政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)間行文演進(jìn)研究

吳靜 王萍

摘? 要：清政府、中華民國(guó)和中華人民共和國(guó)成立后這三個(gè)不同時(shí)期，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的關(guān)系主要表現(xiàn)為協(xié)助、制衡和新型合作形態(tài)的建立。公文是政府權(quán)力的外在表現(xiàn)，其程式和內(nèi)容可以直接反映政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的管理思路和手段;行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)亦可通過(guò)公文表達(dá)其觀點(diǎn)和立場(chǎng)。研究不同時(shí)期政會(huì)間行文演進(jìn)情況，進(jìn)而對(duì)政會(huì)間新型關(guān)系下的行文方式等提出看法。

關(guān)鍵詞：行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì);政府;行文演進(jìn);政會(huì)關(guān)系

Abstract： In the three different periods of the Qing government， the Republic of China and the People's Republic of China， the government and trade association chamber of commerce were mainly responsible for assisting relations， fights and balances， and the establishment of new types of relations. Official documents are the external manifestation of government power. Their programs and contents can directly reflect the government's management ideas and means towards trade associations. Trade association chamber of commerce can also express their views and positions through official documents. This paper studies the evolution of the official documents between government and trade associations in different periods， and then puts forward views on the way of writing official documents under the new relationship between government and trade associations.

Keywords： Trade association chamber of commerce; Government; official documents evolution; Relationship between the government and trade association chamber of commerce

1 政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)行文演進(jìn)

1.1 清政府時(shí)期的政會(huì)間行文。清政府時(shí)期政府和商會(huì)目的一致，就是大力促進(jìn)國(guó)家工商業(yè)的發(fā)展壯大，挽救民族危機(jī)，政府多是聽(tīng)取采納商會(huì)提供的意見(jiàn)，對(duì)商會(huì)進(jìn)行保護(hù)，基本沒(méi)有管理、監(jiān)督、控制商會(huì)行為，政會(huì)間多是協(xié)助的關(guān)系。此種關(guān)系映射在政會(huì)行文上，主要有兩種表現(xiàn)。

第一，外商文書(shū)是一個(gè)國(guó)家或政府對(duì)外進(jìn)行經(jīng)濟(jì)貿(mào)易交流的重要工具和手段之一，行商起初為康熙年間為配合粵海關(guān)征收關(guān)稅而設(shè)立的洋貨行，一般由民間商人組成，替官府辦理外貿(mào)事務(wù)。1760年，清政府規(guī)定，外商向廣東官府呈遞的文書(shū)須經(jīng)行商檢視、翻譯、轉(zhuǎn)遞，外商文書(shū)中如含有平等意味等不合當(dāng)時(shí)“天朝上國(guó)”思想的語(yǔ)詞，行商皆將其刪除、修正、規(guī)范，大清地方衙門(mén)對(duì)外商的所有諭告，也由行商代轉(zhuǎn)[1]。商人在語(yǔ)言掌握和商業(yè)事務(wù)處理方面相比官府人員來(lái)說(shuō)更為熟悉，由行商參與外商文書(shū)內(nèi)容的修改、翻譯、轉(zhuǎn)遞中可以直觀感受到清廷對(duì)行商在一定程度上的重視、放權(quán)、信任和依賴，在處理國(guó)際性商務(wù)往來(lái)事宜上，清政府需要行商的協(xié)助，二者關(guān)系是較平等、協(xié)助合作的。此外，近代各國(guó)間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來(lái)等活動(dòng)逐漸增多，商會(huì)在當(dāng)時(shí)的國(guó)際博覽會(huì)上發(fā)揮了重要作用。1906年1月，蘇省商務(wù)總局向商會(huì)轉(zhuǎn)達(dá)駐比利時(shí)公使的信函，“查此次黎業(yè)斯賽會(huì)，官貨以外，商貨由本廠自造者無(wú)多。又以語(yǔ)言不通，賴監(jiān)督為之延請(qǐng)華洋各員，始能與外人爭(zhēng)勝。為此照會(huì)貴總會(huì)，請(qǐng)煩查照，希即轉(zhuǎn)告紳商勸設(shè)工廠，廣習(xí)方言，自后遇有賽會(huì)得以辟銷(xiāo)路而悉外情”。[2]從上述公文內(nèi)容中體現(xiàn)出清廷對(duì)商會(huì)的態(tài)度是正面的，借助商會(huì)在商業(yè)和商人中的重要影響力，幫助政府向商人傳達(dá)賽會(huì)消息，號(hào)召商家踴躍赴賽，廣開(kāi)商品銷(xiāo)路。上述信函公文中的“貴總會(huì)”“請(qǐng)煩查照”等詞表現(xiàn)出清政府對(duì)待商會(huì)的平等態(tài)度，未拿官威壓會(huì)，表明在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，政會(huì)關(guān)系的主基調(diào)是協(xié)助。

