結(jié)構(gòu)論爭、組織研究與行動分析
——政府與社會關(guān)系研究述評

(中國礦業(yè)大學(xué)(北京) 文法學(xué)院，北京 100083)

改革開放后,中國走出了一條獨(dú)具有特色的政府社會關(guān)系發(fā)展道路。在實(shí)踐中，我國社會管理體制不斷創(chuàng)新，在學(xué)術(shù)界掀起了一場關(guān)于政社關(guān)系問題的大討論。

通過對該領(lǐng)域研究成果的系統(tǒng)梳理與歸納，將政府與社會關(guān)系的研究主要劃分為宏觀、中觀和微觀三個層面，主要從國家與社會關(guān)系、組織與環(huán)境、行動研究三個視角探討政府與社會的運(yùn)行。

一、宏觀層面的結(jié)構(gòu)論爭：國家與社會關(guān)系視角

在西方國家話語體系下，對于“政社關(guān)系”的直接研究，長期以來都隱匿在“國家與社會關(guān)系”這一整體研究中，其中，市民社會和法團(tuán)主義無疑是極具代表性的兩個理論框架。

1.市民社會

驅(qū)動市民社會理論復(fù)興的一個重要原因在于19世紀(jì)末20世紀(jì)初形形色色的國家主義，人們希望通過重塑市民社會，來捍衛(wèi)社會之于國家的獨(dú)立性，調(diào)整國家與社會的關(guān)系[1]。“市民社會”這一路徑預(yù)設(shè)了多元主義的前提，主張獨(dú)立于國家之外的社會領(lǐng)域，以及社會聯(lián)合起來制衡、約束國家權(quán)力的能力。部分學(xué)者試圖通過改革開放以來中國社會中發(fā)生的一些新的結(jié)構(gòu)性變化因素，來為市民社會理論尋找經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。例如，懷特關(guān)于浙江蕭山民間社團(tuán)的研究。通過實(shí)證研究，論證某些非官方民間社團(tuán)發(fā)展出了更多的自主權(quán)利，已經(jīng)具備西方某些社會組織的特征[2]。這種現(xiàn)象出現(xiàn)的根源在于國家對民間組織的默許，并且全國很多地區(qū)和行業(yè)的社會力量都借此機(jī)會快速發(fā)展[3]，城市工人甚至展現(xiàn)出一些超出國家意志之外的訴求[4]。在政治秩序中出現(xiàn)的這一新趨勢，預(yù)示著中國“市民社會”的出現(xiàn)和成長[5]。此外，中國經(jīng)濟(jì)體制逐漸從再分配轉(zhuǎn)向市場，相信隨著經(jīng)濟(jì)制度改革的深入，必然隨之而來的是公民社會在中國的發(fā)展壯大[6]。

進(jìn)入21世紀(jì)，許多本土研究者中基于對草根民間組織的實(shí)證研究，指出中國正在展現(xiàn)出市民社會的特征。張建君在無錫和溫州行業(yè)協(xié)會的比較研究中，發(fā)現(xiàn)私營企業(yè)家數(shù)量明顯增多、市場關(guān)系不斷拓展、政府逐漸從社會領(lǐng)域退出，是自主型行業(yè)協(xié)會形成的重要條件[7]。到了20世紀(jì)80年代，計劃經(jīng)濟(jì)體制被打破，我國確立了市場經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展方向，單位制賴以生存的基礎(chǔ)被瓦解，單位辦社會的功能開始轉(zhuǎn)向社區(qū)，社區(qū)治理因此成為中國特殊背景下發(fā)育市民社會的一條路徑[8]，但由于基層自治資源的缺乏、自主活動空間的不足，“社會”的形成與發(fā)展很大程度上要依靠國家，單獨(dú)依靠社區(qū)的力量尚且無法孕育和發(fā)展出市民社會[9]。顯然，中國問題具有特殊性與復(fù)雜性，中國可能并不存在西方意義上的市民社會，于是一些市民社會論者開始著手對原來的概念作出了調(diào)整，主要做法有兩種。一是關(guān)注社會組織的產(chǎn)生過程，認(rèn)為大多數(shù)的社會組織是為了適應(yīng)轉(zhuǎn)型期國家管理的現(xiàn)實(shí)需要而成立的，其形成和發(fā)展更多體現(xiàn)出了國家的主導(dǎo)作用，這是一種“國家引導(dǎo)的市民社會”[10]；二是隨著改革開放后中國政治、經(jīng)濟(jì)體制的變革，政府與社會組織間逐漸形成了相互依賴、共生共存的格局[11]，而非社會聯(lián)合起來對抗國家的局面。一些學(xué)者通過“不成熟的市民社會[4]“半公民社會”[12]“初級的市民社會”[13]等概念對此現(xiàn)象予以概括，從歷史發(fā)展的角度看待社會組織的變化，中國正在朝著市民社會方向發(fā)展[14]。

