南通城市軌道交通組織模式下的資源開發(fā)研究

王郁英

（江蘇工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 南通，226007）

根據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會2017 年度城市軌道交通統(tǒng)計和分析報告,截止到2017 年末,內(nèi)地有34 個城市已經(jīng)開通并運營軌道交通，然而僅有北京、廣州、深圳、武漢4 個城市的運營收支比超過了100%，其余30 個城市（占比88%）的運營收支比均低于100%，即入不敷出?？梢姼甙旱倪\營費用，尤其是運營期的長期虧損對地方財政所形成的沉重負擔(dān)，已成為內(nèi)地軌道交通行業(yè)一個普遍性的問題。要理解該問題背后的深層次原因，需先對軌道交通不同組織模式下的經(jīng)營特點進行具體分析。為確保南通軌道交通線路建成后設(shè)施效能得以充分發(fā)揮，本文對國內(nèi)外城市軌道交通發(fā)展經(jīng)驗進行了廣泛調(diào)研，結(jié)合南通具體市情，對其城市軌道交通相應(yīng)資源的合理開發(fā)利用進行了分析研究，提出相應(yīng)的建議，以此減輕政府負擔(dān)，同時也為其他類似城市提供借鑒。

一、項目組織模式研究

（一）組織模式分類

軌道交通的組織模式，可按照投資主體、建設(shè)和運營的關(guān)系、運營主體進行分類。

1.按照投資主體，可分為政府獨資、政企合股、私企獨資、資產(chǎn)證券化融資等方式。

政府獨資模式的典型城市有倫敦、紐約以及國內(nèi)的廣州和南京等；政企合股模式的典型城市有東京（1991 年前）、上海（2000 年改制后）；私企獨資模式的典型城市有曼谷和吉隆坡；資產(chǎn)證券化融資模式的典型城市有香港、新加坡、東京（1991 年后）[1]。

2.按照建設(shè)和運營的關(guān)系，可分為建設(shè)、運營聯(lián)合一體模式和單體獨立模式。

聯(lián)合一體模式如香港、廣州和北京（2001 年改制前）；單體獨立模式如上海（2000 年改制后）和北京（2001 年改制后）[2]。

3. 按照運營主體，可分為政府自主運營（國營）、委托運營、租賃運營、特許經(jīng)營等模式。

政府自主運營（國營）模式下的典型案例為廣州；委托運營模式下的典型案例為北京1、2 號線；租賃運營模式下的典型案例為新加坡；特許運營模式下的典型案例為北京地鐵4 號線。

（二）國內(nèi)外典型城市案例分析

1.紐約模式

紐約地鐵由隸屬于紐約州政府的紐約運輸局（MTA）負責(zé)管理，是國外無競爭條件下國有國營城市軌道交通的典型案例。

2.新加坡模式

新加坡地鐵是國外國有民營城市軌道交通的典型案例，優(yōu)點在于引入市場機制，促使運營方提高管理和服務(wù)水平，降低運營成本，減輕了政府的財政壓力[3]。

3.香港模式

香港地鐵是PPP 模式的典型成功案例，自1979 年投入營運，1991 年實現(xiàn)年度盈虧平衡，1996 年收回投資,2000 年實現(xiàn)純利潤40 多億港元,并于當(dāng)年上市,率先打破地鐵不能盈利的魔咒。香港地鐵的優(yōu)秀表現(xiàn)，離不開其精心的財務(wù)策劃、到位的內(nèi)部管控和對沿線地產(chǎn)、物業(yè)的深度開發(fā)[4]。

4.國內(nèi)其他城市

我國的城市軌道交通作為重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施,多采用國有國營模式，在部分線路開展了PPP合作方面的嘗試，如北京4 號線、14 號線、16 號線、新機場線，廣州11 號線、南京5 號線、11 號線、成都6 號線、蘇州1 號線、徐州1、2 號線等。城市間的另一主要區(qū)別在于，是否分線組織建設(shè)、運營，如北京、上海，設(shè)立若干線路發(fā)展公司和運營公司，對線路的建設(shè)、運營管理進行細化拆分。

5.模式間比較

國有國營模式資金到位快,政府介入深，可以充分體現(xiàn)政府意志，確保軌道交通的福利性,但運營效率偏低,政府負擔(dān)重，適用于政府財力充足、客流量不大的城市，著重體現(xiàn)公益性的城市,也可在軌道交通建設(shè)初期采用這種模式。