第二，“清末新政”期間，清政府頒布《欽定大清商律》等一系列經(jīng)濟(jì)法規(guī)保護(hù)工商業(yè)發(fā)展，但因“政府頒布商事法令，每不與商人協(xié)議，致多拂商情之處，是非徒不足以資保護(hù)，而且轉(zhuǎn)多窒礙”，故商會(huì)認(rèn)為應(yīng)該幫助政府?dāng)M訂更加完備、更符合中國(guó)商情的商法。[3]在上海商務(wù)總會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)組織下，各省商會(huì)積極響應(yīng)，分別派代表來(lái)滬，合力研究，1907年11月在上海擬訂了商法草案，擬訂了中國(guó)歷史上第一部比較完整的近代資本主義性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)。制定法律規(guī)章制度來(lái)規(guī)范、控制社會(huì)各主體的一系列社會(huì)行為本是政府的職能之一，清朝商會(huì)能夠參與擬訂國(guó)家法規(guī)，并取得了一定成果，反映出在當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中商會(huì)地位較高，清廷對(duì)商會(huì)持肯定態(tài)度，并給予商會(huì)參與權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。

1.2 中華民國(guó)時(shí)期的政會(huì)間行文。中華民國(guó)時(shí)期，在動(dòng)蕩的政治局勢(shì)、不斷更變的國(guó)體性質(zhì)以及軍閥統(tǒng)治者個(gè)人意志的影響下，政會(huì)間呈現(xiàn)的主要是制衡關(guān)系。一方面，民國(guó)政府為穩(wěn)定社會(huì)局勢(shì)對(duì)商會(huì)進(jìn)行強(qiáng)權(quán)控制，另一方面商會(huì)制衡政府的行為愈加明顯。該時(shí)期政會(huì)間行文的一個(gè)明顯特征是公文程式頻頻變化。政府通過(guò)變更公文程式進(jìn)行權(quán)力控制和集中，商會(huì)則積極反抗，發(fā)起一系列反制行動(dòng)，通過(guò)公文斗爭(zhēng)尋求權(quán)力制衡，反映出當(dāng)時(shí)商會(huì)對(duì)于尋求官商平等關(guān)系的重視。

