美國(guó)外資審查制度下中國(guó)國(guó)有企業(yè)投資法律風(fēng)險(xiǎn)與策略研究

閆婷婷

摘 要：近年來(lái)美國(guó)外資投資審查制度越發(fā)嚴(yán)苛，運(yùn)用法律和其他手段對(duì)海外投資進(jìn)行限制，且國(guó)別針對(duì)性與行業(yè)特殊性愈發(fā)明顯，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在順應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)下向海外尋求發(fā)展機(jī)會(huì)，本是一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)之路和經(jīng)濟(jì)全球化的大趨勢(shì)，卻在美國(guó)國(guó)家安全和相關(guān)審查中屢屢受挫。通過(guò)觀察審查機(jī)構(gòu)CFIUS采取行為所依托的的政治精神、法律文本及演變趨勢(shì)，可以確定其本質(zhì)是貿(mào)易保護(hù)主義的延伸，結(jié)合中國(guó)國(guó)有企業(yè)赴美投資行業(yè)領(lǐng)域、地域區(qū)別和投資模式的現(xiàn)狀和部分國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在面臨嚴(yán)苛審查中所作出的不同反應(yīng)、采取的不同舉措后的得與失，可以發(fā)現(xiàn)通過(guò)改善中國(guó)國(guó)內(nèi)立法環(huán)境、提高企業(yè)內(nèi)部法律軟實(shí)力可以有效提高中國(guó)國(guó)有企業(yè)應(yīng)對(duì)審查和抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。

關(guān)鍵詞：美國(guó)外資投資審查;中國(guó)國(guó)有企業(yè);赴美投資;國(guó)家安全

一、引言

在當(dāng)下中國(guó)國(guó)有企業(yè)赴美投資的活動(dòng)中，身份是一個(gè)相對(duì)敏感的問(wèn)題。企業(yè)在投資過(guò)程中應(yīng)當(dāng)被看作是純粹的商事主體還是行使類似政府的公共機(jī)構(gòu)權(quán)能這種身份判定，對(duì)企業(yè)能否在東道國(guó)的法律框架內(nèi)順利進(jìn)行投資具有重要影響。中國(guó)國(guó)有企業(yè)主要集中在國(guó)防、能源、化工、通訊、電力、交通、鋼鐵等行業(yè)，通常具有商業(yè)性和公益性并存的特點(diǎn)，往往經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀態(tài)良好，盈利能力和償債能力俱佳。在亞洲和歐洲的投資中收到廣泛歡迎，但在美國(guó)的“國(guó)家資本主義論”盛行，貿(mào)易保護(hù)主義抬頭與西方反全球化浪潮復(fù)興的當(dāng)下，投資企業(yè)的身份背景屢屢被深度探測(cè)，走出去的目的易被東道國(guó)歪曲解讀，海外投資企業(yè)屢屢被判定為受政府控制的企業(yè)，成為飽受質(zhì)疑，甚至投資遭拒的首要原因。

實(shí)際上，國(guó)有企業(yè)的存在和重要地位，自始非中國(guó)所特有，盲目的放任市場(chǎng)操縱經(jīng)濟(jì)早已在發(fā)達(dá)國(guó)家中被證明不可行，因此不同政治體制和經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的國(guó)家都或多或少擁有國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分。但是因?yàn)楦鲊?guó)的經(jīng)濟(jì)體制不同，導(dǎo)致政府發(fā)揮的作用不同，干預(yù)的手段也存在區(qū)別。對(duì)國(guó)有企業(yè)的判定、投資影響的估計(jì)不存在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

在以往對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)海外投資的政策與對(duì)策研究中，國(guó)際關(guān)系及政治因素是對(duì)投資問(wèn)題進(jìn)行考量的首要因素。不能否認(rèn)，母國(guó)與東道國(guó)在進(jìn)行商業(yè)行為時(shí)，政治關(guān)系及政策是不可避免的因素，一旦兩國(guó)交惡，或者進(jìn)入敵對(duì)狀態(tài)，經(jīng)貿(mào)往來(lái)就不受雙方政府尤其是東道國(guó)政府的支持。但商業(yè)摩擦畢竟不是兩國(guó)對(duì)立的根源，隨著立法在國(guó)際投資領(lǐng)域的不斷完善，國(guó)際投資行為從無(wú)序探索到有法可依，在謀求互利共贏的背景下，從國(guó)內(nèi)立法和雙邊、多邊條約進(jìn)行突破，不僅可以平衡國(guó)企海外投資的國(guó)際地位，也能推動(dòng)在經(jīng)濟(jì)體制上的互信互認(rèn)。

