黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估：價(jià)值與標(biāo)準(zhǔn)

摘?要：黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)體系的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估確認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的質(zhì)量、價(jià)值，并通過發(fā)現(xiàn)不足、提出建設(shè)性修訂方案賦予黨內(nèi)法規(guī)制度體系因境制宜的靈活性和與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代協(xié)同性，使黨內(nèi)法規(guī)制度體系不斷適應(yīng)管黨治黨之現(xiàn)實(shí)需要?！霸u(píng)”“估”二分系統(tǒng)構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估整體框架，確定黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估價(jià)值層面的內(nèi)在要求和技術(shù)層面的外化策略，遵循“以評(píng)促改，立足時(shí)代，面向未來”的基本原則，不斷推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估體系建設(shè)、提供黨內(nèi)法治有效的制度供給。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估;質(zhì)性評(píng)估;評(píng)估價(jià)值;評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

中圖分類號(hào)：D262

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A?文章編號(hào)：1002-7408（2020）01-0025-07

基金項(xiàng)目：國家社科基金一般項(xiàng)目“黨章學(xué)的理論建構(gòu)研究”（19BDJ001）;馬克思主義理論研究和建設(shè)工程重大項(xiàng)目“增強(qiáng)‘四個(gè)意識(shí)與推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨研究”（2017YZD01）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：黎芳宇（1987-），女，四川資陽人，中共中央黨校（國家行政學(xué)院）黨的建設(shè)教研部博士研究生，研究方向：黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

2017年十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)的工作報(bào)告中明確提出要“實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)”[1]。2018年中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年計(jì)劃（2018-2022年）》，提出到建黨100周年時(shí)形成比較完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與時(shí)俱進(jìn)并形成比較完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系離不開黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估與黨內(nèi)法規(guī)制定同等重要，深入理解黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的價(jià)值意蘊(yùn)，科學(xué)建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)開展黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作及建設(shè)完備的黨內(nèi)法規(guī)制度系統(tǒng)意義非凡。明確黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的價(jià)值意蘊(yùn)、目標(biāo)任務(wù)和現(xiàn)實(shí)指向，是推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不斷完善的內(nèi)在動(dòng)力?，F(xiàn)實(shí)性、前瞻性相統(tǒng)一，構(gòu)建既普適通用又切實(shí)可行的黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)體系，是新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的核心命題和關(guān)鍵課題。

一、前后聯(lián)動(dòng)，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的價(jià)值意蘊(yùn)

黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估旨在對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定過程和施行過程中的廣度與深度、信度與效度做出評(píng)價(jià)和預(yù)估，以維系黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威之不墜，同時(shí)賦予黨內(nèi)法規(guī)制度體系彈性，預(yù)防黨內(nèi)法規(guī)制度體系出現(xiàn)“牛欄關(guān)貓”和“年久失修”的情況，并周期性賦予黨內(nèi)法規(guī)制度體系以有效的權(quán)威。經(jīng)過周期性評(píng)估可凝聚依規(guī)治黨的行為共識(shí)并獲取更為牢固的內(nèi)在思想支撐。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的價(jià)值意蘊(yùn)集中體現(xiàn)在：第一，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估具有實(shí)踐指向。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估在實(shí)踐中開展，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在實(shí)踐，在實(shí)踐中運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估具體指標(biāo)考量黨內(nèi)法規(guī)的方方面面。第二，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估具有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)筑于全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨的制度環(huán)境下，從制度治黨中析出黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的內(nèi)在價(jià)值。第三，黨內(nèi)法規(guī)具有原生動(dòng)力。黨內(nèi)法規(guī)基于全面從嚴(yán)治黨向縱深推進(jìn)、基于提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完備性通融能力、基于推動(dòng)評(píng)估的集聚過程來增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的合理性、認(rèn)可度和長(zhǎng)久執(zhí)行力。

