xué)前教育的財(cái)政性支出占比在全國(guó)處于較低水平，學(xué)前教育成本中政府的財(cái)政分擔(dān)比例過(guò)低。因此，各級(jí)政府要不斷增加學(xué)前教育投入，解決當(dāng)前學(xué)前教育存在的短板，不斷提升學(xué)前教育質(zhì)量。

（一）持續(xù)增加政府投入

各地政府要重視學(xué)前教育，加大財(cái)政投入，確保用于學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)持續(xù)性大幅度增長(zhǎng)和不被擠占挪用；設(shè)立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)向貧困地區(qū)投入，提高普惠性幼兒園補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)教育均衡發(fā)展；改善園所硬件條件，確保教師隊(duì)伍穩(wěn)定，逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距。

（二）提高財(cái)政投入效率

學(xué)前教育財(cái)政投入應(yīng)具有前瞻性，根據(jù)人口變化趨勢(shì)，資金規(guī)劃應(yīng)該有所變化，要保障有限的資金得到最優(yōu)化的使用［4］。隨著貧困地區(qū)異地搬遷工作的深入，“一方水土養(yǎng)不了一方人”的地區(qū)人口遷移較多，貧困人口遷移到交通相對(duì)便利的城鎮(zhèn)及周邊地區(qū)，這些地區(qū)將是下一階段學(xué)前教育投入的重點(diǎn)領(lǐng)域。因此，貧困地區(qū)學(xué)前教育堅(jiān)持以政府財(cái)政為主導(dǎo)，以市場(chǎng)化運(yùn)作為補(bǔ)充，大力發(fā)展普惠性幼兒園所勢(shì)在必行［5］。政府可以通過(guò)減免稅收、用地審批、幼兒教育券等方式大力支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展，強(qiáng)化信息公開透明度，提高財(cái)政資金使用效率。

（三）探索學(xué)前教育收費(fèi)改革

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和國(guó)家綜合國(guó)力的增強(qiáng)，國(guó)家發(fā)展改革委、教育部、財(cái)政部于2011 年印發(fā)的《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代幼兒園的收費(fèi)實(shí)情［6］。因此，各地政府應(yīng)綜合考量不同性質(zhì)的幼兒園所、不同地區(qū)幼兒園所成本、當(dāng)?shù)鼐用袷杖?、?dāng)?shù)刎?cái)政收入等因素，因地制宜，積極探索當(dāng)?shù)赜變簣@所收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升幼兒教學(xué)質(zhì)量，保障學(xué)前兒童享受優(yōu)質(zhì)教育的權(quán)利。

四、積極提升幼兒園所教學(xué)水平，縮小教學(xué)質(zhì)量差距

當(dāng)前，幼兒園所教師流失率較為嚴(yán)重，特別是貧困地區(qū)面臨著招聘學(xué)前教師十分困難的尷尬境地。根據(jù)《幼兒園工作規(guī)程》第二章第十一條規(guī)定：全日制幼兒園每班應(yīng)配設(shè)2 名教師、1 名保育員；師生比為1 15 左右，以2018 年為例，廣西公辦幼兒園教師缺口是28 518 人，民辦園教師缺口為28 550①?gòu)V西壯族自治區(qū)幼兒教師培訓(xùn)中心統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。人。因此，學(xué)前教師的職業(yè)吸引力亟待提升，建立一支教學(xué)能力強(qiáng)、教師隊(duì)伍穩(wěn)定的學(xué)前教師隊(duì)伍刻不容緩。

（一）以學(xué)前教師編制、高級(jí)職稱為突破口，增強(qiáng)教師身份認(rèn)同

當(dāng)前學(xué)前教師編制數(shù)量、工資待遇、職稱評(píng)聘等方面與義務(wù)教育、高等教育尚存在較大差距。公辦幼兒園編制缺口較大，基層幼兒園所混編現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，無(wú)法接納太多的學(xué)前教育畢業(yè)生；民辦、集體幼兒園所的教師基本沒有編制，高級(jí)職稱數(shù)量極少，導(dǎo)致很多學(xué)前教師無(wú)法安心長(zhǎng)期工作，轉(zhuǎn)到其他行業(yè)工作的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成了教育資源的極大浪費(fèi)。

以廣西為例（見表1），2012—2017 年，廣西學(xué)前教育專任教師總?cè)藬?shù)依次增長(zhǎng)了16.28%、17.44%、11.67%、8.41%、10.98%。2017 年與2012年相比，專任教師總數(shù)增加了37 449 人，增長(zhǎng)了83.49%；大專及以上學(xué)歷的專任教師增加了30 670人，增長(zhǎng)了115.11%；高中及以下的專任教師數(shù)增加了6779 人，增長(zhǎng)了37.22%；高級(jí)及以上職稱的專任教師數(shù)量減少了365 人，減少了9.58%；未評(píng)職稱的增加了36 700 人，增長(zhǎng)106.51%。通過(guò)以上數(shù)據(jù)分析，高級(jí)及以上職稱呈現(xiàn)下降趨勢(shì)的現(xiàn)象亟待解決。

表1 2012—2017年廣西學(xué)前教育專任教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)、職稱結(jié)構(gòu)表