二、國(guó)有企業(yè)赴美投資遭遇多重限制

投資是一種雙邊或多邊活動(dòng)，不可能完全在一方的意愿下進(jìn)展。在2016年中國(guó)對(duì)美國(guó)的直接投資（FDI）創(chuàng)下新高之后，2017年這一數(shù)據(jù)下降35%，降至290億美元，對(duì)美直接投資總額呈連續(xù)下降趨勢(shì)，并在2018年降到歷史最低點(diǎn)。這一結(jié)果有中國(guó)在2016年末開(kāi)始對(duì)“非理性對(duì)外投資”的打擊以投資預(yù)冷之后的對(duì)稱性調(diào)整的原因。但主要原因仍然是美國(guó)外資審查不斷收緊，且面臨國(guó)內(nèi)國(guó)外雙重安全限制，著這種背景下，2018年中國(guó)對(duì)美FDI首創(chuàng)新低，企業(yè)赴美的步伐在大環(huán)境下不得不放緩，必須重新梳理赴美投資的制度框架，尤其是法律支持，以面對(duì)諸多限制。

（一）傳統(tǒng)國(guó)家安全限制

CFIUS雖然由美國(guó)財(cái)政部牽頭，卻并非服務(wù)于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)或稅收，由十一個(gè)部門(mén)首腦及五個(gè)觀察員的構(gòu)成，意味著在任何可能影響國(guó)家安全的方面嚴(yán)防死守。2018年底出臺(tái)的FIRRMA法案（《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估現(xiàn)代化法案》），是對(duì)2007年FINSA（《外商投資與國(guó)家安全法案》）的修訂與更新，其作為一項(xiàng)獨(dú)立的法案提出，最終作為約翰·麥凱恩2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案的第XVII條頒布。在此部法案中最基本的條款仍然是對(duì)傳統(tǒng)國(guó)家安全的保護(hù)。根據(jù)2017年發(fā)布的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中列舉的國(guó)家安全事項(xiàng)，保護(hù)國(guó)民安全、捍衛(wèi)領(lǐng)土主權(quán)邊界是最“美國(guó)優(yōu)先”原則下最基礎(chǔ)的條款。對(duì)武器、醫(yī)學(xué)技術(shù)與抗災(zāi)能力、恐怖主義和跨國(guó)犯罪組織等。由此看來(lái)，軍工、能源、交通等關(guān)系國(guó)家存亡的產(chǎn)業(yè)是CFIUS審查的禁區(qū)，早在2005年，阿聯(lián)酋國(guó)有公司Dubai Ports World（DP World）計(jì)劃用68億美元收購(gòu)英國(guó)航運(yùn)公司P&O在美國(guó)的六大港口。被認(rèn)為觸動(dòng)美國(guó)國(guó)家安全，最終以美國(guó)國(guó)際集團(tuán)（AIG）收購(gòu)六大港口收?qǐng)?。在傳統(tǒng)國(guó)家安全范圍內(nèi)，國(guó)企與非國(guó)企、中國(guó)與伙伴國(guó)家一視同仁。

（二）國(guó)家安全名義下的報(bào)復(fù)性限制

中國(guó)是海外投資大國(guó)，同時(shí)也是世界第二大投資接受?chē)?guó)，兼具兩重身份，具備相對(duì)平衡的法制政策和市場(chǎng)機(jī)制，但在部分西方國(guó)家眼中，中國(guó)投資開(kāi)放程度遠(yuǎn)未達(dá)到“對(duì)等”水平。美國(guó)國(guó)務(wù)卿在2019年1月24日與國(guó)際經(jīng)濟(jì)論壇的對(duì)話中將中國(guó)的經(jīng)濟(jì)模式稱為“國(guó)家中心經(jīng)濟(jì)模式”，并將其列為國(guó)際社會(huì)面臨著諸多威脅之一。在美國(guó)經(jīng)濟(jì)和商務(wù)事務(wù)局發(fā)布的與中國(guó)相關(guān)的投資環(huán)境報(bào)告中，美國(guó)國(guó)會(huì)認(rèn)為中國(guó)有一個(gè)限制性的外資投資審批制度，如限制外資在關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投資，要求與國(guó)內(nèi)企業(yè)建立合資企業(yè)，限制外國(guó)投資者的所有權(quán)和股東權(quán)利，并完全禁止在某些領(lǐng)域投資。盡管在2017年中國(guó)在一些領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了適度的市場(chǎng)準(zhǔn)入自由化，但是中國(guó)的投資環(huán)境仍然比包括美國(guó)在內(nèi)的主要貿(mào)易伙伴更具限制性。即使有了更大的市場(chǎng)準(zhǔn)入，外國(guó)公司仍將受制于不一致的監(jiān)管、不斷上升的勞動(dòng)力成本、許可和注冊(cè)問(wèn)題、合格員工短缺、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不足，以及中國(guó)其他形式的保護(hù)主義，這些都是造成中國(guó)不可預(yù)測(cè)的歧視性商業(yè)環(huán)境的原因①。

實(shí)際上，對(duì)于“對(duì)等”待遇的需求在中國(guó)現(xiàn)行法律框架中完全可以實(shí)現(xiàn)，在即將施行的《中化人民共和國(guó)外商投資法》中，重申為了促進(jìn)投資而建立咨詢和服務(wù)機(jī)制、劃定特殊區(qū)域、獲得優(yōu)惠待遇等措施、平等參與政府采購(gòu)和其他投資等措施。在投資保護(hù)環(huán)節(jié)，對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和商業(yè)秘密保護(hù)、資產(chǎn)的自由匯入和匯出都進(jìn)行明確規(guī)定，所謂“不對(duì)等”和“限制性的外資投資制度”，是對(duì)中國(guó)法律的歪曲解讀，進(jìn)行報(bào)復(fù)性限制的理由。