學(xué)界對(duì)于開展黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的時(shí)間節(jié)點(diǎn)具有三種不同分類方法，分別是：“三分法”，即“黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)前評(píng)估、黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)中評(píng)估、黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)后評(píng)估”[2];“兩分法”，即“黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估事前評(píng)估和事后評(píng)估”[3];“不分法”，即認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估乃指實(shí)施后評(píng)估。不同的劃分方法蘊(yùn)含著不同的價(jià)值態(tài)度。筆者認(rèn)為“兩分法”從評(píng)估經(jīng)濟(jì)的角度和評(píng)估實(shí)踐可操作性的角度較為科學(xué)合理。實(shí)施前的評(píng)估有助于提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量和適應(yīng)性，實(shí)施后評(píng)估能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度環(huán)境視閾下黨內(nèi)法規(guī)存在的問題并進(jìn)行合理修訂。不提倡在實(shí)施中進(jìn)行評(píng)估，因?yàn)閷?shí)施中評(píng)估的時(shí)間節(jié)點(diǎn)不好界定，并且和實(shí)施后的評(píng)估容易產(chǎn)生混淆，可以建立黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中檢測(cè)報(bào)告制度。據(jù)此可以確認(rèn)，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的基本價(jià)值體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是實(shí)施前評(píng)估：提升信度和引領(lǐng)認(rèn)知;二是實(shí)施后評(píng)估：查找問題和閉環(huán)管理。

（一）黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估：提升信度和引領(lǐng)認(rèn)知

“評(píng)估本身意味著什么呢？質(zhì)問之：它是在哪里‘形成的？或者它并沒有‘形成？評(píng)估乃是一種解釋，一種闡釋方式?！盵4]黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估回答了黨內(nèi)法規(guī)何以“形成”，解釋并闡釋黨內(nèi)法規(guī)形成的過程，為黨內(nèi)法規(guī)的施行奠定良好基礎(chǔ)。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估不僅保障黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容科學(xué)性和一致性的統(tǒng)一，同時(shí)提升黨內(nèi)法規(guī)的信度，引領(lǐng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)知。信度是指黨內(nèi)法規(guī)主客體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的確信度，信度屬于黨內(nèi)法規(guī)制度文化中的一部分。實(shí)施前評(píng)估是對(duì)法規(guī)內(nèi)容和結(jié)構(gòu)進(jìn)行初始化調(diào)試，減少法規(guī)施行后“打架”的情況。習(xí)近平在十八屆三中全會(huì)第二次全體會(huì)議上講話指出：“我們的政策舉措出臺(tái)之前必須經(jīng)過反復(fù)論證和科學(xué)評(píng)估，力求切合實(shí)際、行之有效、行之久遠(yuǎn)，不能隨便‘翻燒餅。” [5]黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估就是保障黨內(nèi)法規(guī)切合實(shí)際、行之有效、行之久遠(yuǎn)的必要措施。筆者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)“立”（即實(shí)施前）的評(píng)估實(shí)踐并非沒有，只是和實(shí)施后名稱不一致。黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)都基于廣泛的調(diào)查研究，不少法規(guī)的制定過程都安排有專門的“立法”調(diào)研環(huán)節(jié)，甚至經(jīng)過上下反復(fù)的多次調(diào)研（參見表1），往往經(jīng)歷“擬議—調(diào)研—草案—征詢—修改—再調(diào)研—終審”的“立法”過程。黨內(nèi)法規(guī)制定過程中（出臺(tái)前）的調(diào)研環(huán)節(jié)，實(shí)質(zhì)上就是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估。從表1可以看出實(shí)施前的評(píng)估工作往往以調(diào)查研究、征求意見的方式表現(xiàn)出來，從廣義的角度上看，黨內(nèi)法規(guī)制定過程中的調(diào)查研究結(jié)果或結(jié)論，就是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前開展的專門評(píng)價(jià)和預(yù)估。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估有助于提升信度。這里的信度集中表現(xiàn)在四個(gè)方面：第一，通過評(píng)估使黨內(nèi)法規(guī)制定的目標(biāo)指向性更加明確，每一部黨內(nèi)法規(guī)都有明確的現(xiàn)實(shí)指向性，提供化解現(xiàn)實(shí)抵牾的靶向是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估重要的價(jià)值取向，以避免黨內(nèi)法規(guī)“熱熱鬧鬧制定，冷冷清清施行”，防止黨內(nèi)法規(guī)“制定中高高拿起，施行時(shí)輕輕放下”。第二，“不斷循環(huán)的意見交匯之流因時(shí)、因地凝結(jié)成重疊共識(shí)的政治意志，并形成社會(huì)整合所必須的最低限度的公共善?！盵6]通過實(shí)施前評(píng)估有助于凝結(jié)成共識(shí)的政治意志，形成依規(guī)治黨和制度治黨所必須的“治理善”。第三，通過對(duì)實(shí)施前評(píng)估全過程公開釋放黨內(nèi)某方面某領(lǐng)域強(qiáng)化制度治理的信號(hào)，為黨內(nèi)法規(guī)施行奠定群眾基礎(chǔ)、培養(yǎng)心理認(rèn)同、營(yíng)造法治環(huán)境。第四，在全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國的雙重背景下，在黨章的根本遵循下，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估能夠把治黨和治國的制度設(shè)計(jì)、文本內(nèi)容更加具象化，避免施行后“模糊化”“隨意化”。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前的評(píng)估有助于引領(lǐng)認(rèn)知。公開黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估過程和評(píng)估結(jié)果是黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育的方式之一，通過實(shí)施前評(píng)估有助于更好深化對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定意義和重要性的認(rèn)識(shí)，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力、認(rèn)可度和協(xié)同性。