各級(jí)編辦、組織、人事等部門應(yīng)積極調(diào)研，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，重新修訂編制，要綜合考慮到人口的增加幅度、教師進(jìn)修、孕產(chǎn)假以及后勤崗位人員等諸多因素，并定期調(diào)研幼兒園所編制數(shù)量，根據(jù)當(dāng)?shù)貙W(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃作出編制調(diào)整。相關(guān)部門要打通學(xué)前教師職稱晉升的瓶頸，有效地激發(fā)學(xué)前教師專業(yè)發(fā)展的熱情與積極性，改善職稱結(jié)構(gòu)，助力教師專業(yè)發(fā)展，提升學(xué)前教育質(zhì)量。

（二）提高學(xué)前教師福利待遇，增強(qiáng)隊(duì)伍穩(wěn)定性

目前，學(xué)前教師工資相對(duì)較低，一定程度影響了教師隊(duì)伍的穩(wěn)定，特別是貧困地區(qū)學(xué)前教師流失率更為嚴(yán)重。例如：學(xué)前教育畢業(yè)生異地工作，受房租、家庭條件、人際交往及婚戀等因素制約，收入無(wú)法滿足其生活需求，存在入職后向發(fā)達(dá)地區(qū)幼兒園所或其他收入較高的行業(yè)轉(zhuǎn)移的情況；部分優(yōu)質(zhì)教師也跳槽到待遇較好的幼兒園所［7］?；谏鲜霈F(xiàn)實(shí)，貧困地區(qū)要積極貫徹落實(shí)2015 年頒布的《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃2015—2020 年》文件精神，通過(guò)特殊經(jīng)補(bǔ)貼、職稱提升、精神與物質(zhì)鼓勵(lì)等方式提高貧困地區(qū)學(xué)前教師的各項(xiàng)福利待遇；通過(guò)外出學(xué)習(xí)交流、聘請(qǐng)專家入園指導(dǎo)等方式使教師在職業(yè)成長(zhǎng)的道路上提高專業(yè)技能、獲得更多的滿足感。對(duì)于民辦幼兒園，政府要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，保障其與公辦幼兒園享有同等的權(quán)利，如擁有政府部門組織的評(píng)優(yōu)評(píng)先的資格；園所要與教師簽訂勞動(dòng)合同，繳納社會(huì)保險(xiǎn)，定期進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，等。因此，我們要減少學(xué)前教育畢業(yè)生、優(yōu)質(zhì)教師的流失，避免貧困地區(qū)幼兒園所成為教師過(guò)渡的平臺(tái)。

（三）提升幼兒園所教師教學(xué)水平，注重師德師風(fēng)考察

當(dāng)前，我國(guó)貧困地區(qū)幼兒園所師資隊(duì)伍存在較大缺口，師資隊(duì)伍的專業(yè)水平整體不高。因此，政府通過(guò)師范類院校定點(diǎn)招聘、委托高校定向培養(yǎng)等方式，引導(dǎo)園所招聘專業(yè)素養(yǎng)好的畢業(yè)生；通過(guò)政府財(cái)政撥款，以人才引進(jìn)的形式積極引進(jìn)幼兒園所的園長(zhǎng)、資深教師，并嚴(yán)格把控入職關(guān)口，注重師德及專業(yè)考核，杜絕不合格教師入職。

（四）完善職后培訓(xùn)，樹立終身教育理念

近年來(lái)，學(xué)前教育職后培訓(xùn)成效顯著，以國(guó)培、省培、市培、縣培、園培為中心的5級(jí)培訓(xùn)受到了業(yè)界的好評(píng)。政府通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)、研討式教學(xué)、情景模擬、理論研究、互聯(lián)網(wǎng)教學(xué)等培訓(xùn)方式，為園長(zhǎng)、骨干教師等搭建了長(zhǎng)期穩(wěn)定、有內(nèi)生動(dòng)力的職后培訓(xùn)體系，極大地增強(qiáng)了教師的專業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)認(rèn)同感，使終身教育的理念在學(xué)前教師的隊(duì)伍中得到了認(rèn)同；通過(guò)對(duì)口幫扶、園際互訪、短期輪崗、跟班學(xué)習(xí)等方式，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好學(xué)前教師的雙向交流，能在短期內(nèi)優(yōu)化師資隊(duì)伍，提升薄弱幼兒園所的教學(xué)質(zhì)量，逐步實(shí)現(xiàn)教育資源均衡化。

五、結(jié)語(yǔ)

大力發(fā)展貧困地區(qū)學(xué)前教育有利于實(shí)現(xiàn)教育均衡，能阻止貧困現(xiàn)象代際傳遞，是功在當(dāng)代、利在千秋的大事。在脫貧攻堅(jiān)的時(shí)代大背景下，貧困地區(qū)要堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，因地制宜，多措并舉，精準(zhǔn)發(fā)力，加強(qiáng)學(xué)前硬件環(huán)境、學(xué)前教師隊(duì)伍等方面建設(shè)，逐步縮小與東部地區(qū)師資水平差距，讓每個(gè)孩子都能享受公平、有質(zhì)量的教育［8］。