清光緒三十四年（1908年）農(nóng)工部頒布《商務(wù)總、分會(huì)地方衙門(mén)行文章程》，其中明確規(guī)定：商務(wù)總會(huì)對(duì)司、道及以下各級(jí)衙門(mén)的公文均用“移”，僅對(duì)督撫大吏的公文用“呈”;商務(wù)分會(huì)對(duì)府、廳州、縣等各級(jí)衙門(mén)的公文均用“牒”，對(duì)司、道以上用“呈”;而根據(jù)清朝定例只有平級(jí)衙門(mén)之間的往來(lái)公文才用移、咨、牒，從商務(wù)總會(huì)和商務(wù)分會(huì)在與政府打交道時(shí)運(yùn)用的公文程式可見(jiàn)官府與商會(huì)之間并無(wú)上下級(jí)關(guān)系，地方官府對(duì)商會(huì)“無(wú)直接管理之權(quán)”，而只有“提倡保護(hù)之責(zé)”。[4]1914年中華民國(guó)北京政府頒行《商會(huì)法》，改變了清末一直沿用的商會(huì)與各級(jí)官府之間的公文行文程式，要求商會(huì)對(duì)各級(jí)官府的行文一律用 “稟”或“呈”，官府對(duì)商會(huì)則用“令”或“批”[2]。這樣的公文行文程式明顯將官府與商會(huì)置于上下級(jí)的管理與被管理的關(guān)系之中，官府對(duì)商會(huì)進(jìn)行管控，商會(huì)認(rèn)為這樣的規(guī)定會(huì)使商會(huì)原有的社會(huì)地位大大降低，于是引起了海內(nèi)外商會(huì)的強(qiáng)烈不滿。商會(huì)對(duì)此部《商會(huì)法》展開(kāi)了抵制活動(dòng)：數(shù)次致電、上書(shū)農(nóng)商部，強(qiáng)烈要求官府修改《商會(huì)法》;召開(kāi)多次大規(guī)模商會(huì)會(huì)議，研究對(duì)策;尋求社會(huì)各界和報(bào)刊媒體的關(guān)注與支持，輿論造勢(shì)。最后，在海內(nèi)外商會(huì)不懈抗?fàn)幹?，北京政府終于接受了商會(huì)的要求，對(duì)《商會(huì)法》予以修改后重行頒布，刪去了原《商會(huì)法》中的“令”與“稟”等帶有上下級(jí)色彩的字眼。1916年初重新公布的《商會(huì)法施行細(xì)則》中說(shuō)明全國(guó)商會(huì)聯(lián)合會(huì)、總商會(huì)對(duì)于地方行政長(zhǎng)官可以使用公函這一公文文種，“函”是具有平等意義的文種，這也表示商會(huì)此次關(guān)于公文行文程式改變的斗爭(zhēng)取得了勝利。

1.3 中華人民共和國(guó)成立后-政會(huì)關(guān)系徹底轉(zhuǎn)型前的政會(huì)間行文。中華人民共和國(guó)成立后，中共中央發(fā)出《關(guān)于組織工商業(yè)聯(lián)合會(huì)的指示》，組織成立中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民團(tuán)體和商會(huì)組織——中華全國(guó)工商聯(lián)合會(huì)，“文革”時(shí)期工商聯(lián)的活動(dòng)受到政治沖擊而停止。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)數(shù)量不斷增長(zhǎng)、規(guī)模不斷擴(kuò)大，在積極處理協(xié)會(huì)內(nèi)會(huì)員訴求、參與行業(yè)相關(guān)規(guī)范制定、加強(qiáng)行業(yè)自律和內(nèi)部監(jiān)督、完善行業(yè)管理、協(xié)調(diào)國(guó)際貿(mào)易糾紛等方面發(fā)揮了重要作用。然而多年以來(lái)，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)被公眾調(diào)侃為“衙門(mén)化”：戴市場(chǎng)的帽子，拿政府的鞭子，坐行業(yè)的轎子，收企業(yè)的票子，供官員兼職的位子。政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，一些行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是隨著政府機(jī)構(gòu)改革和專業(yè)部門(mén)的撤銷(xiāo)設(shè)立的，部分協(xié)會(huì)商會(huì)習(xí)慣于依靠行政主管部門(mén)開(kāi)展工作，一些行政主管部門(mén)也習(xí)慣將協(xié)會(huì)商會(huì)作為其附屬機(jī)構(gòu)直接指揮。這些關(guān)系在行文中的反映包括政府部門(mén)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)聯(lián)合行文、政府直接發(fā)文干預(yù)協(xié)會(huì)商會(huì)的建設(shè)等。