（三）與國(guó)際地位相關(guān)的國(guó)家安全

新興技術(shù)領(lǐng)先地位與知識(shí)產(chǎn)權(quán)、商業(yè)機(jī)密、情報(bào)信息以及個(gè)人數(shù)據(jù)等敏感數(shù)據(jù)資產(chǎn)的重要性在國(guó)家安全層面的意義在新法案中不斷得到體現(xiàn)。在美國(guó)看來(lái)，美國(guó)自身遵守自由貿(mào)易原則，并且在數(shù)十年來(lái)一直縱容著不公平的對(duì)美貿(mào)易。傾銷、歧視性非關(guān)稅壁壘、強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓、非經(jīng)濟(jì)手段、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和來(lái)自政府和國(guó)有企業(yè)的支持等以獲取經(jīng)濟(jì)利益是其他國(guó)家對(duì)美貿(mào)易的非公平手段。而中國(guó)等競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手每年都在竊取價(jià)值數(shù)千億美元的美國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)②。美國(guó)必須確保自身在新技術(shù)方面的絕對(duì)領(lǐng)先。其目的之一是為了穩(wěn)固自身的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和國(guó)際領(lǐng)先地位不受“蠶食”。另一方面是為了防止中國(guó)等國(guó)家走到美國(guó)前面，威脅美國(guó)的“國(guó)家安全”和世界安全。這本質(zhì)上是利用自身的長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)對(duì)新興技術(shù)國(guó)家進(jìn)行控制和打壓。

在美國(guó)的新一輪國(guó)家安全防衛(wèi)中，應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的惡意攻擊及提升利用網(wǎng)絡(luò)的能力、情報(bào)的獲取、分析和保護(hù)，并且提出了信息治國(guó)。在美國(guó)協(xié)同一致的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線上，美國(guó)意圖拉攏其歐洲盟國(guó)，以“對(duì)抗中國(guó)不公平的貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)行為，并限制其對(duì)敏感技術(shù)的收購(gòu)”。在關(guān)系美國(guó)公民個(gè)人敏感信息方面，2016年復(fù)星國(guó)際有限公司在接受CFIUS審查后剝離保險(xiǎn)公司W(wǎng)right & Co，2018年螞蟻金服收購(gòu)速匯金（MoneyGram）失敗，以及最近北京萬(wàn)維昆侖科技有限公司收購(gòu)?fù)詰俳挥哑脚_(tái)Grindr未提前進(jìn)行主動(dòng)申報(bào)，后被CFIUS強(qiáng)制兩個(gè)月內(nèi)出售后者。大數(shù)據(jù)項(xiàng)目下的社交媒體、地理位置服務(wù)都被劃入敏感信息行列。在信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)中尤其是在半導(dǎo)體行業(yè)，這種以保障自身實(shí)力為動(dòng)因的保護(hù)行為更加明顯?，F(xiàn)階段中國(guó)半導(dǎo)體行業(yè)迫切希望通過(guò)海外并購(gòu)來(lái)補(bǔ)齊技術(shù)短板，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)質(zhì)變，這種趕超美國(guó)的趨勢(shì)使其忌憚不已，大規(guī)模、高層級(jí)的收購(gòu)短期內(nèi)不能成行。

三、CFIUS對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的審查趨于嚴(yán)苛

一邊是反全球化浪潮的復(fù)興，另一邊是各國(guó)希望在海外投資與貿(mào)易中獲得利益最大化。注定中國(guó)企業(yè)赴美投資之路在未來(lái)的時(shí)間里會(huì)更加坎坷。在美國(guó)財(cái)政部的首頁(yè)上，CFIUS被界定為是一個(gè)跨部門(mén)的委員會(huì)，被授權(quán)審查外國(guó)在美國(guó)進(jìn)行投資的某些交易（包括擔(dān)保交易），以確保此類交易對(duì)國(guó)家安全的影響，實(shí)際上是對(duì)外資流入進(jìn)行審查的專設(shè)機(jī)構(gòu)，制度設(shè)計(jì)上為了達(dá)到多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，提高審查效力和權(quán)威性的目的，實(shí)際操作中對(duì)投資者來(lái)說(shuō)具有制度不透明、權(quán)責(zé)劃分不清晰的特點(diǎn)。在這一制度的整體設(shè)計(jì)下，美國(guó)設(shè)計(jì)了配套法律來(lái)確保其運(yùn)行。具有代表性的法律有2007年頒布的FINSA和2018年8月FIRRMA兩份文件，呈現(xiàn)以下趨勢(shì)：