第一，同國家法律法規(guī)相比，黨內(nèi)法規(guī)的制定在立法技術(shù)、程式設(shè)計(jì)、法理考量、制度前瞻等方面還有大量需要改進(jìn)的地方。通過做好黨內(nèi)法規(guī)施行前評(píng)估工作，可以有效地提高黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，從而提升黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)踐中的權(quán)威性和指導(dǎo)性。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估宜多做橫向評(píng)估（同質(zhì)評(píng)估），考察相關(guān)法規(guī)內(nèi)容指向的相似性和一致性。比如，《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》在施行前可以同《中華人民共和國政府信息公開條例》做橫向評(píng)估，對(duì)公開對(duì)象、公開范圍、公開內(nèi)容、不公開約束條件等作出評(píng)估，借鑒政務(wù)公開解答實(shí)踐難題的思路撥開黨務(wù)公開制度設(shè)計(jì)的迷霧，為出臺(tái)一個(gè)更具有執(zhí)行力的黨務(wù)公開條例提供理論借鑒和現(xiàn)實(shí)參考。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估也要做縱向評(píng)估（時(shí)差評(píng)估），通過對(duì)不同時(shí)間維度里黨內(nèi)相同事務(wù)做出規(guī)定的法規(guī)進(jìn)行評(píng)估比對(duì)，既考察相同法規(guī)內(nèi)容指向的相似性和一致性，也尋找黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的歷史延續(xù)性和現(xiàn)實(shí)創(chuàng)新性。比如，1990年中央印發(fā)的《關(guān)于縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干規(guī)定》和2016年中央印發(fā)的《縣以上黨和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)若干規(guī)定》，都是就提高民主生活會(huì)制度化規(guī)范化水平出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)，做好《關(guān)于縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干規(guī)定》實(shí)施后評(píng)估工作，總結(jié)規(guī)定亮點(diǎn)和可供承繼的原則條款，結(jié)合黨情國情對(duì)規(guī)定作出新修訂，這樣縱向的評(píng)估即屬于施行前評(píng)估。

第二，設(shè)置黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估是黨內(nèi)法規(guī)動(dòng)態(tài)評(píng)估的題中應(yīng)有之意。實(shí)施前評(píng)估是黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作動(dòng)態(tài)“全覆蓋”的內(nèi)在要求，不僅包括黨內(nèi)法規(guī)文本評(píng)估，而且包含黨內(nèi)法規(guī)“立改廢”全過程的評(píng)估。首先，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估必須貫穿“立”的全過程，以確?！傲⒎ā辟|(zhì)量和“施法”效果。其次，為避免出現(xiàn)“把嬰兒和洗澡水一起倒掉”的情況，黨內(nèi)法規(guī)“改廢釋”工作也必須基于全面系統(tǒng)的科學(xué)評(píng)估和專門審查。

第三，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估必須與實(shí)施后評(píng)估協(xié)同聯(lián)動(dòng)。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估與實(shí)施后評(píng)估相輔相成，缺一不可，兩者形成連環(huán)互動(dòng)機(jī)制，以產(chǎn)生評(píng)估的良性循環(huán)效應(yīng)，保證黨內(nèi)法規(guī)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估：查找問題和閉環(huán)管理

