廣州南沙新區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及對創(chuàng)建和林格爾新區(qū)的啟示

程利霞 吳露露

關(guān)鍵詞：國家新區(qū) 改革創(chuàng)新 試驗(yàn)示范

廣州南沙新區(qū)作為落實(shí)國家重大改革發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)的政策平臺，自批復(fù)設(shè)立以來，在推動(dòng)國家新區(qū)建設(shè)方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，在創(chuàng)建過程中積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。設(shè)立和林格爾國家新區(qū)對于內(nèi)蒙古全面深化改革開放，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。目前，和林格爾新區(qū)尚處于國家新區(qū)申報(bào)階段，廣州南沙新區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)做法為內(nèi)蒙古和林格爾國家新區(qū)的創(chuàng)建提供了很好的借鑒和啟示。

一、廣州南沙新區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法

（一）基本情況

廣州南沙新區(qū)于2012年9月設(shè)立，是全國第6個(gè)國家級新區(qū)，面積803平方公里，地處珠三角地區(qū)的心臟地帶，毗鄰港澳，基礎(chǔ)條件優(yōu)越，自設(shè)立以來，南沙新區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得顯著成效，呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。主要是：經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速增長，地區(qū)生產(chǎn)總值從2012年的814億元增長為2019年的1683億元;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，三次產(chǎn)業(yè)比重由2012年的5.09：72.72：22.19調(diào)整為2019年的3.3：42.1：54.6;對外開放水平全面提升，進(jìn)出口總額由2012年的138億美元增長為2019年的310億美元;創(chuàng)新能力迅速提升，成功落戶中科院南海生態(tài)環(huán)境工程創(chuàng)新研究院、華南技術(shù)轉(zhuǎn)移中心等一批重大創(chuàng)新平臺和科技基礎(chǔ)設(shè)施;區(qū)域綜合交通樞紐加快建設(shè)，與中心城區(qū)、周邊城市互聯(lián)互通水平不斷提升。

（二）申報(bào)設(shè)立階段主要做法

一是找準(zhǔn)依據(jù)，提出設(shè)立南沙新區(qū)。南沙新區(qū)在設(shè)立前，廣州市大力推動(dòng)南沙在國家、廣東省地位不斷提升，并且找到諸多能夠?yàn)閲抑С帜仙辰ㄔO(shè)國家級新區(qū)提供支撐的理論依據(jù)。如2008年國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020）》中明確提出將南沙建設(shè)成為加強(qiáng)與港澳合作的重要載體，將南沙開發(fā)建設(shè)提升至國家戰(zhàn)略層面?！秶摇笆濉币?guī)劃綱要》中明確要求將南沙打造成為“服務(wù)內(nèi)地、連接港澳的商業(yè)服務(wù)中心、科技創(chuàng)新中心和教育培訓(xùn)基地，建設(shè)臨港產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)合作區(qū)”，南沙被列為國家總體發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)區(qū)域。在此基礎(chǔ)上，廣州市持續(xù)多渠道積極爭取國家支持南沙建設(shè)國家級新區(qū)，2011年12月2日，國務(wù)院批復(fù)同意由國家發(fā)展改革委牽頭編制南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃。

二是積極謀劃，高水平完成規(guī)劃編制。廣州市把圓滿完成《廣州南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》編制，順利推動(dòng)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，作為當(dāng)時(shí)的“一號工程”推進(jìn)。一是研究提出南沙發(fā)展重大定位、重大政策及合理訴求。廣州市積極借鑒上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)等規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過多次調(diào)研、座談和集中封閉寫作，起草形成《廣州南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃（初稿）》。在初稿中提出南沙新區(qū)發(fā)展的總體框架，以及需國家賦予南沙新區(qū)的具體政策，包括財(cái)稅、金融、與港澳往來便利化、擴(kuò)大對外開放、土地管理、社會管理服務(wù)等六個(gè)方面共43條政策。二是充分開展規(guī)劃編制以外的研究，積極為國家、廣東省提供思路和建議。圍繞重點(diǎn)領(lǐng)域編制配套規(guī)劃，梳理政策庫，扎實(shí)做好基礎(chǔ)工作，先后形成了《南沙新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于請求國家支持南沙新區(qū)開發(fā)建設(shè)若干政策建議》《南沙新區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展思路》《南沙新區(qū)近期建議推進(jìn)的重大項(xiàng)目》等材料，為國家、廣東省研究批復(fù)南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃提供政策建議和思路支撐。三是持續(xù)跟進(jìn)，加大與國家、廣東省溝通協(xié)調(diào)力度。在初稿上報(bào)國家發(fā)展改革委之后，為扎實(shí)做好征求意見階段與國家相關(guān)部門的對接工作，廣州市專門制訂了市有關(guān)部門赴京對口銜接國家部委的總體工作方案，印發(fā)市有關(guān)部門貫徹落實(shí)，調(diào)動(dòng)全市各方面力量爭取國家部委的理解支持，爭取南沙新區(qū)重大訴求予以保留。此外，市領(lǐng)導(dǎo)多次率隊(duì)赴京，與國家發(fā)展改革委地區(qū)司就規(guī)劃修改進(jìn)行對接。