（一）內(nèi)部結(jié)構(gòu)與程序更加嚴(yán)格

CFIUS最初是作為一個(gè)咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)外商投資可能美國(guó)國(guó)家安全造成的現(xiàn)實(shí)性威脅做出反饋。隨著其咨詢機(jī)構(gòu)的職責(zé)演變成為監(jiān)管功能。參與委員會(huì)的職能部門(mén)不斷增加。FINSA的出臺(tái)將能源部長(zhǎng)納入委員會(huì)新成員，并為總統(tǒng)設(shè)立隨時(shí)納入新成員的權(quán)利，在參與的當(dāng)然成員中，增設(shè)了國(guó)家情報(bào)總監(jiān)為CFIUS提供獨(dú)立的情報(bào)分析。作為牽頭成員的美國(guó)財(cái)政部需要進(jìn)行嚴(yán)格的調(diào)查和評(píng)估，需要對(duì)每一筆投資交易負(fù)責(zé)，并對(duì)每一個(gè)結(jié)案報(bào)告向國(guó)會(huì)提供機(jī)密簡(jiǎn)報(bào)。FINSA還規(guī)定了在申報(bào)中有重大遺漏和失誤是時(shí)有權(quán)重開(kāi)審查。

FIRRMA的出臺(tái)授予外國(guó)投資委員會(huì)特別聘用機(jī)構(gòu)，并設(shè)立基金。提供了一個(gè)簡(jiǎn)短的歸檔或“輕歸檔”過(guò)程，這可能導(dǎo)致更短的審查時(shí)間。它還允許美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)酌情要求各方在完成交易前向美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)提交文件。將外國(guó)投資委員會(huì)的審查期限從30天延長(zhǎng)至45天，并允許在特殊情況下將調(diào)查延長(zhǎng)15天。這就意味著申報(bào)審查可能面對(duì)這更加嚴(yán)苛的流程。在結(jié)果上，CFIUS可以隨時(shí)撤回對(duì)審查的通過(guò)，企業(yè)即使通過(guò)了審查，風(fēng)險(xiǎn)也依舊沒(méi)有解除。為了解決立法滯后應(yīng)對(duì)更多可能性，該法案還允許CFIUS開(kāi)展試點(diǎn)項(xiàng)目，以實(shí)施法案的任何權(quán)利。

（二）“受保護(hù)投資”范圍不斷擴(kuò)大

在FINSA及其2018年12月22日生效的實(shí)施細(xì)則《關(guān)于外國(guó)人合并、收購(gòu)和接管規(guī)定》（Regulations Pertaining to Mergers， Acquisitions， and Takeovers by Foreign Persons）的出臺(tái)之前，正是中國(guó)及其他一部分發(fā)展中國(guó)家工業(yè)革命與技術(shù)騰飛的時(shí)期。在這一時(shí)期，中國(guó)產(chǎn)能出現(xiàn)溢出效應(yīng)，同時(shí)期的美國(guó)已經(jīng)完成了第二次工業(yè)革命，工業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)都處于被第三世界國(guó)家追趕的狀態(tài)，而部分輕重工業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家，外國(guó)投資這在第二產(chǎn)業(yè)擁有的新型優(yōu)勢(shì)。在這部法案頒布后的很長(zhǎng)時(shí)間，CFIUS已經(jīng)成為中國(guó)企業(yè)赴美投資的主要障礙。2011—2016年，中國(guó)對(duì)美投資從18.1億美元增加至169.8億美元，年均增速66.5%，其中對(duì)美并購(gòu)尤為突出，2016年中國(guó)對(duì)美實(shí)施并購(gòu)164宗，比2015年增加69.1%。雖然赴美投資額在不斷增長(zhǎng)，但是中國(guó)并非是美國(guó)外資的主要來(lái)源國(guó)，赴美投資總額所占美國(guó)接納總投資的比例甚小，但中國(guó)已經(jīng)連續(xù)幾年位列美國(guó)安全審查榜首，其國(guó)別針對(duì)性不言而喻。至此，CFIUS已經(jīng)具備了比較成熟的法定審查與監(jiān)管權(quán)，基本明確了總統(tǒng)和委員會(huì)可以基于“國(guó)家安全因素”對(duì)可能控制美國(guó)企業(yè)的外商投資進(jìn)行叫停。在對(duì)國(guó)家安全范圍的界定中，這一階段的審查更側(cè)重于傳統(tǒng)國(guó)家安全的審查。

