中國特色社會主義法治語境的黨內(nèi)法規(guī)研究

摘要：中國的法治建設(shè)應(yīng)當注重中國本土資源利用，尤其是中國的歷史邏輯和現(xiàn)實脈絡(luò)。黨內(nèi)法規(guī)的研究不能以西方法學(xué)為中心的形式理性作為評價標準和參照物。當代中國法學(xué)理論對于國家法律的界定，實質(zhì)是19世紀分析法學(xué)理論的延續(xù)。黨內(nèi)法規(guī)作為自在本體，具有意思自治性、政治先導(dǎo)性、邏輯體系性等特點，與國家法律存在一定區(qū)別。

關(guān)鍵詞：中國特色社會主義法治;黨內(nèi)法規(guī);國家法律

中圖分類號：D262.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.06.008

一、引言

黨的十九屆四中全會強調(diào)“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，這既是適應(yīng)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的需要，也是“以黨內(nèi)法治帶動國家法治，進而推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的需要。社會治理的規(guī)則體系不僅包括國家法律，也包括黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的其他規(guī)范，二者共同完成了中國特色社會主義法治體系的演繹。

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)整體上呈現(xiàn)出更加完善的科學(xué)性和可執(zhí)行性特征，以及加速發(fā)展的趨勢。2013年，中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》以及《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（ 2013-2017 年） 》。2014 年，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》非常明確地將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系之中。2017年11月，黨的十九大報告將黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)提升到依法執(zhí)政的高度，并明確提出“增強依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強和改善對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”。在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，自2015年起從事黨內(nèi)法規(guī)研究的專門性機構(gòu)也逐步建立，西北政法大學(xué)、武漢大學(xué)、深圳大學(xué)、中國政法大學(xué)、華東政法大學(xué)、鄭州大學(xué)、廈門大學(xué)等院校相繼成立了“黨內(nèi)法規(guī)研究中心”?？傮w而言，國內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)研究的主體集中于黨建、法學(xué)和政治學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，也正是這個原因，黨內(nèi)法規(guī)研究機構(gòu)多數(shù)集中于法學(xué)院、馬克思主義學(xué)院、黨校等機構(gòu)。與此研究主體相對應(yīng)，當前研究的對象主要表現(xiàn)為三個領(lǐng)域。一是黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)認識論，包括黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵和外延、黨內(nèi)法規(guī)中的個例研究，如《中國共產(chǎn)黨章程》以及《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等具體黨內(nèi)法規(guī)的解讀。二是黨內(nèi)法規(guī)與黨的建設(shè)的關(guān)系，包括黨的制度建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、黨內(nèi)政治生活等問題。三是黨內(nèi)法規(guī)與依法治國的關(guān)系，包括黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)在國家治理體系和治理能力中的地位，黨內(nèi)法規(guī)的效力等問題。

可見，黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)研究在整體上呈現(xiàn)富集的現(xiàn)象，研究成果主要集中于宏觀理論架構(gòu)和基礎(chǔ)性概念，其中的核心問題是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的關(guān)系問題，對這個問題的研究有助于準確認識中國特色社會法治體系，對推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

二、緣起：法律的淵源與理論源流

現(xiàn)有的研究成果對于黨內(nèi)法規(guī)的理解，過分側(cè)重于靜態(tài)視角和微觀意義。與域外治理模式不同的是，我國的國家治理規(guī)范體系不僅包括國家法律，還包括黨內(nèi)法規(guī)。因此，我國的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在很大程度上表現(xiàn)為一種由傳統(tǒng)的單一規(guī)范體系向規(guī)范化的法治體系發(fā)展的過程，這就迫切需要對黨內(nèi)法規(guī)予以正名和塑形，以充分發(fā)揮其在國家治理中對法律空白的填充作用。

這也就意味著，在法律的解讀和理解中，非常重要的一點是如何將法律作為一種事實來回應(yīng)社會的需求。對此，哈貝馬斯將法律當作一種事實性與有效性之間的社會媒介。在對客觀主義和規(guī)范主義的研究上，哈貝馬斯認為必須注意二者之間的緊張關(guān)系。不要固執(zhí)于一個學(xué)科的眼光，而要持開放的態(tài)度，不同的方法論立場（參與者和觀察者），不同的理論目標（意義詮釋、概念分析和描述、經(jīng)驗說明），不同的角色視域（法官、政治家、立法者、當事人和公民），以及不同的語用研究態(tài)度（詮釋學(xué)的、批判的、分析的等），對這些都要持開放態(tài)度。[1]