聯(lián)合行文要求行文各機(jī)關(guān)部門(mén)屬同一級(jí)別，工商聯(lián)與政府部門(mén)聯(lián)合行文在某種程度上會(huì)混淆公眾對(duì)工商聯(lián)這一商會(huì)組織的定位，誤以為它是政府行政機(jī)關(guān)中的一個(gè)組成部分。2013年5月，河南省委組織部、省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省編辦、省民政廳、省財(cái)政廳、省人力資源和社會(huì)保障廳和省工商聯(lián)聯(lián)合發(fā)文，頒布《關(guān)于加強(qiáng)全省縣級(jí)工商聯(lián)建設(shè)的意見(jiàn)》[5]，工商聯(lián)作為人民團(tuán)體和商會(huì)組織與其他政府部門(mén)聯(lián)合行文易使民眾誤會(huì)工商聯(lián)是政府行政機(jī)關(guān)的組成部分，使得河南省工商聯(lián)行政色彩更為濃厚。2014年2月，江西省新余市委、市人民政府辦公室頒布《關(guān)于加強(qiáng)商會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》[6]，從多方面加強(qiáng)對(duì)商會(huì)建設(shè)的支持、服務(wù)和指導(dǎo)。詳細(xì)的意見(jiàn)規(guī)定在某種程度上已經(jīng)制約了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展的靈活性和自主性，政府過(guò)多指導(dǎo)商會(huì)建設(shè)也使得商會(huì)和政府之間關(guān)系更為緊密，強(qiáng)化了新余市商會(huì)的行政化色彩。

2 對(duì)新型政會(huì)關(guān)系下政會(huì)間行文的思考

2015年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)外發(fā)布《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，提出積極穩(wěn)妥推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤，厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能邊界，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成為依法設(shè)立、自主辦會(huì)、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會(huì)組織。[7]

依法自治是現(xiàn)代社會(huì)組織體制的核心，推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤是為了保障行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的自治權(quán)，使其能夠獨(dú)立行使管理職能。在“小政府大社會(huì)”的改革理念之下，弱化政府在社會(huì)活動(dòng)中的管理職能，充分發(fā)揮社會(huì)組織的自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我監(jiān)督能力的重要性不言而喻。在此背景下，政府要培育行業(yè)協(xié)會(huì)的治理能力，實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的自治管理，將管理企業(yè)的權(quán)力交給行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)，可先從行文這一環(huán)節(jié)入手。

2.1 政府：擴(kuò)大行商會(huì)參與行文的途徑，關(guān)注行商會(huì)發(fā)展

2.1.1 聽(tīng)取意見(jiàn)，科學(xué)制定文件。在現(xiàn)代政府管理中，政府頒布公文是推動(dòng)政策施行的有效手段之一。政府宏觀把控，發(fā)布公文，涉及與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的政策應(yīng)向行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)進(jìn)行意見(jiàn)征集。如2018年國(guó)家財(cái)政部頒布關(guān)于《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》[8]，其中第十三條提到各級(jí)政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)參與承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)和引導(dǎo)，提升其承接公共服務(wù)能力。針對(duì)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)相關(guān)內(nèi)容，政府要積極主動(dòng)征求其意見(jiàn)并考慮采納。

在出臺(tái)規(guī)范行業(yè)活動(dòng)的規(guī)章條例前，政府要充分聽(tīng)取行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的意見(jiàn)。2019年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布《關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過(guò)程中充分聽(tīng)取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)意見(jiàn)的通知》[9]，展現(xiàn)出政府正在積極保障行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在制度建設(shè)中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

清政府時(shí)期，商會(huì)參與擬訂了中國(guó)歷史上第一部比較完整的近代資本主義性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)法規(guī)，而現(xiàn)如今的政府在制定行政法規(guī)中要充分聽(tīng)取行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的意見(jiàn)，表明盡管在不同歷史時(shí)期，政府和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)之間的協(xié)助關(guān)系在某些方面可以說(shuō)是繼承的。

2.1.2 優(yōu)化行文，助力行商會(huì)發(fā)展。行政脫鉤后，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)不再是政府的內(nèi)設(shè)部門(mén)或下屬單位，它有獨(dú)立自主管理的權(quán)利。但這也并不意味著政府完全不過(guò)問(wèn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的發(fā)聲和發(fā)展，政府在行文中也應(yīng)該體現(xiàn)出政府對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的關(guān)注和鼓勵(lì)發(fā)展。如2016年下半年廣東省財(cái)政廳在政府官網(wǎng)上轉(zhuǎn)發(fā)中評(píng)協(xié)關(guān)于對(duì)《中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)章程（征求意見(jiàn)稿）》征求意見(jiàn)的通知[10]，利用政府的權(quán)威性和影響力，盡可能多地幫助中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)征求更多意見(jiàn)，促進(jìn)制定完善的章程，推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)和整個(gè)行業(yè)的更加高效、有序、良好的發(fā)展。