（三）推進(jìn)建設(shè)階段主要做法

一是大力推動(dòng)南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃落地實(shí)施。規(guī)劃獲批后，廣州市積極開展實(shí)施工作，切實(shí)推動(dòng)規(guī)劃各項(xiàng)政策落地。一是領(lǐng)導(dǎo)高度重視，成立專門的組織機(jī)構(gòu)。成立南沙新區(qū)開發(fā)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由市委主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，市有關(guān)部門為小組成員，定期召開會議研究南沙發(fā)展重大事項(xiàng)，舉全市之力協(xié)調(diào)解決南沙發(fā)展過程中存在的困難、面臨的問題。成立專責(zé)小組，由分管市領(lǐng)導(dǎo)牽頭，市有關(guān)部門作為組長，相關(guān)部門配合，分別對規(guī)劃政策、用地、金融發(fā)展、交通與公共設(shè)施建設(shè)、社會建設(shè)及體制機(jī)制創(chuàng)新等內(nèi)容進(jìn)行專責(zé)研究推進(jìn)。二是印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)<廣州南沙新區(qū)發(fā)展規(guī)劃>已批政策落地和后續(xù)政策申報(bào)工作的通知》，推動(dòng)市有關(guān)部門加緊與國家相關(guān)部委對接，加快推進(jìn)已批政策落地和后續(xù)政策申報(bào)相關(guān)工作。建立兩個(gè)層面的政策滾動(dòng)爭取機(jī)制，分別是國家層面的部級聯(lián)席會議和市級層面的規(guī)劃政策創(chuàng)新專責(zé)小組，以確保政策的落實(shí)和后續(xù)的爭取。通過不斷地積極爭取，廣州南沙新區(qū)在政策細(xì)化落實(shí)方面形成一系列有效的成果，包括2014年人民銀行、國家發(fā)展改革委等10部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于支持廣州南沙新區(qū)深化粵港澳臺金融合作和探索金融改革創(chuàng)新的意見》（銀發(fā)〔2014〕337號），以及國家外管局出臺的在南沙新區(qū)開展外商投資企業(yè)外匯資本金結(jié)匯管理方式改革試點(diǎn)等。

二是繼續(xù)加大對南沙新區(qū)發(fā)展的支持力度。一是積極爭取國家支持。成功爭取國家和廣東省在“一帶一路”規(guī)劃中將廣州市作為重要節(jié)點(diǎn)城市、南沙新區(qū)作為重要戰(zhàn)略支點(diǎn)納入。經(jīng)過與國家和廣東省相關(guān)部門的多輪緊密銜接推動(dòng)，成功召開部際聯(lián)席會議第一次會議，期間提交審議的南沙金融創(chuàng)新、啟運(yùn)港退稅、整車進(jìn)口岸、專用通信通道等政策議題獲得國家部委支持，并成功爭取國家將賦予前海、橫琴的部分政策拓展至南沙新區(qū)，最終部際聯(lián)席會議確定的支持南沙新區(qū)開發(fā)開放的政策達(dá)15條。二是繼續(xù)爭取省級支持。推動(dòng)出臺《廣東省人民政府關(guān)于支持廣州南沙新區(qū)加快建設(shè)的若干意見》，從14個(gè)方面出臺64條支持政策，賦予南沙新區(qū)更多省級部門經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，推動(dòng)南沙新區(qū)加快開發(fā)建設(shè)。三是加大市級支持。廣州市出臺《中共廣州市委廣州市人民政府關(guān)于支持中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)廣州南沙新區(qū)片區(qū)建設(shè)的若干意見》，明確授予南沙片區(qū)管理機(jī)構(gòu)更多市級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限。

二、和林格爾新區(qū)申報(bào)設(shè)立的基本情況

（一）基本情況

和林格爾新區(qū)規(guī)劃建設(shè)面積496平方公里，涉及呼和浩特市6個(gè)旗縣區(qū)，地處內(nèi)蒙古首府呼和浩特市東部和南部，南臨黃河，北擁草原，屬呼包鄂榆城市群的核心地區(qū)，具有獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢。

