新形勢下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本遵循和行動指南

那丹丹

2019年第24期《求是》雜志上刊發(fā)了習(xí)近平總書記的重要文章《推動形成優(yōu)勢互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》，文章回顧了新中國成立以來我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷的三個(gè)歷史階段，分析了當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)一些新情況新問題，提出了新形勢下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路、舉措和東北振興的戰(zhàn)略部署，是新時(shí)代推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本遵循和行動指南，對我省發(fā)展具有重大現(xiàn)實(shí)意義，為立足新方位、找準(zhǔn)新坐標(biāo)、展現(xiàn)新作為指明了前進(jìn)方向。

一、回顧我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程、正確分析和判斷形勢是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的前提和關(guān)鍵

所謂區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，是指在較長時(shí)期內(nèi)根據(jù)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展?fàn)顩r的估量，考慮到區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展中的各方面關(guān)系，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想、所要達(dá)到的目標(biāo)、所應(yīng)解決的重點(diǎn)和所需經(jīng)歷的階段以及必須采取的對策的總籌劃和總決策。新中國成立70年來，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。一是從新中國成立到改革開放前，我國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本上采取的是均衡發(fā)展戰(zhàn)略。1956年前后，隨著社會主義三大改造的基本完成，以毛澤東同志為核心的第一代領(lǐng)導(dǎo)集體在探索適合我國國情的社會主義建設(shè)道路時(shí)，形成了以《論十大關(guān)系》為代表的新思路，其中提出了“利用和發(fā)展沿海工業(yè)以促進(jìn)內(nèi)地工業(yè)發(fā)展”的戰(zhàn)略構(gòu)想。這個(gè)時(shí)期國家投資建設(shè)的重點(diǎn)在內(nèi)陸地區(qū)，經(jīng)歷了156項(xiàng)工程建設(shè)和三線建設(shè)。這一政策使東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距逐漸縮小。二是改革開放之后，鄧小平同志提出“兩個(gè)大局”的戰(zhàn)略思想，即首先發(fā)展沿海地區(qū)，在沿海發(fā)展起來之后，沿海再支援內(nèi)地的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。這一舉措充分發(fā)揮了沿海地區(qū)的比較優(yōu)勢，取得了面向世界、先行發(fā)展的巨大成功。我國沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長率持續(xù)保持在全國的領(lǐng)先水平，使國民經(jīng)濟(jì)整體水平有了較大的提高。在這一階段我國的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略推動了我國市場化改革的進(jìn)程和全方位對外開放格局的形成。三是20世紀(jì)90年代，我國開始對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)行調(diào)整，把促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提到了重要的戰(zhàn)略高度。進(jìn)入“十一五”時(shí)期以后，先后實(shí)施了西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起、鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展等戰(zhàn)略、形成了東中西互動、優(yōu)勢互補(bǔ)、相互促進(jìn)、共同發(fā)展的格局。黨的十八大以來，中央從戰(zhàn)略和全局的高度，在繼續(xù)深入實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的同時(shí)，實(shí)施“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大戰(zhàn)略，統(tǒng)籌東中西、協(xié)調(diào)南北方，進(jìn)一步優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間格局。通過三大戰(zhàn)略引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)四大板塊和三大戰(zhàn)略融合，推動形成以沿海沿江沿線經(jīng)濟(jì)帶為主的縱向橫向經(jīng)濟(jì)軸帶，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

當(dāng)前，隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的全面實(shí)施，使各區(qū)域的比較優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，呈現(xiàn)出增長較快、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、協(xié)調(diào)性增強(qiáng)的良好態(tài)勢，但同時(shí)也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的新情況新問題。習(xí)近平總書記從三個(gè)方面進(jìn)行了科學(xué)概括：一是當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分化態(tài)勢明顯，長三角、珠三角等地區(qū)已初步走上高質(zhì)量發(fā)展軌道，一些北方省份增長放緩，全國經(jīng)濟(jì)重心進(jìn)一步南移；二是發(fā)展動力極化現(xiàn)象日益突出，經(jīng)濟(jì)和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯；三是部分區(qū)域發(fā)展面臨較大困難，東北地區(qū)、西北地區(qū)發(fā)展相對滯后，一些城市特別是資源枯竭型城市、傳統(tǒng)工礦區(qū)城市發(fā)展活力不足。正是這樣的“新情況新問題”，構(gòu)成了我們謀劃區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新思路新舉措的基本依據(jù)。

二、尊重客觀規(guī)律、發(fā)揮比較優(yōu)勢、完善空間治理、保障民生底線是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的根本遵循和行動指南

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的主動選擇，是適應(yīng)我國社會主要矛盾變化的必然要求，也是貫徹新發(fā)展理念的根本體現(xiàn)。因此，高質(zhì)量發(fā)展階段對我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展必然要提出新的要求。習(xí)近平總書記明確提出了新形勢下區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總思路是“按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢，促進(jìn)各類要素合理流動和高效集聚，增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展動力，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局”，并提出“尊重客觀規(guī)律、發(fā)揮比較優(yōu)勢、完善空間治理、保障民生底線”的具體要求。