然而，市民社會框架在解釋改革開放后中國國家與社會關(guān)系時并非沒有問題。首先，中西方文化傳統(tǒng)存在巨大差異，中國背景下很難孕育和發(fā)展出西方意義上的公民社會[15]。其次，中國的社會組織大多在夾縫中求生存，大多是利用國家有意無意的機(jī)會發(fā)展起來，尚且無法與國家力量相抗衡，而是與國家建立了相互依賴、彼此合作的共生性緊密關(guān)系[16]。最后，中國民營企業(yè)家內(nèi)部分化現(xiàn)象嚴(yán)重，要想在私營企業(yè)主中孕育發(fā)展出市民社會是相當(dāng)困難的[17]。由此可見，學(xué)者從不同角度提出了自己的質(zhì)疑，但結(jié)論都?xì)w于一點(diǎn)：市民社會的理論假設(shè)能在多大程度適用于中國本土實(shí)踐，這一問題有待商榷。

2.法團(tuán)主義

由于中國并不存在一個位于國家之外的、又能向國家施加壓力的社會領(lǐng)域，因此，許多學(xué)者不再使用市民社會這一概念，而是轉(zhuǎn)向了用“法團(tuán)主義”來解釋轉(zhuǎn)型時期國家與社會關(guān)系[18]。國內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于法團(tuán)主義概念的討論，最被認(rèn)可的是斯密特的觀點(diǎn)。斯密特把法團(tuán)主義看作是一個利益代表系統(tǒng)，在這一系統(tǒng)中，國家按照階層對一些組織進(jìn)行劃分，授予這些組織在該領(lǐng)域的絕對壟斷地位，相應(yīng)的這些組織在負(fù)責(zé)人選擇、利益與需求表達(dá)要接受國家的相對控制[19]?！胺▓F(tuán)主義”認(rèn)為，社會自主開展的活動難以形成秩序，這一路徑更加強(qiáng)調(diào)國家對社會的整合、限制以及政社雙方制度化的溝通渠道[20]，強(qiáng)調(diào)國家與社會雙方的合作溝通以及功能性組織在各自代表領(lǐng)域的獨(dú)占權(quán)[21]。

中國發(fā)展的特殊性吸引了一大批國內(nèi)學(xué)者運(yùn)用法團(tuán)主義分析框架研究改革開放后社會結(jié)構(gòu)與政治秩序、政府與社會的關(guān)系。如顧昕、王旭試圖從社會組織的管理?xiàng)l例中尋覓蹤跡，來證明法團(tuán)主義的存在[22]。也有研究者通過分析政府部門的量化數(shù)據(jù)，指出政府與社會實(shí)際上形成了一種國家法團(tuán)主義式關(guān)系，即社會團(tuán)體仍表現(xiàn)出對于國家的強(qiáng)依賴性，但國家無法再全面控制社會團(tuán)體[23]，社會已經(jīng)具有自發(fā)組建社團(tuán)的常規(guī)渠道。一些學(xué)者更是延伸出“庇護(hù)性國家法團(tuán)主義”[24]“社會法團(tuán)主義”[25]概念用以解釋中國的政社關(guān)系。學(xué)者不僅僅只從文本分析和經(jīng)驗(yàn)研究中尋求證據(jù)以支持其法團(tuán)主義論點(diǎn)，此外，運(yùn)用具體個案驗(yàn)證法團(tuán)主義模式的研究也在不斷涌現(xiàn)。安戈等人為檢驗(yàn)政府與社會組織的關(guān)系，以北京市工商業(yè)聯(lián)合會、個體勞動者協(xié)會和私營企業(yè)協(xié)會為研究對象，分析了經(jīng)濟(jì)社團(tuán)的代表性、獨(dú)立性是否會與其公共服務(wù)效能發(fā)生沖突，研究結(jié)果發(fā)現(xiàn)并非所有經(jīng)濟(jì)社團(tuán)都能夠發(fā)揮代表會員利益和協(xié)調(diào)政商關(guān)系的作用，北京市工商聯(lián)具備某些法團(tuán)主義的特征，其余兩個協(xié)會則不具有法團(tuán)主義的特征[26]。然而，在解釋中國政社關(guān)系時，這樣一種法團(tuán)主義路徑同樣遭受質(zhì)疑，反對聲音強(qiáng)調(diào)最多的，是說我國社會組織只是在制度特征上呈現(xiàn)出了與法團(tuán)主義的相似性[27]，由于缺乏特定的社會基礎(chǔ)，這種相似性只具形而不具實(shí)[28]；實(shí)際生活中，許多社團(tuán)只是作為政府行政機(jī)構(gòu)的延伸而存在，并不具有與政府部門平等對話的機(jī)會，本質(zhì)上與法團(tuán)主義相差甚遠(yuǎn)[29]。

