新時代地方政協(xié)協(xié)商民主制度體系建設研究

摘要：“專門協(xié)商機構”是新時代賦予人民政協(xié)職能定位的新內涵。市縣政協(xié)處在協(xié)商民主的第一線，國家治理的第一線，在推進協(xié)商民主建設的進程中應該而且能夠發(fā)揮不可替代的作用。當前，市縣政協(xié)特別是一些縣級政協(xié)，不同程度存在定性模糊、職能模糊、責任模糊、工作方式模糊等問題，制約了政協(xié)作為協(xié)商民主專門渠道作用的發(fā)揮。一方面需要從理論角度厘清地方政協(xié)的定位和職能以及協(xié)商民主的構成要件;另一方面要從現(xiàn)實操作層面完善地方政協(xié)協(xié)商民主制度體系，包括協(xié)商內容、協(xié)商主體、協(xié)商方式、協(xié)商程序、協(xié)商成果等內容，以更好地發(fā)揮地方政協(xié)作為專門協(xié)商機構的作用。

關鍵詞：地方政協(xié);協(xié)商民主;制度體系

總書記在黨的十九大報告中明確指出：人民政協(xié)是具有中國特色的制度安排，是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構。在具體工作實踐中，許多市縣政協(xié)探索把協(xié)商民主貫穿履職全過程、延伸到最基層，采取了很多有特色、接地氣的做法，創(chuàng)造了不少好的經驗。但總體來看，市縣政協(xié)特別是一些縣級政協(xié)，不同程度存在定性模糊、職能模糊、責任模糊、工作方式模糊等問題。必須進一步從理論上進行系統(tǒng)廓清，在實踐上進行頂層設計，明確新時代地方政協(xié)“是什么”“干什么”“怎么干”等問題。

一、地方政協(xié)的定位和職能

汪洋主席在全國地方政協(xié)工作經驗交流會上強調，市縣政協(xié)主要工作是協(xié)商，主要工作方式是“搭臺”，工作主旨是雙向發(fā)力。作為面向基層的地方政協(xié)，首先要找準定位、發(fā)揮優(yōu)勢，做到找準定位不越位，精準補位不包辦，堅持建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力，擴大各界群眾有序的政治參與，推動全社會形成共識。

1.堅持決策協(xié)商和治理協(xié)商有機統(tǒng)一。

地方政協(xié)既要在決策中實現(xiàn)協(xié)商民主，更要將協(xié)商渠道拓展到基層，實現(xiàn)政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商的有效銜接，推動社會治理的協(xié)商民主。地方政協(xié)要把決策協(xié)商與治理協(xié)商有機結合，通過搭建協(xié)商平臺，使基層群眾的利益得到充分表達，在廣泛協(xié)商的基礎上形成共識，從而增強政府決策的科學性，把協(xié)商民主的制度優(yōu)勢轉化為實實在在的治理效能。

2.堅持建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力。

總書記強調，加強和改進人民政協(xié)工作，“把加強思想政治引領、廣泛凝聚共識作為中心環(huán)節(jié)”。人民政協(xié)在代表性、聯(lián)系面與包容度上的顯著優(yōu)勢促使其成為發(fā)揮國家治理凝聚共識功能不可或缺的主體?！澳酃沧R”有三層含義：一是通過委員履職，宣傳闡釋黨和國家重大決策部署，把黨的主張轉化為社會共識;二是暢通群眾意見訴求表達渠道，使黨委政府的決策有效反映群眾普遍性的訴求;三是聚焦緩和社會內部的矛盾與沖突，通過搭建基層協(xié)商平臺，引導群眾理性對話、平等協(xié)商，最終達成和解和共識。

3.堅持決策咨詢與民主監(jiān)督無縫銜接。

提出決策咨詢意見只是政協(xié)履職的一部分，而發(fā)揮民主監(jiān)督職能要貫穿政協(xié)履職的全過程。既要確保政策決定過程符合協(xié)商程序規(guī)定，又要對決策實施過程和實施結果全程監(jiān)督、跟蹤監(jiān)督、持續(xù)監(jiān)督，從而提高決策的實效性。而作為地方政協(xié)的民主監(jiān)督，既要對國家憲法、法律和法規(guī)的實施、重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關及其工作人員的工作進行宏觀層面的民主監(jiān)督;又要圍繞黨政中心工作，對社會關注、群眾關心、影響較大的熱點、難點問題，開展微觀層面的民主監(jiān)督。

二、協(xié)商民主的構成要件

協(xié)商民主是一種比較新的民主形式，在20世紀80年代末期開始興起，真正引起學界充分關注和熱烈討論則到了20世紀90年代中期。協(xié)商民主的核心理念到底是什么？學者談火生在“協(xié)商民主---西方學界的爭論及其對中國的影響”一文中指出，協(xié)商民主提倡的是這樣一種民主形式：自由而平等的公民在信息充分的情況下，就共同關心的議題，運用明智的判斷，通過講道理的方式，審慎地評估各種觀點，提出合理的解決方案。根據(jù)這個定義，筆者認為協(xié)商民主包含四個基本構成要件。