國有民營模式可引入競爭，提高效率，減輕政府財政壓力,但建運分離造成二者不協(xié)調(diào)，適用于具備線路盈利空間、有充分競爭的委托運營市場的城市，需要有較大的客流量、較高的市場化程度和較好的市場環(huán)境與市場機制[5]。

公私合營模式既體現(xiàn)福利性、又體現(xiàn)盈利性，可同時解決資金短缺、運營效率低的問題,適用條件類似國有民營模式，需要城市投融資渠道暢通、混合經(jīng)濟多、客流量大。

（三）建議模式

通過對國內(nèi)外典型城市案例的分析和模式之間的比較可知，由于各城市的政治體制、經(jīng)濟狀況、人口特點等方面差異,軌道交通運營模式不盡相同,因此，應(yīng)結(jié)合南通市情，與其他城市特點進行比對,根據(jù)財政狀況、市場成熟度、客流量大小和社會資本等因素,進行綜合評估，對其軌道交通運營管理目標(biāo)進行明確，對運營管理模式提出建議。

分析指出：當(dāng)線路客流強度超過1.5 萬人次/（千米·日）時，基本具有維持運營成本所需的客流且能略有盈利，因此當(dāng)客流強度不足1.5 萬人次/（千米·日）時，需依賴政府的財政支撐，適用國有國營模式。當(dāng)客流強度超過1.5 萬人次/（千米·日），或政府獨力承擔(dān)城市軌道交通的建設(shè)相關(guān)費用，不在票價收入中予以抵扣，且客流強度大于1萬人次/（千米·日）時，可采用特許經(jīng)營的運營管理模式[6]。

同時，各地的城市軌道交通運營管理模式根據(jù)建成線路規(guī)模也有所調(diào)整，一般在開通4 條線后，由專業(yè)化向區(qū)域化管理架構(gòu)過渡，一個生產(chǎn)單元一般負責(zé)3 條地理上臨近的線路或120 千米左右線路的管理，按照線路強化區(qū)域單位交付責(zé)任，區(qū)域間形成適當(dāng)?shù)母偁?，有利于提高整個線網(wǎng)的運營管理水平[7]。

根據(jù)可行性研究報告客流預(yù)測結(jié)果顯示，南通1、2 號線初期（2025、2026）客流強度分別為0.70 萬人次/（千米·日）、1.09 萬人次/（千米·日），近期（2032、2033）客流強度分別為0.90 萬人次/（千米·日）、1.50 萬人次/（千米·日），遠期（2047、2048）客流強度分別為1.37 萬人次/（千米·日）、1.99 萬人次/（千米·日）。同時，南通2012 版線網(wǎng)規(guī)劃中，設(shè)市區(qū)線4 條，里程合計170.9 公里，市域線4 條，里程合計153.2 公里，共計8 條線路，總里程324.1 公里。

因此，研究建議：南通在1、2 號線建成后，先采用國有國營的運營模式，經(jīng)過若干年客流培育，形成較大的穩(wěn)定客流后，可考慮開展特許經(jīng)營和委托經(jīng)營。同時，后續(xù)線路建設(shè)中，應(yīng)同步考慮運營組織架構(gòu)調(diào)整，通常在開通第2 條線路時，適時啟動運營組織架構(gòu)調(diào)整，依據(jù)線路長度和工作量增設(shè)車間，在第3 條線路開通時進行運營部門二次劃分，為未來形成區(qū)域化運營競爭態(tài)勢、不斷提高運營服務(wù)水平夯實基礎(chǔ)。

二、項目經(jīng)營特點分析

（一）主營業(yè)務(wù)的增長性和有限性

軌道交通項目的主營業(yè)務(wù)是客運服務(wù)，客流的增長主要受沿線居住條件、土地開發(fā)強度、路網(wǎng)變化、商業(yè)經(jīng)濟成熟程度等外部影響。隨著社會發(fā)展,人口流動增大,路網(wǎng)增加,以及服務(wù)水平的提高,軌道交通客流具有長期的增長趨勢[8]。但線路建成后，其折返能力就已基本確定，因此客流量雖然可隨出行習(xí)慣的培養(yǎng)而不斷提高，但硬件設(shè)施服務(wù)能力的上限，客觀上限制了項目票務(wù)收入的增長極限。