新形勢下促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，“要形成幾個(gè)能夠帶動全國高質(zhì)量發(fā)展的新動力源，特別是京津冀、長三角、珠三角三大地區(qū)，以及一些重要城市群”。習(xí)近平總書記指出：“產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長動力源，進(jìn)而帶動經(jīng)濟(jì)總體效率提升，這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律。”所謂城市群，是城市發(fā)展到成熟階段的最高空間組織形式，是指在特定地域范圍內(nèi)，一般以1個(gè)以上特大城市為核心，由3個(gè)以上大城市為構(gòu)成單元，依托發(fā)達(dá)的交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)所形成的空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密、并最終實(shí)現(xiàn)高度同城化和高度一體化的城市群體。目前，世界上公認(rèn)的城市群有：美國東北部大西洋沿岸城市群、日本東海道太平洋沿岸城市群、歐洲西北部城市群、美國五大湖沿岸城市群、英格蘭城市群等，均是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的增長極。我國“十三五”規(guī)劃綱要列出了19個(gè)城市群，目前承載了全國78%的人口，貢獻(xiàn)了超過80%的GDP。其中，京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市群以10.4%的國土面積，集聚了近40%的人口，創(chuàng)造了超過一半的國內(nèi)生產(chǎn)總值，是中國經(jīng)濟(jì)的重要載體。2018年11月18日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》明確指出，以京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群、長江中游城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群等城市群推動國家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動區(qū)域發(fā)展新模式，推動區(qū)域板塊之間融合互動發(fā)展。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要破除資源流動障礙，使市場在資源配置中起決定性作用，促進(jìn)各類生產(chǎn)要素自由流動并向優(yōu)勢地區(qū)集中，提高資源配置效率。在政策措施方面，要形成全國統(tǒng)一開放、競爭有序的商品和要素市場；要加快改革土地管理制度，建設(shè)用地資源向中心城市和重點(diǎn)城市群傾斜。

我國幅員遼闊、人口眾多，區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異巨大。經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件好的地區(qū)要“承載更多產(chǎn)業(yè)和人口，發(fā)揮價(jià)值創(chuàng)造作用”，生態(tài)功能強(qiáng)的地區(qū)要“得到有效保護(hù)，創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品”，邊疆地區(qū)要“考慮國家安全因素，增強(qiáng)邊疆地區(qū)發(fā)展能力，使之有一定的人口和經(jīng)濟(jì)支撐，以促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和邊疆穩(wěn)定”。與此同時(shí)，要增強(qiáng)主體功能區(qū)的特殊保障功能，以適宜的考核體系、明確的底線思維和嚴(yán)格的制度，保障我國的糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全，形成優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。在政策措施方面，要加快養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌進(jìn)度，在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一和區(qū)域間互助共濟(jì)；要全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度，形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)牧夹跃置?；要完善?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)提供有效轉(zhuǎn)移支付。

三、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、深化改革開放是“十四五”時(shí)期推動?xùn)|北全面振興全方位振興的方向和突破口

習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)東北振興座談會上的重要講話中指出：“東北地區(qū)是我國重要的工業(yè)和農(nóng)業(yè)基地，維護(hù)國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全的戰(zhàn)略地位十分重要，關(guān)乎國家發(fā)展大局?！蔽覈?jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展一度陷入困境，經(jīng)濟(jì)下行壓力較大。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記5次考察調(diào)研，2次召開座談會，找準(zhǔn)癥結(jié)、對癥下藥，作出了一系列重要指示為實(shí)現(xiàn)東北全面振興指明了方向。習(xí)近平總書記指出：“下一步，特別是‘十四五時(shí)期，要有新的戰(zhàn)略性舉措，推動?xùn)|北地區(qū)實(shí)現(xiàn)全面振興?！?/p>

一是要有效整合資源，主動調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，形成新的均衡發(fā)展的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。習(xí)近平總書記在東北考察時(shí)指出“東北地區(qū)發(fā)展遇到新的困難和挑戰(zhàn)，這其中有全國‘三期疊加等共性方面的原因，也有東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、體制機(jī)制等個(gè)性方面的原因”，“要堅(jiān)持把轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)作為振興發(fā)展的重中之重”。我省應(yīng)根據(jù)市場需求變化進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，該升級的升級，該淘汰的淘汰，用信息技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，整體推動傳統(tǒng)制造業(yè)新型化；要重點(diǎn)發(fā)展綠色食品、高端裝備、新材料、生物醫(yī)藥、新一代信息技術(shù)、新能源、節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)，培育健康養(yǎng)老、旅游休閑、文化娛樂等新增長點(diǎn)。同時(shí)，要加大創(chuàng)新投入，為產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展提供新動力。

二是要堅(jiān)持全面深化改革，轉(zhuǎn)變觀念、大膽去闖，打造對外開放新前沿。我省國有企業(yè)比重大，是振興發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，要切實(shí)深化國有企業(yè)改革創(chuàng)新，激發(fā)企業(yè)活力。同時(shí)，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，大幅減少政府對資源的直接配置，弘揚(yáng)優(yōu)秀企業(yè)家精神；要沖破人才發(fā)展的體制機(jī)制障礙，樹立鮮明的用人導(dǎo)向，吸引更多人才為振興發(fā)展服務(wù)。我省是我國向北開放的重要窗口和東北亞地區(qū)合作的重要樞紐，要堅(jiān)決轉(zhuǎn)變觀念、大膽去闖，創(chuàng)新體制機(jī)制，深度融入共建“一帶一路”，打造對外開放新前沿，推動龍江全面振興全方位振興。

（作者系中共黑龍江省委黨校副教授）