學(xué)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的定義多指向黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估，只是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估的內(nèi)在價(jià)值意見不一。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估最為重要的價(jià)值有兩點(diǎn)：查找問題與閉環(huán)管理。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估即是查找問題的“反芻”與“反省”，閉環(huán)管理的“反饋”和“反應(yīng)”，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估有助于黨內(nèi)法規(guī)自身不斷優(yōu)化和法規(guī)實(shí)效提升，同時(shí)是培育黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)出的一種方法與手段。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后查找問題的價(jià)值意蘊(yùn)包含二個(gè)層次：用多元的形式評(píng)價(jià)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過程中對(duì)現(xiàn)實(shí)問題解答的程度;收集歸納黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過程中出現(xiàn)的新問題。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估查找問題可以有效緩解黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)中的三個(gè)難題：黨內(nèi)法規(guī)文本不能自動(dòng)生成黨內(nèi)治理秩序，黨內(nèi)法規(guī)運(yùn)行的動(dòng)力內(nèi)外互不交換，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威無法自動(dòng)兌換理性。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后閉環(huán)管理的價(jià)值意蘊(yùn)體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：第一，就黨內(nèi)法規(guī)制度體系而言，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估既是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的一種執(zhí)行監(jiān)督方式，同時(shí)也是一項(xiàng)黨內(nèi)制度管理工作。黨內(nèi)法規(guī)“立改廢”全過程就是“制度治黨、依規(guī)治黨”的制度管理過程。任何一項(xiàng)管理工作都需要閉環(huán)，閉環(huán)具有承上啟下的作用，既是對(duì)上一個(gè)工作環(huán)節(jié)的總結(jié)和評(píng)價(jià)，也是開啟下一段工作的必經(jīng)之路。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估體現(xiàn)管黨治黨的連續(xù)性和科學(xué)性，為做好黨內(nèi)法規(guī)解釋、清理、修訂、廢止奠定基礎(chǔ)。第二，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估具有公開性，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估要求評(píng)估結(jié)果公開。即將評(píng)估的結(jié)果根據(jù)“誰評(píng)估，誰公開”的原則進(jìn)行公開，這種公開是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)立法和施行過程的雙重祛魅，也是黨內(nèi)法規(guī)建制向度閉環(huán)管理的內(nèi)在要求。公開黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估結(jié)果，不僅可擴(kuò)大黨內(nèi)法規(guī)制定和執(zhí)行全過程的外在張力，同時(shí)可緩解黨內(nèi)法規(guī)制度體系管理的大眾壓力。第三，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估既是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的反思平衡，也是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度效力的重疊共識(shí)。這樣的反思平衡和重疊共識(shí)組成黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作全過程閉環(huán)管理的邏輯終點(diǎn)，最終打破黨內(nèi)法規(guī)“觀賞性立規(guī)”的思想桎梏，提供黨內(nèi)法規(guī)制度體系螺旋式自我上升的制度動(dòng)力。第四，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估有助于發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過程中的亮點(diǎn)。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估進(jìn)行閉環(huán)管理同樣包含對(duì)亮點(diǎn)的發(fā)現(xiàn)、提煉總結(jié)，以推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的完善。第五，從系統(tǒng)分析角度來看，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估是黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)閉環(huán)管理的內(nèi)在必然，系統(tǒng)分析將黨內(nèi)法規(guī)制度體系簡(jiǎn)單比做一個(gè)“箱子”，從外部社會(huì)環(huán)境流進(jìn)箱子內(nèi)的便是輸入。然后，由這個(gè)箱子或系統(tǒng)輸出政策，反過來影響政治環(huán)境或者政治系統(tǒng)本身。這些影響通過種種不同的復(fù)雜的社會(huì)過程再流回（反饋）到政治系統(tǒng)中，以這種方式，它們開始影響下一輪的輸出[7]。這里黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估就是指社會(huì)過程再流回（反饋）到政黨治理和管理的系統(tǒng)中，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估就是一種回流或者反饋，這種回流或反饋影響著下一輪的輸出，即黨內(nèi)法規(guī)的再生產(chǎn)。

二、“評(píng)”“估”二分，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系

黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作存在“評(píng)”和“估”兩個(gè)階段，二者并不相同：“評(píng)”就是實(shí)效性評(píng)分評(píng)判， “估”就是前瞻性預(yù)估。兩者的差異體現(xiàn)在：“評(píng)”是黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作的基本要義，沒有“評(píng)”的黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作必然失去最基礎(chǔ)的意義; “估”是黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作的必要條件，沒有對(duì)黨內(nèi)法規(guī)施行效果的預(yù)估預(yù)判，必將影響黨內(nèi)法規(guī)制度體系的權(quán)威性和認(rèn)同度。 “評(píng)”是實(shí)事求是就具體的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)踐執(zhí)行過程中的實(shí)效進(jìn)行評(píng)判，“估”是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度體系尚需完善的預(yù)期和路徑思考;“評(píng)”立足并強(qiáng)調(diào)當(dāng)下，“估”著眼并看重未來;“評(píng)”是出發(fā)點(diǎn)，“估”是落腳點(diǎn)。因此，在黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估中不應(yīng)該籠統(tǒng)地看待“評(píng)估”二字，只“評(píng)”不“估”或者只“估”不“評(píng)”都不符合黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的內(nèi)涵要求。明確區(qū)分“評(píng)”和“估”，有利于提升黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作的重要性和實(shí)踐意義，同時(shí)也有助于我們?cè)O(shè)定黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重配比，豐富黨內(nèi)法規(guī)制度彈性。區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估中的“評(píng)”和“估”，并非要割裂兩者之間的聯(lián)系，而是為了更加全面地認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的實(shí)質(zhì)，也是更好回應(yīng)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的現(xiàn)實(shí)需要。