（二）經(jīng)營活動的穩(wěn)定性

軌道交通項目資產(chǎn)主要有工程實體及土地。工程實體包括土建部分和設(shè)備部分，其中土建部分結(jié)構(gòu)設(shè)計使用年限為約100 年，合理維護下可進一步延期使用，設(shè)備部分視品類不同，更新年限一般在20-30 年，其折舊、攤銷，以及更新?lián)Q代的投入長期穩(wěn)定可預(yù)期。項目的土地等資產(chǎn)，隨時間推移，有極強的升值預(yù)期，因此項目資產(chǎn)總體穩(wěn)定，并具有長期的保值、增值潛力[8]。同時，項目可以通過票務(wù)收入獲得長期、巨大、穩(wěn)定增長的現(xiàn)金流收入，現(xiàn)金獲取能力為市場化融資等操作提供了良好基礎(chǔ)。

（三）巨大的正外部性和大量的附著性商業(yè)資源

城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)匯集了穩(wěn)定、巨大的客流量，進一步盤活了沿線的地產(chǎn)開發(fā)和商業(yè)經(jīng)營活動[9]。同時，在車站內(nèi)部及周邊，存在大量附著性的商業(yè)機會,在保證安全運營的前提下,各地通過對廣告、站內(nèi)商業(yè)等進行開發(fā)，提升項目收益。

三、提升項目效益的若干原則

將內(nèi)地城市與香港進行對比，2014 年度香港地鐵客運收入為113.18 億港元、車站商務(wù)收入為49.63 億港元、物業(yè)發(fā)展、物業(yè)租賃和管理業(yè)務(wù)收入為80.06 億港元，客運收入占了三者總和的46%[10]。2017 年,港鐵的本地客運業(yè)務(wù)的利潤約占總利潤的35.55%,車站商務(wù)利潤占比約26.07%,物業(yè)租賃利潤占比約19.43%，客運收入占了三者總和的44%。而以南京地鐵盈利情況較好的2012 年為例，客運收入這位主要收入來源，占總收入的82%，資源開發(fā)收入僅占總收入的15%[11]。

相比內(nèi)地城市，最明顯的區(qū)別在于，內(nèi)地軌道交通企業(yè)最為依賴的票務(wù)收入，在香港地鐵的營收中占比顯著下降，車站商業(yè)和物業(yè)租賃收入為企業(yè)效益做出了顯著貢獻。因此，研究建議，在南通軌道交通運營中，應(yīng)堅持以下原則，進行效益挖掘：

（一）堅持主營業(yè)務(wù)的公益性

在我國，軌道交通作為公益性的城市公共交通方式的一種，需要和其他城市公共交通方式之間建立合理的比價關(guān)系。單純出于效益目的，盲目提高車票價格，將直接影響客流，降低城市軌道交通的引導(dǎo)效應(yīng)，弱化相對其他出行方式的比較優(yōu)勢，偏離項目建設(shè)初衷。同時票務(wù)收入的增長受客運能力上限的限制，不存在過多挖掘潛力的空間。為保持項目的公益性，國內(nèi)外一般采用補貼方式。對于運營期補貼，分直接和間接兩類。直接補貼是目前我國最主要的補貼方式，是指政府綜合考慮財政能力和企業(yè)財務(wù)情況確定補貼額度，主要有合理回報法、實報實銷法、虧損部分比例補貼法、客運量補貼法等。間接補貼主要指政府通過給予企業(yè)相關(guān)優(yōu)惠扶持政策，幫助降低運營成本或增加運營收入，主要包括電費優(yōu)惠、稅費減免、大修理基金不計提、借款利息優(yōu)惠補貼等手段。

（二）統(tǒng)一加強對正外部性收益的管控

城市軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)將對沿線地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)經(jīng)營以及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟等產(chǎn)生巨大的積極效益, 但這部分效益無法通過票價等常規(guī)手段收回，這一矛盾可簡單概括為：地鐵建成后，沿線房東和地產(chǎn)商直接受益，政府和地鐵公司卻無法介入。因此，對市區(qū)土地，尤其是軌道交通沿線土地，應(yīng)加強控制，不能對管控范圍內(nèi)的建設(shè)開發(fā)聽之任之，或?qū)⒕哂袧摿Φ臒狳c地塊簡單地一賣了之，必須進行沿線利用開發(fā)的專門研究。

（三）深度介入附著性資源的開發(fā)