普遍認為，作為一種學(xué)術(shù)和現(xiàn)實適用的概念，當下的法治是由著名學(xué)者戴雪在《英憲精義》中所首創(chuàng)。戴雪認為法治具有三種含義，一是必須通過既定的程序才可以對他人的人身財產(chǎn)進行懲罰。二是無論任何人都必須平等受到法律的約束。三是個人權(quán)利通過判例得以確立并寫入憲法，而非由憲法所賦予。可見，法治強調(diào)的是通過對某種既定規(guī)范的嚴格遵守來實現(xiàn)社會治理。雖然“法制”和“法治”在實踐當中仍存在一定程度的混同，但是在理論意義和國家層面上已對二者予以了明確區(qū)分，我國改革開放以來從“法制”向“法治”的長足發(fā)展，已經(jīng)充分顯現(xiàn)了在國家治理層面的這種變化趨勢。

由于中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，這意味著黨內(nèi)法規(guī)對黨的約束也會體現(xiàn)到國家制度當中，甚至在某些方面直接影響到了國家治理。在更為微觀的層面上，由于大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部是黨員，這就導(dǎo)致了對于權(quán)力的約束必然通過對黨員的約束得到實現(xiàn)。把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，在某種程度上就是把黨員干部的權(quán)力關(guān)進法律和黨內(nèi)法規(guī)的制度籠子里。也正是在此意義上，黨的十八屆四中全會已經(jīng)明確指出黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。黨的十九屆四中全會將“加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為“堅持和完善中國特色社會主義法治體系”的重要部分，并置于“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的宏大視野之下。

關(guān)于法的定義一直存在于法學(xué)研究和實踐之中，也一直難以進行清晰的界定。從法律多元主義的角度看，法學(xué)原理和官方制定的法律，以及民間形成的非官方法，共同構(gòu)成了人類社會里國家法律的整體結(jié)構(gòu)。[2]從社會法學(xué)上來看，法律不僅包括既有的規(guī)范，而且包括可供人們合理預(yù)測審判結(jié)果的過程。[3]也就是卡多佐大法官所稱的“司法過程”。作為分析法學(xué)派的代表人物，奧斯丁認為法的本質(zhì)就是包含了義務(wù)和制裁的特定的命令，是有特定的主權(quán)者對其統(tǒng)治下的某個人或某些人制定的。[4]哈特在批判法律是主權(quán)者命令說的基礎(chǔ)上，提出了法律規(guī)則說，并認為所有關(guān)于法律性質(zhì)的思考，都始于這種假定，即法律的存在最起碼要使某種行為具有義務(wù)性。[5]

中國現(xiàn)行法律的直接理論來源是前蘇聯(lián)時期的法學(xué)理論。在前蘇聯(lián)的法學(xué)理論中，前蘇聯(lián)總檢察長維辛斯基在第一次全蘇法律工作者會議中對國家法律的界定被認為是蘇式法律的經(jīng)典定義：“以立法形式規(guī)定的表現(xiàn)統(tǒng)治階級意志的行為規(guī)則和為國家政權(quán)所認可的風(fēng)俗習(xí)慣和公共生活規(guī)則的總和，國家為了保護、鞏固和發(fā)展，對于統(tǒng)治階級有利的和愜意的社會關(guān)系和秩序，以強制力量保證它的施行?！盵6]這種關(guān)于法的定義顯然不同于中國的法律傳統(tǒng)。當代中國法學(xué)理論中對于國家法律的界定，主要繼受于前蘇聯(lián)法學(xué)，并可追溯至西方經(jīng)典法學(xué)理論中的分析法學(xué)派。在一段時期內(nèi)，曾經(jīng)有學(xué)者認為，黨內(nèi)法規(guī)從西方法學(xué)研究的范式來看并不構(gòu)成法的一種形式，并據(jù)此認為在國家法律之外并不存在其他法律。這種觀點的實質(zhì)是延續(xù)了19世紀分析法學(xué)理論的內(nèi)核，即只有以國家主權(quán)形式制定或認可的某種規(guī)范才是調(diào)整行為的法。但隨著中國特色社會主義法治事業(yè)的發(fā)展和完善，這種觀點已經(jīng)逐漸銷聲匿跡，越來越多的研究者普遍形成一種共識，認為黨內(nèi)法規(guī)的研究不能以西方法學(xué)為中心的形式理性作為評價的標準和參照物。