1.參與型協(xié)商文化。

協(xié)商民主要在一個大規(guī)模、多元化且日益復雜化的社會中得以實現(xiàn)，它需要具有濃郁協(xié)商精神的現(xiàn)代政治文化作為支撐，這就是參與性協(xié)商文化。民眾的理性化參與是協(xié)商民主得以順利進行的前提。這里的理性化參與除了指個體理性，更強調參與者的公共理性。它要求參與者既考慮自己的利益，也需要在此之外考慮他人的、集體的利益，并通過溝通和交流實現(xiàn)個體利益與公共利益的協(xié)調共存。

2.協(xié)商平臺的開放性。

協(xié)商民主是“一種大眾參與的公共決策機制和治理模式”。協(xié)商民主承認并接受利益多樣和利益主體多元的社會現(xiàn)實，在不同利益主體之間存在差異和分歧的前提下，通過搭建開放的協(xié)商平臺，讓所有受到公共政策影響的公民都被包容到政策協(xié)商的過程中來，通過整合不同利益主體的需要，尋找最佳的利益平衡點，使各個群體各盡所能、各得其所又能和諧相處。

3.協(xié)商主體的平等性。

協(xié)商民主理念強調協(xié)商過程要盡可能平等，平等參與是協(xié)商民主的本質要求，而且在社會成員平等協(xié)商的情況下，協(xié)商結果才可能產生公意。平等協(xié)商包括為每個參與者提供對信息的平等獲取權，以及都有提出和設置議題的平等權利，都有平等的發(fā)言權、舉證權，都有對他人的訴求提出反駁的權利，也有對他人的反駁進行申辯和提出新的理由的權利。但在實際上，往往存在資源不平等、能力不平等和機會不平等以及拉幫結伙的現(xiàn)象。

4.協(xié)商程序的審慎性。

第一，信息公開原則。通過協(xié)商前發(fā)放相關材料，讓協(xié)商者掌握相關信息和協(xié)商背景，在信息相對完備基礎上，可以克服公民帶著情緒協(xié)商、缺乏理性思考等弊端。第二，異質化原則。通過制度設計，使參與協(xié)商者代表不同的甚至敵對的利益集團。只有在不同利益集團的爭辯中，通過慎思和過濾，超越了個別的利益紛爭，才能代表全體而達到公共性的最大化。第三，以慎思增強公共理性。為了遏制情緒化的少數(shù)意見，也為了對不理智的多數(shù)進行有效制約，就需要協(xié)商代表和專家學者根據(jù)公共利益進行獨立判斷和決策，在公共理性基礎上作出符合公共利益的決策。

三、完善地方政協(xié)協(xié)商民主制度體系的基本路徑

1.精選協(xié)商議題，提高協(xié)商頻次，增強協(xié)商內容的針對性

總書記指出，人民政協(xié)要把不斷滿足人民對美好生活的需要、促進民生改善作為重要著力點，傾聽群眾呼聲，反映群眾愿望，抓住民生領域實際問題做好工作，協(xié) 助黨和政府增進人民福祉。地方政協(xié)在選擇協(xié)商議題時，要充分考慮地方實際和群眾呼 聲，更多選擇涉及群眾切身利益、增進民生福祉的重要問題。在選題來源上，要堅持自下而上和自上而下，走下去和請上來相結合的原則。積極推行從黨政所需中確立選題、從日常履職中發(fā)現(xiàn)選題、從基層群眾中獲得選題的“開門選題”模式。在選題的標準上，要堅持“小切口、大視野”的原則。把宏觀的戰(zhàn)略謀劃落在相對微觀的具體切人點上。在協(xié)商頻率上，要堅持民有所需必有所應、應協(xié)商盡協(xié)商的原則。正如總書記指出的：“我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好?！?/p>

2.擴大群眾參與，多元化協(xié)商主體，提高協(xié)商主體的代表性

第一，邀請與議題利益相關的各方面代表人士，讓相關利益群體都能有平等表達的機會，以便從不同的角度出發(fā)分析問題，避免過分偏重某方面而影響對總體利益構成的判斷。第二，邀請對議題有專門研究、深刻認識和濃厚興趣的委員，作為發(fā)言人進行約稿，以便對議題進行深入實質的討論。第三，邀請對議題有獨到見解的非委員身份的專家學者，廣泛匯集各方智慧。對涉及專業(yè)性強的協(xié)商內容，可以邀請相關專家和專業(yè)技術人員參加，提高協(xié)商的科學化水平。第四，邀請黨委政府及有關部門負責人到場與委員交流，為協(xié)商提供來自職能部門的視角。他們長期在一線工作，對相關問題了解深入，對政府部門工作熟悉，可以為委員和非委員的專家學者提供很多他們所不了解的信息。