（一）黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定原則

1.事實(shí)和價(jià)值統(tǒng)一?！笆聦?shí)”指向黨內(nèi)法規(guī)客觀依存的外部環(huán)境、黨內(nèi)法規(guī)具體調(diào)整的各項(xiàng)關(guān)系及引發(fā)的主客觀變化，是黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的基本依據(jù)?！皟r(jià)值”指向黨內(nèi)法規(guī)的法治效應(yīng)、規(guī)范意義等，黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值是黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)確立的重要原則之一。事實(shí)原則源于客觀存在和方法理性，價(jià)值則來自黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整關(guān)系各方的利益判別。其中黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估中的“評(píng)”更加看重事實(shí)，而“估”主要關(guān)心價(jià)值?！霸u(píng)”“估”既二分又統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的事實(shí)性和價(jià)值性是相統(tǒng)一的。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估要求對(duì)黨內(nèi)法規(guī)所調(diào)整的關(guān)系“事實(shí)”、所產(chǎn)出的法治“價(jià)值”進(jìn)行回溯性評(píng)價(jià)并對(duì)黨內(nèi)法規(guī)開展前瞻式預(yù)估。

2.法制和法治協(xié)同?！胺ㄖ啤敝更h內(nèi)法規(guī)制度，也可以說是黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！包h的制度建設(shè)是黨的建設(shè)的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是重中之中?！盵8]“法治”指依規(guī)治黨的黨內(nèi)治理模式。“黨內(nèi)法規(guī)的制度實(shí)踐，本質(zhì)上是依靠制度治黨和依規(guī)矩治黨實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)規(guī)則之治，屬于廣義法治的范疇。”[9]黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定應(yīng)當(dāng)置于法治和法制的原則之下，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估和別的評(píng)估相比，特殊性集中體現(xiàn)為評(píng)估對(duì)象是黨內(nèi)法規(guī)，提及法規(guī)評(píng)估就必須評(píng)估其法的兩個(gè)基本維度——法制和法治。因此，法制和法治既是黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定原則，也是黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的重要內(nèi)容和指標(biāo)。從黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估實(shí)施前評(píng)估和實(shí)施后評(píng)估兩個(gè)階段來看，實(shí)施前評(píng)估側(cè)重“法制”的考量，評(píng)估重點(diǎn)在于黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計(jì);實(shí)施后評(píng)估看重“法治”的考量，評(píng)估的重點(diǎn)在于依規(guī)治黨的實(shí)現(xiàn)和實(shí)效，即是否為全面從嚴(yán)治黨提供更好的制度供給。

3.實(shí)現(xiàn)和實(shí)效并重。 斯賓塞認(rèn)為：“一種機(jī)能的滿足是通過對(duì)它的運(yùn)用產(chǎn)生的?！盵10]因此，認(rèn)定黨內(nèi)法規(guī)制度體系是否運(yùn)轉(zhuǎn)有效或高效，必須把實(shí)現(xiàn)和實(shí)效作為黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的重要原則，核心體現(xiàn)在“實(shí)”——?jiǎng)?wù)實(shí)管用與實(shí)事求是。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的第一個(gè)維度也是最基本的維度，即黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)了沒有?！皩?shí)現(xiàn)”是指黨內(nèi)法規(guī)形式層面的遵照和執(zhí)行。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)一看遵守：“黨內(nèi)法規(guī)的遵守是黨內(nèi)法規(guī)得以實(shí)施的最主要形式”[11];二看執(zhí)行：“準(zhǔn)則管不管用，關(guān)鍵看能不能執(zhí)行到位”[12]，由此黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)現(xiàn)是黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的第一維度。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的第二個(gè)維度也是更加深層次的維度，即黨內(nèi)法規(guī)實(shí)效如何?！皩?shí)效”指黨內(nèi)法規(guī)的真實(shí)效力和實(shí)際效果。“實(shí)效”包含了黨內(nèi)法規(guī)適用主客體的內(nèi)心認(rèn)同度、黨內(nèi)法規(guī)主動(dòng)適用的頻次、法規(guī)的認(rèn)可度等。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的“帕累托最優(yōu)”是黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的內(nèi)在要求。這里需要注意的是，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)與實(shí)效的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，不能只看行為，還要看思想。因黨內(nèi)法規(guī)具有調(diào)整行為和調(diào)整思想的雙重效力，所以對(duì)黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，要把對(duì)思想的評(píng)估和對(duì)行為的評(píng)估統(tǒng)籌起來。