（二）發(fā)展歷程

2016年10月19日，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府提出建設(shè)和林格爾國家級新區(qū)設(shè)想，并于11月28日，新區(qū)總體方案通過專家論證。2016年12月22日，內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、政府印發(fā)關(guān)于建設(shè)內(nèi)蒙古和林格爾新區(qū)的決定。2017年2月24日，新區(qū)舉行揭牌儀式，新區(qū)黨工委、管委會正式成立。目前，國家發(fā)改委主任辦公會研究通過了《內(nèi)蒙古和林格爾新區(qū)總體方案》，待上報(bào)國務(wù)院審批，規(guī)劃體系編制工作基本完成，待自治區(qū)政府審批。和林格爾新區(qū)從提出設(shè)想到方案上報(bào)已經(jīng)將近4年，由于各種各樣的原因未能被推進(jìn)到國家層面。截至目前，全國已先后批準(zhǔn)設(shè)立了19個(gè)國家級新區(qū)，將近三分之二的省市區(qū)都有了國家級城市新區(qū)，內(nèi)蒙古要加快申報(bào)進(jìn)程，全力爭取早日上報(bào)國務(wù)院獲得批復(fù)。

三、幾點(diǎn)啟示及建議

借鑒南沙新區(qū)創(chuàng)建的成功經(jīng)驗(yàn)做法，將會為和林格爾國家新區(qū)申報(bào)設(shè)立和推進(jìn)建設(shè)帶來有益啟示，結(jié)合內(nèi)蒙古實(shí)際情況，應(yīng)加強(qiáng)以下幾方面工作。

（一）申報(bào)設(shè)立階段，精準(zhǔn)謀劃、全力爭取

一是找準(zhǔn)依據(jù)，明確定位。首先，要從國家戰(zhàn)略層面，找到諸多能夠支撐和林格爾建設(shè)國家新區(qū)的理論依據(jù)，加強(qiáng)對習(xí)近平總書記考察內(nèi)蒙古、參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)系列講話精神、《國務(wù)院關(guān)于支持內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的意見》、《國家“十三五”規(guī)劃綱要》、《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》等政策文件的研究分析，按照國家新思想、新精神、新指示加快完善充實(shí)新區(qū)總體方案。其次，要認(rèn)清國內(nèi)外形勢變化，明確自身定位，理清政策訴求。精準(zhǔn)定位和林格爾新區(qū)在全國、內(nèi)蒙古的重要戰(zhàn)略地位，重點(diǎn)向國家闡明設(shè)立和林格爾新區(qū)的重大意義，設(shè)立后能夠解決的問題、發(fā)揮的作用和實(shí)現(xiàn)的突破等，為成功設(shè)立奠定基礎(chǔ)。總體方案的修改完善，要從實(shí)際出發(fā)，明確政策爭取的方向和目的，向國家合理反映訴求。

二是及時(shí)溝通，加強(qiáng)對接。跟蹤關(guān)注國家相關(guān)政策，密切加強(qiáng)與國家發(fā)改委等有關(guān)部委的溝通聯(lián)系，及時(shí)掌握最新動(dòng)態(tài)，主動(dòng)做好相關(guān)跟進(jìn)對接工作。加快梳理工作進(jìn)度，對申報(bào)任務(wù)進(jìn)行責(zé)任分解，制訂自治區(qū)相關(guān)部門對口銜接國家部委司局的總體工作方案，積極爭取國家有關(guān)部委理解支持，對申報(bào)方案中的重大政策訴求予以保留。深入研究國務(wù)院已批復(fù)的國家級新區(qū)的總體方案，主動(dòng)與上海、廣東、重慶等先進(jìn)地區(qū)進(jìn)行溝通，學(xué)習(xí)借鑒其他省市申報(bào)國家級新區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，推動(dòng)和林格爾國家新區(qū)申報(bào)盡快取得積極進(jìn)展。

三是高度重視，高位推動(dòng)。要突出“一把手”的作用，強(qiáng)力推進(jìn)國家級新區(qū)的爭取工作。建議成立由自治區(qū)黨委書記任組長、分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長的專門工作領(lǐng)導(dǎo)小組。充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭抓總作用，牢牢抓住工作銜接等重點(diǎn)任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)聚焦發(fā)力，抓好爭取創(chuàng)建工作的組織實(shí)施和任務(wù)落實(shí)。充分發(fā)揮主要領(lǐng)導(dǎo)的示范帶頭作用，將爭創(chuàng)國家級新區(qū)作為當(dāng)前深化改革的重要抓手，親自謀劃、積極協(xié)調(diào)，攻堅(jiān)克難、勇于擔(dān)當(dāng)，全力推動(dòng)新區(qū)創(chuàng)建實(shí)現(xiàn)新突破。

（二）推進(jìn)建設(shè)階段，突破創(chuàng)新、狠抓落實(shí)