三、探微：黨內(nèi)法規(guī)的自身特點

黨內(nèi)法規(guī)作為中國共產(chǎn)黨治理國家的理論和實踐產(chǎn)物，在理論研究的同時必須注重其現(xiàn)實性和歷史性。目前黨內(nèi)法規(guī)呈現(xiàn)出如下基本特點。

●黨內(nèi)法規(guī)的意思自治性

同國家法律相比，黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)涵和外延上均有不同。國家法律的內(nèi)涵是全體公民或者絕大多數(shù)公民的共同意志，外延是對于公民行為的規(guī)范。黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)涵是政黨這一個共同體的內(nèi)部治理，外延是對政黨內(nèi)部黨組織和黨員的行為要求。國家法律禁止黨內(nèi)規(guī)章制度作出與其相抵觸的規(guī)定，以維護國家法治的統(tǒng)一性。與之類似，黨內(nèi)規(guī)章制度在政黨組織自身建設(shè)，黨內(nèi)治理方面具有意思自治性。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的自我治理的必要方式，體現(xiàn)了政黨自身的公共意志。這一集體的公共意志并不是簡單的個人意志的集合，而是經(jīng)過了民主集中制的組織程序之后，在黨的整體上所形成的統(tǒng)一意志。雖然政黨的公共意志來源于共同體內(nèi)成員的個人意志，但一旦形成公共意志以后，便已經(jīng)具有超脫于個人意志的相對獨立性。

需要指出的是，政黨組織作為個體的集合表面上是一個聯(lián)合，但是當他們的行為被統(tǒng)一的秩序和規(guī)范所調(diào)整的時候，就真正被組織起來。用“共同體”這一術(shù)語來代替“聯(lián)合”，便表達了“組成”一個聯(lián)合的人們有某種共同之處的觀念，他們共同有的就是調(diào)整其相互行為的規(guī)范秩序。[7]

●黨內(nèi)法規(guī)的政治先導(dǎo)性

作為黨內(nèi)法規(guī)政治先導(dǎo)性的題中應(yīng)有之義，黨必須對自身的黨員作出高于普通公民的嚴格要求。黨內(nèi)法規(guī)是一種具有高標準的道德性質(zhì)的規(guī)范，而國家法律只是適用于全體公民的最低限度的道德規(guī)范。基于中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和使命，黨內(nèi)法規(guī)作為對黨員直接約束的規(guī)范體系，必然對黨員提出超出普通公民的思想覺悟和最低道德規(guī)范的更高層次的要求。法律聚焦行為關(guān)系，并不調(diào)整純粹的思想關(guān)系，而黨內(nèi)法規(guī)則同時調(diào)整黨員的外在行為和思想意識，甚至對內(nèi)心的思想意識提出了非常嚴格的要求?！皟?nèi)化于心，外化于行”是黨內(nèi)法規(guī)對于黨員思想的教育和行為進行調(diào)整的形象比喻。