軌道交通運營產(chǎn)生的巨大客流，對商業(yè)經(jīng)營具有放大性、網(wǎng)絡(luò)性。站內(nèi)空間和通道，可合理設(shè)置廣告位。站內(nèi)的通信資源，可引入鐵塔公司進行合作開發(fā)，分擔(dān)投入。屬于軌道公司的站點內(nèi)部或周邊，應(yīng)根據(jù)寸土寸金的特點，結(jié)合站內(nèi)客流動線，引入與出行客流需求更匹配、坪效較高的商鋪，如招攬連鎖店、品牌店入駐,或引進線上購買線下取貨、快閃店、無人售貨機等新模式，促進地下商業(yè)網(wǎng)絡(luò)形成，并向地上商業(yè)空間覆蓋、延伸，南京新街口、無錫三陽廣場、寧波東鼓道地下商業(yè)街等皆為典型案例。

四、項目資源開發(fā)利用建議

（一）全市統(tǒng)籌，加強對熱點地塊的控制

建議市級層面盡快形成統(tǒng)一的工作機制，對市區(qū)熱點地塊加強預(yù)控，尤其是規(guī)劃線路途徑區(qū)域，可借鑒南京地鐵經(jīng)驗，結(jié)合線路規(guī)劃，提前拆除或嚴(yán)禁新建，既可以降低線路開建時的征地拆遷成本，也預(yù)留了未來開發(fā)的土地資源。

（二）明確分工，充分發(fā)揮市屬企業(yè)專長

根據(jù)國家精簡機構(gòu)和人員的大趨勢，建議將軌道交通的建設(shè)運營職能、融資職能、地產(chǎn)開發(fā)職能分別交由專業(yè)的市屬國有企業(yè)實施，而不是簡單地全盤打包交由軌道公司內(nèi)部平衡。一是可以降低財務(wù)成本，通過剝離出地產(chǎn)等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，以便進一步經(jīng)營和再融資；二是可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，提高管理效率，由具有開發(fā)經(jīng)驗的專門國有企業(yè)，從土地招拍掛開始介入，直至項目建成出售，政府只從開發(fā)收益中協(xié)調(diào)、提取相應(yīng)資金；三是可以加強流程監(jiān)管，對軌道交通的運營成本、相關(guān)地塊的開發(fā)收益，可實現(xiàn)更精確的把控。

（三）分類施策，多渠道平衡建設(shè)運營缺口

按照內(nèi)地其他城市情況，研究組建議地鐵建設(shè)資金通過土地出讓收益解決，地鐵運營的長期資金缺口通過持有型物業(yè)產(chǎn)生的收益彌補。

根據(jù)調(diào)研所得，按照省內(nèi)非省會城市經(jīng)驗，一條20 公里左右的軌道交通線路，在穩(wěn)定運營1-2年后，每年虧損缺口約為1 億元，因此初步推測，南通1、2 號線運營后，年度虧損總額應(yīng)穩(wěn)定在3億元左右。目前南通市區(qū)較好的寫字樓租金水平為30 元/平方米/月，商鋪租金水平為70 元/平方米/月。不計站內(nèi)商業(yè)，按照面積1:5 的配比，還需配套持有6.58 萬平米寫字樓和32.89 萬平米商鋪方可平衡，具有一定的可操作性。

（四）明確目標(biāo)，提前建立資金投入的概念模型

建議南通設(shè)定指標(biāo)，對于票務(wù)收入、物業(yè)收入、資源開發(fā)收入之間的比例，以及與總的運營成本之間，設(shè)定目標(biāo)比例，即運營收入，總體應(yīng)是顯著盈利、微利還是微虧，各項收入中，票務(wù)收入與其他收入的比例如何，需實現(xiàn)經(jīng)濟性和公益性之間的平衡。

五、結(jié)論

南通城市軌道交通的運營必須始終堅持公益導(dǎo)向，靈活控制外部收益，深入介入資源開發(fā)，充分吸納軌道交通運營產(chǎn)生的商業(yè)收益，為城市軌道交通的可持續(xù)發(fā)展提供資金支持，從而使軌道交通線路建成后可以高效、規(guī)范地投入運轉(zhuǎn)，更好地為城市發(fā)展提供交通支撐，促進經(jīng)濟發(fā)展要素吸納運轉(zhuǎn)，提升城市活力和人口吸引力，助推城市能級提升。