一是明白國家級新區(qū)設(shè)立的目的。國家級新區(qū)是深化改革的“試驗(yàn)田”，其設(shè)立的主要目的是通過制度創(chuàng)新推動(dòng)實(shí)現(xiàn)行政管理體制改革，探索改革創(chuàng)新路徑，以更綜合的措施和手段來解決發(fā)展中遇到的一系列深層次矛盾和問題，破解制度瓶頸，創(chuàng)造更開放和包容的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境，從而為更大范圍的改革實(shí)踐提供可復(fù)制、可推廣的示范和標(biāo)桿。所以國家級新區(qū)不是“政策洼地”，而是“改革高地”，國家在財(cái)政稅收、基礎(chǔ)設(shè)施、土地、金融等方面并不會直接給予明顯的傾斜性政策。因此對于內(nèi)蒙古而言，在爭取設(shè)立和林格爾國家新區(qū)后，不能將新區(qū)的推進(jìn)建設(shè)引導(dǎo)到爭政策、要資金、搞項(xiàng)目的方向上，要以持續(xù)深化改革為重點(diǎn)，圍繞體制機(jī)制創(chuàng)新、優(yōu)化營商環(huán)境等方面積極開展探索，激發(fā)人才、資本、勞動(dòng)、技術(shù)等要素活力，使國家級新區(qū)成為帶動(dòng)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長級。

二是切實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)政策落地見效。國家層面的規(guī)劃大部分是原則性和導(dǎo)向性的，只有進(jìn)一步與相關(guān)部委爭取、銜接，才能形成更為具體的、可操作的政策措施，推動(dòng)規(guī)劃政策的落實(shí)落地。內(nèi)蒙古在推動(dòng)國家規(guī)劃政策落地的進(jìn)程中，要以南沙新區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)為借鑒，建立各個(gè)層面的政策滾動(dòng)爭取機(jī)制，成立規(guī)劃政策創(chuàng)新專責(zé)小組，圍繞已批復(fù)的規(guī)劃方案，一條一條疏理、一條一條研究，轉(zhuǎn)化為可操作、能實(shí)施的辦法細(xì)則。要加大與國家有關(guān)部委的對接力度，爭取得到相應(yīng)的授權(quán)，推動(dòng)更多的政策措施落地實(shí)施。要建立層層落實(shí)的工作機(jī)制，在自治區(qū)層面成立專門的組織推進(jìn)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)具體工作，確保各部門密切配合、形成合力。要將政策爭取落實(shí)工作進(jìn)行部門分工，實(shí)行任務(wù)臺賬管理，明確牽頭單位、參與單位、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、目標(biāo)任務(wù)、工作時(shí)限等，推動(dòng)各項(xiàng)政策措施能不折不扣地落到實(shí)處。同時(shí)，要為政策落實(shí)找到具體抓手，以重點(diǎn)項(xiàng)目謀劃建設(shè)為突破口，圍繞項(xiàng)目建設(shè)需要，完善推進(jìn)機(jī)制，提高政策落實(shí)的效率和效果。

三是敢于先行先試、有所突破。國家級新區(qū)承擔(dān)國家重大改革任務(wù)，在推進(jìn)建設(shè)過程中能否突破傳統(tǒng)的條條框框，邁開步子、趟出路子，直接關(guān)乎改革成敗。廣州南沙新區(qū)制度創(chuàng)新指數(shù)連續(xù)兩年排名全國前三，其中“貿(mào)易便利化”指數(shù)蟬聯(lián)全國第一，從園區(qū)創(chuàng)辦到產(chǎn)業(yè)培育，從新業(yè)態(tài)的催生到新機(jī)制的構(gòu)建，從最多跑一次到不見面審批，處處體現(xiàn)著敢為人先、敢于突破的創(chuàng)新創(chuàng)造精神。內(nèi)蒙古要以此為借鑒，以“敢為天下先”的精神開展和林格爾國家新區(qū)創(chuàng)建，利用國家賦予新區(qū)的先行先試權(quán)，用足用活用好各項(xiàng)政策，加大自主創(chuàng)新，抓實(shí)抓牢改革示范任務(wù)，尋找破解問題的新方式、提高效能的新方法，探索首創(chuàng)性、自創(chuàng)性的改革舉措，力爭在重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)率先取得突破。要立足內(nèi)蒙古的產(chǎn)業(yè)梯度、技術(shù)梯度與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)相差甚遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)，突破現(xiàn)有的制度框架，形成要素和資源融合的動(dòng)力機(jī)制，用改革的辦法和市場化、法治化的手段，努力將和林格爾新區(qū)打造成為高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、改革開放新高地、城市建設(shè)新標(biāo)桿。