2017年6月，旨在對(duì)CFIUS程序的法規(guī)即“國(guó)防生產(chǎn)法”第721條進(jìn)行最重要修訂的倡議提上日程，修訂的動(dòng)因是全球化背景下美國(guó)面臨的新型國(guó)家安全的威脅，即外國(guó)的威脅性投資，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)，在人工智能、自動(dòng)化，以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、信息安全等方面的潛在威脅。FIRRMA的出臺(tái)對(duì)CFIUS的程序和實(shí)質(zhì)權(quán)利給與了更廣泛的規(guī)定和實(shí)施空間。根據(jù)美國(guó)財(cái)政部發(fā)布的對(duì)FIRRMA的總結(jié)性表述，F(xiàn)IRRMA除了內(nèi)部管理流程優(yōu)化，在實(shí)際可受審查范圍方面，首先將“受保障的交易范圍”擴(kuò)大到以下幾個(gè)方面：靠近政府的敏感位置的房地產(chǎn)的租賃和銷售。投資導(dǎo)致外國(guó)人能夠非通過(guò)股份表決獲得美國(guó)企業(yè)所擁有的重大非公開(kāi)技術(shù)信息、董事會(huì)成員資格或其他決策權(quán)的。外國(guó)投資者權(quán)利發(fā)生變化，導(dǎo)致外國(guó)控制美國(guó)企業(yè)或者對(duì)某些美國(guó)企業(yè)進(jìn)行“其他投資”的旨在規(guī)避美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)管轄的任何其他交易、轉(zhuǎn)讓、協(xié)議或安排③。

（三）更明確的國(guó)別和行業(yè)針對(duì)性

FIRRMA明確規(guī)定對(duì)來(lái)自中國(guó)的投資需要逐一向委員會(huì)作出報(bào)告，對(duì)影響美國(guó)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)先技術(shù)和國(guó)內(nèi)外競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資限制或投資禁止。美國(guó)對(duì)中國(guó)投資的抵制不限于美國(guó)本土，還協(xié)同盟國(guó)。對(duì)于中國(guó)在“一帶一路”指導(dǎo)下對(duì)鄰國(guó)和其他發(fā)展中國(guó)家的投資，美國(guó)認(rèn)為投資和債務(wù)會(huì)將游離國(guó)家拉入中國(guó)的陣營(yíng)，威脅美國(guó)在國(guó)際上的影響力。美國(guó)將中國(guó)民營(yíng)企業(yè)華為技術(shù)有限公司定義為國(guó)有企業(yè)，呼吁其歐洲盟國(guó)和日本等國(guó)家一致封鎖華為在其國(guó)家的5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，雖然此項(xiàng)建議暫時(shí)沒(méi)有收到歐洲委員會(huì)的響應(yīng)，歐盟表示各國(guó)有權(quán)根據(jù)各自國(guó)家安全情況自由選擇準(zhǔn)入，但在最終的歐盟5G網(wǎng)絡(luò)的競(jìng)標(biāo)中，華為卻不在名單之列。

四、中國(guó)國(guó)企赴美投資的法律突破

根據(jù)美國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布的公告，CFIUS的審查僅限于國(guó)家安全的領(lǐng)域，并且不考慮其他因素④。這就是說(shuō)中國(guó)國(guó)有企業(yè)突破CFIUS審查的核心矛盾僅僅為美國(guó)所定義的“國(guó)家安全”，交易行為會(huì)不會(huì)對(duì)美國(guó)脆弱的“國(guó)家安全”造成損害，這種損害不要求是實(shí)質(zhì)的。如上文所述，美國(guó)所謂的“國(guó)家安全”是泛國(guó)家安全，具有強(qiáng)主觀性和國(guó)別針對(duì)性。CFIUS的審查行為代表了美國(guó)政府的意志，但其權(quán)利的授予和執(zhí)行都來(lái)自與政府法案的授權(quán)，而美國(guó)宣稱自己是法治國(guó)家，突破CFIUS審查，無(wú)論是審查前的爭(zhēng)取投資成功還是審查后的合理權(quán)利的維護(hù)，從中國(guó)國(guó)內(nèi)立法支持和CFIUS審查的國(guó)內(nèi)可訴性入手都是合理的選擇。

（一）填補(bǔ)國(guó)內(nèi)立法缺失，為中國(guó)國(guó)企出海切實(shí)提供保障

1. 國(guó)有企業(yè)在海外投資活動(dòng)中擁有與其他商事主體同等的法律地位

當(dāng)下國(guó)有企業(yè)的投資困境，源頭在國(guó)有企業(yè)身份概念不明確，對(duì)身份概念進(jìn)行明晰，對(duì)國(guó)企或民企在商事行為中的權(quán)利義務(wù)的一致性進(jìn)行確認(rèn)根本解決辦法?？梢酝ㄟ^(guò)國(guó)內(nèi)立法從新定義國(guó)企身份，革新BIT條款的方式進(jìn)行應(yīng)對(duì)。在國(guó)際上取得法律共識(shí)，利用WTO規(guī)則進(jìn)行權(quán)益維護(hù)，更是保障國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利的必要手段。

2009年頒布的《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定了國(guó)家出資企業(yè)，為國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司，以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司⑤。2018年8月1日起實(shí)施的《國(guó)有企業(yè)境外投資財(cái)務(wù)管理辦法》中規(guī)定了國(guó)有企業(yè)，是指國(guó)務(wù)院和地方人民政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司以及國(guó)有資本控股公司，包括中央和地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和其他部門(mén)所監(jiān)管的企業(yè)本級(jí)及其逐級(jí)投資形成的企業(yè)⑥。國(guó)有企業(yè)早國(guó)內(nèi)立法中已經(jīng)有了明確的范圍，核心在于國(guó)有資產(chǎn)的出資，由國(guó)家履行出資人職責(zé)，除此之外的企業(yè)的股東個(gè)人身份，企業(yè)的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額和國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策支持等一切其他關(guān)聯(lián)都不是認(rèn)定為國(guó)有企業(yè)的判斷條件。