4.適用和前瞻平衡。制定黨內(nèi)法規(guī)具有現(xiàn)實(shí)呼應(yīng)性、問題解答性、行為規(guī)范性等特征，都為規(guī)范黨內(nèi)某個(gè)方面某個(gè)領(lǐng)域存在的突出問題。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的“評(píng)”必須真實(shí)客觀、定性定量。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的“估”是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行修訂的重要參考，修訂法規(guī)是優(yōu)化黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計(jì)，提升依規(guī)治黨效能的過程。因此，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估應(yīng)該在充分考慮適用和前瞻的原則之下把“評(píng)”和“估”有機(jī)結(jié)合起來，把握好適用和前瞻之間的度。適用原則要求黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提出有利于完善制度治黨依規(guī)治黨的評(píng)估建議。前瞻原則要求堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，結(jié)合黨情國情，準(zhǔn)確把握每一部黨內(nèi)法規(guī)的主要特點(diǎn)、規(guī)制目標(biāo)、適用范圍，避免黨內(nèi)法規(guī)適用的泛化和擴(kuò)大化。

（二）黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)要點(diǎn)與權(quán)重配比

黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估是一個(gè)多主體參與、內(nèi)容繁雜、評(píng)估工具多樣的重要工作，要基于制度供給、施行、解釋、修訂全過程，圍繞制度供給、施行、解釋和修訂等環(huán)節(jié)開展評(píng)估工作。建立黨內(nèi)法規(guī)科學(xué)合理的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，一方面就施行前的黨內(nèi)法規(guī)開展評(píng)估，預(yù)測(cè)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后的效果和實(shí)踐契合度;另一方面開展實(shí)施后評(píng)估，應(yīng)準(zhǔn)確反映黨內(nèi)法規(guī)的具體執(zhí)行情況。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估是靶向評(píng)估，而非面面俱到，要突出評(píng)估重點(diǎn)，以初步構(gòu)建評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的基本指標(biāo)（見表2）。特別是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估，更加應(yīng)該是體檢式評(píng)估，在具體的黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作開展實(shí)踐中，還需要根據(jù)評(píng)估指標(biāo)要點(diǎn)進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。其中，實(shí)施前黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量和實(shí)施后黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效，是評(píng)估的重中之重。

1.黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前“評(píng)”的要點(diǎn)：政治性、規(guī)范性、必要性、適用性。政治性是指黨內(nèi)法規(guī)首先姓黨，“黨內(nèi)法規(guī)既姓黨，也姓法”[13]。黨的意志和法律意志相互轉(zhuǎn)化集中體現(xiàn)于黨內(nèi)法規(guī)的政治性。政治性首先評(píng)價(jià)黨內(nèi)法規(guī)是否具有鮮明的政治屬性，是否符合政黨章程的基本要求。“政治領(lǐng)域的優(yōu)先性首先體現(xiàn)在政治之善優(yōu)先的正當(dāng)證明?！盵14]由此，政治性是黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估的第一屬性也是正當(dāng)屬性。

規(guī)范性是指黨內(nèi)法規(guī)從立法的法理、程序和技術(shù)等方面評(píng)價(jià)是否符合一部黨內(nèi)法規(guī)最基本的制定要求。從立法的法理訴求來看，規(guī)范性評(píng)估就要看這部黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容是否符合并圍繞其價(jià)值追求。從立法程序來看，規(guī)范性評(píng)估要考察一部黨內(nèi)法規(guī)是否按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的立法程序來制定修訂，立法程序正義是重要的形式理性也是評(píng)估的重要要素之一。從立法的技術(shù)來看，“黨規(guī)由語句組成，語句中的規(guī)范性內(nèi)容構(gòu)成了黨規(guī)規(guī)范?！盵15]規(guī)范性評(píng)估應(yīng)從法規(guī)名稱、法規(guī)具體內(nèi)容、法規(guī)內(nèi)容符號(hào)等立法技術(shù)層面進(jìn)行具體考評(píng)。周旺生將立法技術(shù)歸納為八個(gè)方面：“法的總體框架設(shè)計(jì)技術(shù);法的基本品格設(shè)定技術(shù);法的名稱構(gòu)造技術(shù);法的規(guī)范構(gòu)造技術(shù);非規(guī)范性內(nèi)容安排技術(shù);具體結(jié)構(gòu)技術(shù);立法語言技術(shù);有關(guān)常用字、詞的使用技術(shù)。”[16]對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性評(píng)估可以從這八個(gè)方面進(jìn)行全面評(píng)估。