3.創(chuàng)新協(xié)商形式，拓展協(xié)商渠道，推動協(xié)商平臺的可及性

一要主動“下沉”，把協(xié)商民主座談會搬到基層、搬到群眾當中去。改變政協(xié)協(xié)商集中在上層精英層面、局限在辦公大樓內的傳統(tǒng)做法，把協(xié)商民主的平臺搬到群眾中間，不同階層、不同身份的人都可以根據(jù)個人意愿參與到協(xié)商中來，平等公開地發(fā)表意見。二要廣泛“結網(wǎng)”，做好與基層協(xié)商、社會協(xié)商互融互促。要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政協(xié)工作召集人制度，依托“委員之家”“委員工作室”等基層平臺網(wǎng)絡，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)和村（居）委會等聯(lián)合開展協(xié)商。三要習慣“聯(lián)網(wǎng)”，打造網(wǎng)絡協(xié)商平臺。強化“互聯(lián)網(wǎng)+政協(xié)”思維，充分利用網(wǎng)絡議政、遠程協(xié)商的新形式，把人民群眾有序政治參與的積極性與召開“協(xié)商民主座談會”結合起來。四要學會“直播”，開辦電視網(wǎng)絡問政欄目。通過定期邀請政府官員、政協(xié)委員、公民團體參與面對面的公開討論問政，就公共事務和公共決策進行討論，發(fā)表意見，表達關切。

4.完善協(xié)商流程，加強制度規(guī)范，實現(xiàn)協(xié)商程序的制度化。

一是事先信息發(fā)布制度。在協(xié)商開始之前，要讓所有參與協(xié)商的人都能提前知曉協(xié)商的主題和協(xié)商事項的必要信息，提升協(xié)商的質量。二是參會人員隨機選拔制度。通過抽簽和搖號的方式選擇參會人員，保證民眾特別是少數(shù)派或弱勢階層，獲得平等參與協(xié)商的可能性。三是主持人制度。會議主持者要發(fā)揮好“舵手”的角色，實時引導參會人員認真聽取他人的建議，積極思考，充分表達自己的想法與愿望。四是問卷調查決策制度?？梢栽诟蠓秶鷥葏R集民意，給予那些沒有參與協(xié)商或者在協(xié)商中未能、未敢清楚闡述觀點、理由的民眾又一個充分表達的途徑。五是引入第三方制度。在開展協(xié)商民主的過程中引入媒體、第三方組織以及專家學者等中立的第三方主體，由其協(xié)助、監(jiān)督甚至是引導協(xié)商過程中出現(xiàn)的不同看法。

5.完善協(xié)商監(jiān)督，推動成果轉化，確保協(xié)商結果的有效性。

從協(xié)商動議到協(xié)商結果的產生再到協(xié)商成果落實是一個完整的協(xié)商過程，而這其中協(xié)商成果的真正落實，才能使決策最大限度地滿足群眾的訴求，如果協(xié)商結果的落實與否沒有相應的監(jiān)督，那么其在現(xiàn)實運作中就容易被人為地操控，所謂協(xié)商也就成了形式。為此，必須要建立完善協(xié)商監(jiān)督機制，確保協(xié)商決定得到切實履行。一是依法監(jiān)督。通過法律規(guī)定，將協(xié)商結果的接納作為政府決策的必要環(huán)節(jié)。二是主動監(jiān)督。在每次協(xié)商民主座談會的報告或建議案、提案、社情民意信息等協(xié)商成果出臺后，要責成政協(xié) 辦公室、研究室或相關專委會及時跟進。三是動態(tài)監(jiān)督。定期跟蹤協(xié)商成果的落實情況，并就落實過程中出現(xiàn)的新問題進行再協(xié)商，確保協(xié)商成果落實到位。四是考核監(jiān)督。委員對政府部門辦理成果的滿意度，黨委政府在對部門考核時要作為“重要一票”。五是聯(lián)合監(jiān)督。在完善已有民主監(jiān)督形式的基礎上，積極探索基層政協(xié)民主監(jiān)督與新聞輿論監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政、紀檢、監(jiān)察部門的聯(lián)合監(jiān)督相結合的新形式。

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作者簡介：戴惠1989.2，女，江蘇鎮(zhèn)江人，漢，碩士研究生，講師，研究方向：中國外交和中國政治制度。

課題項目：2020年度鎮(zhèn)江市社科應用研究課題《新時代地方政協(xié)協(xié)商民主制度體系建設研究——以鎮(zhèn)江市為例》，項目編號：2020YBL024。