在國(guó)內(nèi)法律地位上，公司法沒(méi)有賦予國(guó)有企業(yè)超越一般商事主體的特權(quán)，國(guó)有企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中擁有與其他類型的企業(yè)完全相同的法律地位。認(rèn)為中國(guó)國(guó)有企業(yè)在國(guó)際投資的競(jìng)爭(zhēng)中擁有超過(guò)國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者、其他海外競(jìng)爭(zhēng)者或東道國(guó)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)者的特權(quán)的說(shuō)法同樣沒(méi)有法律依據(jù)。為了防止美國(guó)誤導(dǎo)其他國(guó)家對(duì)中國(guó)相關(guān)企業(yè)的抵制，當(dāng)務(wù)之急是通過(guò)國(guó)內(nèi)法律中對(duì)海外投資相關(guān)法律中的條款進(jìn)行梳理重塑。目前中國(guó)已經(jīng)通過(guò)《中華人民共共和國(guó)外商投資法》，基于中國(guó)吸收海外投資大國(guó)的現(xiàn)狀，通過(guò)行政確認(rèn)和行政限制的方式對(duì)此前三資法和公司法銜接不足的缺陷進(jìn)行了梳理，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)外商投資的良性引導(dǎo)。未來(lái)在該法中增添國(guó)企條款，對(duì)向中國(guó)進(jìn)行投資的其他國(guó)家國(guó)有企業(yè)的身份識(shí)別、地位認(rèn)定進(jìn)行規(guī)定，以及中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外投資進(jìn)行對(duì)應(yīng)、對(duì)等性條款，再次明確國(guó)有企業(yè)作為市場(chǎng)主體、投資主體的身份單一性和純潔性確有必要。

2. 立法可對(duì)國(guó)有企業(yè)透明度提出更高的要求

CFIUS對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)的理解往往為國(guó)家公權(quán)力的延伸，是國(guó)家利益的戰(zhàn)略執(zhí)行者，并且認(rèn)為中國(guó)國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期獲得政府為其提供的補(bǔ)貼及各種優(yōu)惠政策，因此在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中享有相比外國(guó)企業(yè)和中國(guó)私營(yíng)企業(yè)的不公平的特殊競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，鼓吹“競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則”，在國(guó)際社會(huì)中散播中國(guó)國(guó)企不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的言論。而這種固有觀點(diǎn)形成除了有政治敵意的歧視之外，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的相對(duì)不透明也是重要原因。企業(yè)的政治關(guān)聯(lián)程度與企業(yè)海外并購(gòu)績(jī)效呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，因?yàn)檎侮P(guān)聯(lián)性會(huì)降低企業(yè)的透明度，這一點(diǎn)在市場(chǎng)化程度越高的地區(qū)表現(xiàn)的越明顯。因?yàn)閲?guó)有企業(yè)從國(guó)家安全考慮不便于披露一部分信息，且一定程度上缺乏提高信息披露的動(dòng)力，政治關(guān)聯(lián)性使得東道國(guó)判斷披露信息可信程度低。以至于國(guó)企的透明度一直為東道國(guó)詬病。如果國(guó)有企業(yè)能夠通過(guò)公開(kāi)上市、聘請(qǐng)公認(rèn)的審計(jì)師，提高企業(yè)信息披露程度等方式提升企業(yè)的透明度，獲取東道國(guó)信任，則能夠縮小與非國(guó)有企業(yè)在并購(gòu)成功率方面的差距，有助于國(guó)有企業(yè)解決“不透明性的劣勢(shì)”。

美國(guó)自1983年第一套BIT范本到2012年的BIT范本，對(duì)企業(yè)透明度的標(biāo)準(zhǔn)一再提高，在美國(guó)2012BIT范本中，對(duì)信息的公布方式、公布時(shí)限、反饋時(shí)限都遠(yuǎn)超中加BIT，中韓BIT等范本的要求，且多了技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制定的程序性規(guī)定。然而目前中國(guó)不具備大幅度提高國(guó)內(nèi)透明度標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)力，且在短時(shí)間內(nèi)提高透明性標(biāo)準(zhǔn)，存在較大的執(zhí)行成本，但是對(duì)中國(guó)國(guó)有企業(yè)提出較高的透明度要求，短期內(nèi)使其在赴美投資中減少因透明度不合格帶來(lái)的阻力，確實(shí)有可能。有礙于偏遠(yuǎn)地區(qū)信息收集困難，區(qū)域和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不平衡的國(guó)內(nèi)現(xiàn)狀，中國(guó)在BIT談判過(guò)程中必須權(quán)衡各方，不可冒進(jìn)。但是在國(guó)內(nèi)立法中，國(guó)有企業(yè)可以作為提升透明度的試點(diǎn)，在《公司法》、《證券法》或有關(guān)條例中為國(guó)有企業(yè)劃定更高標(biāo)準(zhǔn)，以應(yīng)對(duì)逐漸提高的要求。