必要性是指對(duì)黨內(nèi)法規(guī)從實(shí)踐價(jià)值和現(xiàn)實(shí)需要角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。黨內(nèi)法規(guī)是否解決黨內(nèi)現(xiàn)實(shí)問題？黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)范調(diào)整的事項(xiàng)（務(wù)）是否已經(jīng)由別的黨內(nèi)法規(guī)或是法律法規(guī)所規(guī)范？是否為了填空而立黨內(nèi)法規(guī)？對(duì)這三個(gè)問題的回答過程就是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)必要性的評(píng)估過程。

適用性是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。這里的適用指時(shí)間上的適用性和空間上的適用性。時(shí)間上的適用性是黨內(nèi)法規(guī)與時(shí)俱進(jìn)的基本要求，如1980年制定的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的主要原則和規(guī)定今天依舊適用，2016年實(shí)行《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》就是結(jié)合新形勢(shì)對(duì)黨內(nèi)政治生活做出新的規(guī)定，體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)的與時(shí)俱進(jìn)，同時(shí)也是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前考量的重要內(nèi)容?？臻g上的適用性體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)“因地制宜”的適用范圍，有的黨內(nèi)法規(guī)在全黨適用，有的黨內(nèi)法規(guī)在部分地區(qū)適用，空間上的適用性以及是否符合一個(gè)地理空間的法治要求特性，也屬于一部黨內(nèi)法規(guī)施行前考評(píng)的重要內(nèi)容。

2.黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前的“估”和實(shí)施后的“評(píng)”的要點(diǎn)相互重疊：實(shí)效性、執(zhí)行性、協(xié)同性。實(shí)效性指黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際產(chǎn)生的效果。比如：從黨的組織法規(guī)制度上看，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》是為了加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高黨的執(zhí)政能力。從黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度上看，《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》是為了加強(qiáng)和規(guī)范統(tǒng)一戰(zhàn)線工作。從黨的自身建設(shè)法規(guī)制度來看，《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》是為了深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。從黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度來看，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》是為了維護(hù)黨章和黨內(nèi)法規(guī)，嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，純潔黨的組織。實(shí)效性考量黨內(nèi)法規(guī)在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)實(shí)踐中發(fā)揮的具體作用。實(shí)效性評(píng)估可以從三個(gè)角度來展開：一是對(duì)照黨章和黨內(nèi)法規(guī)制定的目的，具體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施效力給予評(píng)估;二是從黨內(nèi)法規(guī)的適用客體評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)的具體效果;三是第三方對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估，這里的第三方指黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)。

執(zhí)行性指黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的廣度和深度。筆者在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行存在“選擇式執(zhí)行”（選擇法規(guī)中容易、方便的來執(zhí)行）、“表現(xiàn)式執(zhí)行”（執(zhí)行法規(guī)的目的是‘被看見，為了執(zhí)行法規(guī)而執(zhí)行法規(guī)）、“學(xué)習(xí)式執(zhí)行”（用讀文件搞集體學(xué)習(xí)的方式替代真實(shí)的執(zhí)行，‘以學(xué)代行）、“指標(biāo)式執(zhí)行”（為了達(dá)到某個(gè)具體指標(biāo)而生硬執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)）、“痕跡式執(zhí)行”（不求實(shí)效而搞形式主義，只為留下痕跡以應(yīng)對(duì)檢查）等現(xiàn)象，黨內(nèi)法規(guī)被動(dòng)執(zhí)行遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于主動(dòng)執(zhí)行，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行普遍缺乏內(nèi)生執(zhí)行動(dòng)力源。開展黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估有利于尋找黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)生執(zhí)行動(dòng)力開關(guān)，評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)真實(shí)執(zhí)行力對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)“立改廢釋”并舉有重要的參考意義。