2018年11月在山東全省民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上[11]，山東省委書(shū)記指出要為十個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)長(zhǎng)單位設(shè)立文件戶頭，今后省委、省政府文件，只要發(fā)放范圍許可的，特別是與企業(yè)、經(jīng)濟(jì)相關(guān)的文件，都可以直達(dá)這些企業(yè)，提高了文件推行的效率，能推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)和企業(yè)的成長(zhǎng)。

2.2 行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)：協(xié)助政府制定實(shí)施公文

2.2.1 解讀行業(yè)政策，推進(jìn)實(shí)施。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)必須重視與政府和企業(yè)之間的關(guān)系，要積極主動(dòng)承擔(dān)起政府與企業(yè)之間“橋梁”的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)三者的良性互動(dòng)。2013年8月海南省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于減輕餐飲業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)支持餐飲業(yè)健康發(fā)展的通知》[12]，要求取締餐飲業(yè)4項(xiàng)違法違規(guī)收費(fèi)項(xiàng)目、取消和免征工商行政管理有關(guān)收費(fèi)和降低餐飲業(yè)防雷設(shè)施檢測(cè)服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。這一舉措極大地促進(jìn)了餐飲業(yè)的健康發(fā)展，但在實(shí)施過(guò)程中，出現(xiàn)了部分餐飲企業(yè)不清楚如何操作的問(wèn)題，具體減免了哪些部分稅款、是如何減免的，部分餐飲企業(yè)并不了解。餐飲企業(yè)對(duì)于政策具體實(shí)施的各項(xiàng)要求進(jìn)行詳細(xì)解讀就需要餐飲行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的介入幫助。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)既對(duì)政策有極高的敏感度和足夠的了解度，又熟悉所處行業(yè)的整體情況和具體實(shí)踐，由行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)來(lái)承擔(dān)起介紹解讀政策和推動(dòng)行業(yè)發(fā)展再合適不過(guò)了。

2.2.2 收集整理民意，集中反饋。一般政府在出臺(tái)正式的新規(guī)章條例或者修訂規(guī)章條例之前都會(huì)進(jìn)行民意征集。為了提高民意征集的效率和擴(kuò)大這些民意的影響力，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)可以考慮對(duì)行業(yè)中零散民意進(jìn)行收集，集中反映給政府相關(guān)部門(mén)，從而使出臺(tái)的規(guī)章條例符合行業(yè)發(fā)展的需求。2018年山東全省民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)上指出各行業(yè)協(xié)會(huì)要履行好職責(zé)，及時(shí)把本行業(yè)最突出的困難、最需要解決的問(wèn)題、最有建設(shè)性的意見(jiàn)，直接報(bào)省委、省政府。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)收集總結(jié)行業(yè)和企業(yè)的聲音，政府了解后就可以根據(jù)具體情況再制定相應(yīng)的政策辦法。

除此之外，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的文件工作不僅包括傳統(tǒng)紙質(zhì)公文時(shí)代中的行文程式，還包括在信息環(huán)境數(shù)字技術(shù)發(fā)展的背景下，基于電子文件管理、文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型中的標(biāo)準(zhǔn)制定。亞洲國(guó)家中，韓國(guó)不僅國(guó)家層面高度重視電子文件管理，而且產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)力量在推動(dòng)無(wú)紙辦公和文件管理數(shù)字轉(zhuǎn)型中發(fā)揮了重要作用，以韓國(guó)數(shù)字內(nèi)容協(xié)會(huì)為例，該協(xié)會(huì)系電子文件產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，現(xiàn)有150多個(gè)企業(yè)會(huì)員，協(xié)會(huì)積極組織廠商進(jìn)行電子文件標(biāo)準(zhǔn)研制[13]。韓國(guó)的數(shù)字內(nèi)容協(xié)會(huì)積極參與電子文件管理工作，合力推動(dòng)了電子文件管理工作的有序化、標(biāo)準(zhǔn)化。

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（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院 來(lái)稿日期：2019-10-14）