3. 革新BIT范本，建立國(guó)企身份的國(guó)際共識(shí)

BIT作為兩國(guó)間投資利益的固定，具備一定的靈活性和專項(xiàng)性。美國(guó)的第一部BIT范本頒布于1983年，到目前最新的2012年范本已經(jīng)經(jīng)歷了多次修改，并以其最新的高標(biāo)準(zhǔn)范本與發(fā)展中國(guó)家簽訂，迫使發(fā)展中國(guó)家接受美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)。世界現(xiàn)行的BIT范本多以美國(guó)范本為參考。這樣產(chǎn)生的影響是高標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)準(zhǔn)入，嚴(yán)格的信息披露制度以及對(duì)企業(yè)身份的限制性作為一種通用標(biāo)準(zhǔn)，甚至發(fā)展成一種國(guó)際慣例。在這種趨勢(shì)下，中國(guó)制定符合國(guó)家利益和廣大發(fā)展中國(guó)家利益的BIT范本勢(shì)在必行。雙邊投資協(xié)定雖然只涉及兩國(guó)，卻具有自雙邊向多邊的輻射性。美國(guó)2012BIT范本和TTP中利用競(jìng)爭(zhēng)中立原則限制國(guó)有企業(yè)的正當(dāng)市場(chǎng)行為，而競(jìng)爭(zhēng)中立原則與中國(guó)國(guó)有企業(yè)的追求也并行不悖，可以將國(guó)有企業(yè)條款寫(xiě)入中國(guó)的BIT范本，對(duì)中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資身份進(jìn)行明晰。來(lái)取得對(duì)方國(guó)家的認(rèn)。中美BIT談判在十一年中歷經(jīng)幾十輪談判，在核心問(wèn)題上一直難以達(dá)成共識(shí)。雖然在與美國(guó)的談判中，信息披露等要求意圖對(duì)中國(guó)國(guó)企關(guān)上大門(mén)，但是在與別國(guó)的BIT談判中，可以逐漸將中國(guó)國(guó)企的身份特征及完全的投資主體的權(quán)利與義務(wù)確認(rèn)寫(xiě)入?yún)f(xié)定，幫助國(guó)有企業(yè)在國(guó)際社會(huì)中獲得更多認(rèn)可。

（二）提升企業(yè)法律軟實(shí)力，用法律手段解決法律問(wèn)題

應(yīng)對(duì)國(guó)際投資壁壘的挑戰(zhàn)與因應(yīng)對(duì)國(guó)際貿(mào)易壁壘的挑戰(zhàn)有共通之處，在中國(guó)企業(yè)走出去之前，中國(guó)產(chǎn)品走出去經(jīng)年累月的受到復(fù)雜的貿(mào)易保護(hù)阻礙。尤其是美國(guó)作為中國(guó)出口商品的主要進(jìn)口國(guó)，其在知識(shí)產(chǎn)權(quán)，反傾銷，不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)方面對(duì)中國(guó)產(chǎn)品設(shè)置了多重障礙，但是在日益白熱化的貿(mào)易戰(zhàn)中還是有很多企業(yè)面對(duì)阻撓借力打力，成功化解來(lái)自337條款的調(diào)查和訴訟。如以武鋼、首鋼在內(nèi)的中國(guó)多家鋼鐵企業(yè)于2018年3月獲得美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)的勝訴裁定。在投資領(lǐng)域，中國(guó)三一重工集團(tuán)自2012年起將CFIUS與美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬訴至法院，經(jīng)歷了一審敗訴，終于在二審裁定奧巴馬下達(dá)的禁止該項(xiàng)目的總統(tǒng)令損害了憲法所保護(hù)的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)益，CFIUS及奧巴馬政府因違反程序正義而敗訴。最終雙方和解，雖然三一重工及其子公司在俄勒岡州的風(fēng)電收購(gòu)因?yàn)檎瘟α康慕槿胱罱K難以成功，但是“危害美國(guó)國(guó)家安全”的帽子已經(jīng)赫然從三一重工的頭上摘去。