●黨內(nèi)法規(guī)的邏輯體系性

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第28條規(guī)定：“中央黨內(nèi)法規(guī)草案的審批，按照下列方式進行：（一）準則草案一般由中央委員會全體會議審議批準;（二）條例草案一般由中央政治局會議審議批準;（三）規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則草案一般由中央政治局常委會會議審議批準;（四）對調(diào)整范圍單一或者配套性規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則草案，可以采取傳批方式，由中央辦公廳報黨中央審批?！弊鳛檫壿嬻w系性的必然要求，黨內(nèi)法規(guī)和其他黨內(nèi)規(guī)范性文件相比具有非常嚴密完整的邏輯結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)的外在形式是各類規(guī)章制度，黨內(nèi)法規(guī)的外在形式必須是成文的形式，不包括非成文的慣例等?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第5條對黨內(nèi)法規(guī)的外延作出了明確規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則。黨章對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標、組織原則和組織機構(gòu)、黨員義務(wù)權(quán)利以及黨的紀律等作出根本規(guī)定。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規(guī)定。條例對黨的某一領(lǐng)域重要關(guān)系或者某一方面重要工作作出全面規(guī)定。規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規(guī)定。中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，可以使用規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則的名稱?！边@種嚴格的體系性在文本當中體現(xiàn)為嚴密的規(guī)范性，應(yīng)當使用條款方式表述法規(guī)的內(nèi)容。每一個條文都對于適用條件、適用主體和相應(yīng)的行為后果作出了非常嚴密規(guī)定。

四、銜接：黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關(guān)系

作為一種自在本體的黨內(nèi)法規(guī)必須面對和國家法律之間的銜接問題。尤其是應(yīng)當置于中國特色社會主義法治體系和國家治理進程之中，從動態(tài)和宏觀的角度進行研究和掌握。

首先是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的融合性。黨內(nèi)法規(guī)和國家法律本質(zhì)上都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定，其本源是融合而非分離。[8]《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出了黨的立法權(quán)的具體內(nèi)容。一是對涉及重大體制和政策的事項必須報中央決定。二是憲法修改程序中由黨中央向全國人大提出修改建議。三是其他立法過程中的重大問題，黨中央聽取全國人大常委會黨組的報告。與之相對應(yīng)，《立法法》第三條也將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)作為原則之一：“立法應(yīng)當遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。”但需要指出的是，黨的主張基于黨的執(zhí)政地位和先導(dǎo)地位，往往提出對現(xiàn)有制度的修改和完善，并引發(fā)國家法律的變動。典型如國家監(jiān)察體制改革的開展和《監(jiān)察法》的制定。黨的十九大報告提出，要構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，并把組建國家監(jiān)察委員會列在深化黨中央機構(gòu)改革方案的第一條。這就為國家監(jiān)察體制改革確立了基本的政治方向和立法目標。正是基于此，2017年全國人大常委會《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》中明確指出，貫徹落實黨的十九大精神，黨中央確定的《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》是全國人大進行監(jiān)察體制改革授權(quán)的重要來源。第十二屆全國人大常委會副委員長李建國在2018年3月13日第十三屆全國人民代表大會第一次會議上指出，制定監(jiān)察法是貫徹落實黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革決策部署的重大舉措。這也充分說明了國家法律的制訂修改和黨內(nèi)法規(guī)的原則要求并不沖突。

其次是黨內(nèi)法規(guī)和國家法律條文規(guī)定的協(xié)調(diào)性。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當遵守黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動的原則。所以在具體條文的制定上，黨內(nèi)法規(guī)必須同相關(guān)的法律相銜接而不能相沖突。國家監(jiān)察體制改革后的效率巨大提升，也是伴隨著合署辦公對于紀法銜接的新要求。[9]

五、結(jié)語

黨內(nèi)法規(guī)是極具中國特色的規(guī)則體系，發(fā)軔于中國共產(chǎn)黨的歷史進程，完善于執(zhí)政治國的實踐，并在十八大以后實現(xiàn)了更高更快的發(fā)展。黨內(nèi)法規(guī)的研究和實踐不僅關(guān)乎中國特色社會主義法治，而且間接影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進。如何進一步結(jié)合中國需求，立足中國實踐，進一步深入研究和適用黨內(nèi)法規(guī)是今后的重要研究課題。

基金項目

2019年度國家社科基金重點項目“健全黨和國家監(jiān)督制度研究”（19AZD025）的階段性研究成果。

參考文獻

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[9]馬康.監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)屬性問題研究[J].石河子大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2019，（1）.

作者簡介

馬康，中國紀檢監(jiān)察學(xué)院助理研究員，法學(xué)博士，研究方向：黨內(nèi)法規(guī)、監(jiān)察法。

責(zé)任編輯 李冬梅