協(xié)同性指黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前及實(shí)施后與黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)在制定、適用上的協(xié)調(diào)與銜接關(guān)系。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)協(xié)同性的評(píng)估源于黨內(nèi)法規(guī)在制定和適用上的整體性和統(tǒng)一性。在黨內(nèi)治理實(shí)踐中，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的選擇適用大多不是單選題。而是多選題，黨內(nèi)法規(guī)之間如何銜接和準(zhǔn)確適用，調(diào)整效力位階和設(shè)置適用法則是評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)協(xié)同性的內(nèi)在要求。從黨內(nèi)法規(guī)外部制度環(huán)境來看，協(xié)同性指黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系，特別是在“黨紀(jì)嚴(yán)于國法”的制度環(huán)境下，如何協(xié)同處理黨內(nèi)法規(guī)與國家法律就成為評(píng)估黨內(nèi)法規(guī)協(xié)同性的指標(biāo)之一。

3.黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后“估”的要點(diǎn)：完善性、長(zhǎng)效性、前瞻性。完善性指黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后是否具有完善的必要和完善的路徑。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估工作的落腳點(diǎn)就在于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的修訂和完善。這里的完善性從兩個(gè)角度予以評(píng)估：一是黨內(nèi)法規(guī)去掉“試行”。如：《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》，通過對(duì)其施行情況進(jìn)行評(píng)估，爭(zhēng)取盡快去掉法規(guī)“試行”，提升法規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)行力。二是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的增減和結(jié)構(gòu)的調(diào)整。如：《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》出臺(tái)近五年來，制度環(huán)境發(fā)生了較大變化，條例的指導(dǎo)思想、內(nèi)容結(jié)構(gòu)等都需要進(jìn)行增加和調(diào)整，必須將以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)寫入新的條例中，需要新增促進(jìn)非公有制經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟(jì)人士健康成長(zhǎng)、構(gòu)建親清新型政商關(guān)系等內(nèi)容[1]。

長(zhǎng)效性指黨內(nèi)法規(guī)的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期有效性。長(zhǎng)效性意味著黨內(nèi)法規(guī)長(zhǎng)期保有實(shí)際績(jī)效。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的評(píng)估而言，評(píng)估可以按照一定時(shí)間單位（年）開展，但黨內(nèi)法規(guī)的修訂卻不能過于頻繁，長(zhǎng)效性保障著法規(guī)的權(quán)威性和認(rèn)同度，朝令夕改是依規(guī)治黨的大忌。結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在屬性，評(píng)估一定要把法規(guī)的長(zhǎng)效性作為考量指標(biāo)，確保黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估和完善的并行不悖。

前瞻性是黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)最重要的指標(biāo)。前瞻性預(yù)估和回顧性評(píng)價(jià)是相互結(jié)合在一起的。法規(guī)評(píng)估應(yīng)該對(duì)具體的黨內(nèi)法規(guī)提出具有完善文本和執(zhí)行效能的建議。黨內(nèi)現(xiàn)行有效法規(guī)很多因制定之初缺乏前瞻性，導(dǎo)致法規(guī)實(shí)現(xiàn)困難和效能低下。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估就能有效規(guī)避法規(guī)制定時(shí)前瞻性匱乏這一弊病，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施前評(píng)估可以更好實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)“高效務(wù)實(shí)管用”。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施后評(píng)估能夠有效的結(jié)合新制度環(huán)境發(fā)現(xiàn)新問題并進(jìn)行成因分析，為黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)一步完善提供修訂路徑和實(shí)證材料，解決新制度環(huán)境下法規(guī)效能失靈的問題。

結(jié)語

綜上所述，在走出黨內(nèi)法規(guī)實(shí)效困境、化解黨內(nèi)法規(guī)動(dòng)力難題、提升黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際效能的過程中，黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估發(fā)揮著巨大的作用。黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估制度建設(shè)有助于黨內(nèi)法規(guī)制度的主動(dòng)輸出，有助于運(yùn)用評(píng)估的工具屬性為黨內(nèi)法治建設(shè)提供新的動(dòng)力杠桿，有助于黨內(nèi)法規(guī)制度體系技術(shù)層面與價(jià)值層面更好契合。從“評(píng)”“估”二分視角對(duì)黨內(nèi)法規(guī)開展全面體檢式的質(zhì)性評(píng)估，對(duì)于我們推進(jìn)新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)、與時(shí)俱進(jìn)完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，無疑具有重大的實(shí)踐意義和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

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