隨著貿(mào)易戰(zhàn)的白熱化，僅積極應(yīng)訴恐怕不能逆轉(zhuǎn)被動(dòng)局面，適時(shí)主動(dòng)出擊也愈發(fā)必要。以民營(yíng)企業(yè)華為為例。2019年3月7日華為召開(kāi)記者會(huì)，宣布正式起訴美國(guó)政府，訴訟請(qǐng)求是判定《2019年國(guó)防授權(quán)法》（“NDAA”）第889條違憲。面對(duì)美國(guó)政府提出的對(duì)華為網(wǎng)絡(luò)安全的指控，華為在通過(guò)發(fā)布會(huì)、聲明等方式一一澄清，并主動(dòng)提交信息，協(xié)助調(diào)查，并多次協(xié)商溝通無(wú)果之后，華為希望通過(guò)積極應(yīng)訴獲得如下救濟(jì)措施：法院判定NDAA中針對(duì)華為的限制措施違反憲法，同時(shí)頒發(fā)永久性禁令，禁止實(shí)施該限制措施。這是針對(duì)母國(guó)自身司法獨(dú)立的特點(diǎn)進(jìn)行救濟(jì)的方式，輸贏不論，都是中國(guó)企業(yè)在法律層面上維護(hù)自身權(quán)利，增強(qiáng)自身影響力，贏的國(guó)際社會(huì)聲援的一種努力。這種努力就目前看來(lái)是適用于在國(guó)際上或者行業(yè)內(nèi)已經(jīng)取得一定的影響力和地位的企業(yè)，可以通過(guò)訴訟的方式迫使輿論關(guān)注到訴訟爭(zhēng)議上來(lái)。國(guó)有企業(yè)在中國(guó)赴美投資的比重雖然逐年下降，仍占有近半的比重，在通過(guò)法律途徑反抗非法歧視，國(guó)有企業(yè)有著義不容辭的重任。

以華為為首的民營(yíng)企業(yè)擁有著近兩千人的法務(wù)部門(mén)，隨時(shí)為了維護(hù)自身合法權(quán)益與美國(guó)的行政部門(mén)抗衡法庭。三一重工在上述訴訟中聘請(qǐng)了強(qiáng)大的美國(guó)本土律師團(tuán)隊(duì)，其陣容包括美國(guó)前司法部副部長(zhǎng)長(zhǎng)、前檢察長(zhǎng)等人，對(duì)CFIUS的審查所依據(jù)的法律制度及美國(guó)的司法審判體系的了解可謂專業(yè)、透徹。且這類訴訟對(duì)美國(guó)法院而言乃是第一次，有很大的不確定性和挑戰(zhàn)性。以國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)體量和投資份額，應(yīng)當(dāng)更加注重內(nèi)部控制和法務(wù)部門(mén)的建設(shè)，對(duì)內(nèi)建設(shè)完備的企業(yè)運(yùn)行和合規(guī)體系，以美國(guó)BIT樣本中對(duì)投資企業(yè)的高標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)，突破自身?xiàng)l件的限制。對(duì)外深度了解美國(guó)的各項(xiàng)法律和最新審查動(dòng)向，美國(guó)自稱法治國(guó)家，在必要的時(shí)候以其人之道還治其身，借力打力，倒逼美國(guó)正視其行政機(jī)構(gòu)、相關(guān)法規(guī)的矛盾和不合理性。

五、結(jié)語(yǔ)

從上個(gè)世紀(jì)美國(guó)對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)封鎖到如今的國(guó)家安全審查，不過(guò)是故技重施，本質(zhì)上是為了保障自己的經(jīng)濟(jì)利益和國(guó)際地位而對(duì)其他發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁的國(guó)家進(jìn)行打壓，制定嚴(yán)苛的、非對(duì)稱性的國(guó)內(nèi)法律來(lái)對(duì)抗其他國(guó)家的合法行為和倡導(dǎo)共合作共贏的國(guó)際法律。CFIUS權(quán)利的賦予違反了法律的穩(wěn)定性與公信力的要求，在早期應(yīng)對(duì)日本富士通意圖收購(gòu)硅谷飛兆半導(dǎo)體公司時(shí)對(duì)CFIUS的臨時(shí)性、大幅度的權(quán)限擴(kuò)張到現(xiàn)如今為了限制中國(guó)赴美投資的具有國(guó)別針對(duì)性的法案，都是以一己私利為出發(fā)點(diǎn)的無(wú)視經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的行為，是對(duì)自身超級(jí)大國(guó)能力的濫用。在CFIUS審查下，中國(guó)國(guó)有企業(yè)處于競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手趁機(jī)作梗或乘虛而入卡位中標(biāo)的情況也屢見(jiàn)不鮮，在“雙通收購(gòu)”一案中，CFIUS完全成為大財(cái)團(tuán)敵意收購(gòu)的工具，為真正意義上的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)保駕護(hù)航，其不合理性可見(jiàn)一斑。通過(guò)完善國(guó)內(nèi)法律，積極參與國(guó)際法律秩序共同構(gòu)建，增強(qiáng)中國(guó)在國(guó)際法律框架的話語(yǔ)權(quán)與構(gòu)建能力，來(lái)促使少數(shù)國(guó)家進(jìn)入公平互利的法治軌道也是未來(lái)考慮的辦法。

注 釋：

① 摘譯于國(guó)務(wù)卿對(duì)世界經(jīng)濟(jì)論壇的講話[EB/OL].https：//china.usembassy-china.org.cn/zh/excerpts-of-secretarys-remarks-to-the-world-economic-forum/。

② 來(lái)源于《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》。

③ 《Summary of the Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018》。

④ 來(lái)源于美國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，https：//www.treasury.gov/resource-center/international/foreign-investment/Documents/CFIUSGuidance.pdf，2019-03-15。

⑤ 《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第三章第一條。

⑥ 《國(guó)有企業(yè)境外投資財(cái)務(wù)管理辦法》第一章第二條。

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