3.其他理論模式

為解決西方理論模式在我國出現(xiàn)的“水土不服”現(xiàn)象，一批學(xué)者開始嘗試提出適用于研究中國政府與社會關(guān)系的理論框架。其中，康曉光、韓恒試圖通過分類控制體系洞察政府對各種社會組織實(shí)施的控制，提出政府會根據(jù)社會組織挑戰(zhàn)能力和提供公共服務(wù)能力的不同，對其實(shí)施不同的管理方式。與之相類似的分析框架還有江華[30]和王信賢[31]。作為闡釋國家、市場、社會互動關(guān)系及其結(jié)構(gòu)變化的新工具，治理理論也常被用來研究政府與社會關(guān)系，其核心觀點(diǎn)是國家與社會可以互相支持、互相受益，實(shí)現(xiàn)良性互動，使社會在合作而非對抗中成長[32]。也有一些學(xué)者結(jié)合中國的現(xiàn)實(shí)情況，提出了“社會中間層”“行政吸納社會”[33]等本土化理論，并獲得了相當(dāng)?shù)某晒?。但新的理論模式如同市民社會、法團(tuán)主義一樣，都是靜態(tài)層面的結(jié)構(gòu)研究，忽略了組織在制度環(huán)境中積極主動的一面，現(xiàn)實(shí)中國家與社會組織間的互動是一個不斷變化、充斥著妥協(xié)與碰撞的動態(tài)過程，組織如何在不同的環(huán)境下獲得維持自身發(fā)展所需的資源，以及組織在政府的管控下采取何種策略來規(guī)避國家控制等問題同樣值得思考。對此，一些學(xué)者開始下移到中觀層面的研究，以求更好地把握組織與政府、社會各界互動的具體信息。

二、中觀層面的組織研究：組織與環(huán)境視角

中觀層面的研究關(guān)注更為具體的問題，政府與社會都具體化為組織，組織的運(yùn)作機(jī)制以及組織與環(huán)境的關(guān)系成為討論的重點(diǎn)，資源依賴?yán)碚摵托轮贫戎髁x是理論基礎(chǔ)。

1.資源依賴?yán)碚?/h3>

20世紀(jì)80年代前后，全球范圍內(nèi)涌現(xiàn)了一場“結(jié)社的革命”，學(xué)術(shù)界還是側(cè)重從與政府的關(guān)系出發(fā)，對社會組織展開一系列的探討。隨著研究的不斷深入，資源依賴?yán)碚撟鳛橐环N開放的組織理論，逐漸被納入研究政府與社會關(guān)系的分析框架中來。正如費(fèi)弗爾與薩蘭奇科而言，資源是組織賴以生存的基礎(chǔ)。但沒有任何組織能夠生產(chǎn)出維持其自身生存與發(fā)展所需的全部資源，這就意味著組織必須與其所依賴的環(huán)境中的其他組織進(jìn)行交換，以獲取關(guān)鍵性資源[34]。

研究者在資源依賴?yán)碚撝凶顬殛P(guān)注的特征是社會組織的自主性。21世紀(jì)以來，隨著福利社會化進(jìn)程的推進(jìn)，政府與社會關(guān)系顯露出了分離的跡象[35]，社會組織的運(yùn)作和決策過程尤其受到學(xué)者關(guān)注。一些專家學(xué)者發(fā)現(xiàn)，政社互動過程中，社會組織受到政府的管控，為獲取政府資源，社會組織只能被動迎合、被迫參與，沒有實(shí)質(zhì)上的自主性[36]。在“依附論”的話語體系下，社會組織并不具有自我管理的能力，社會組織無論在制度上，抑或是資源上，都表現(xiàn)出了對政府較強(qiáng)的依附性[37]。且這種依附性，明顯高于政府對社會組織的依賴程度，政社雙方出現(xiàn)了一種“非對稱性依賴”[38]。雖然現(xiàn)在看來，“依附論”未免太過于消極，但政社間這種不平等的合作關(guān)系[39]，以及官民二重性[40]確實(shí)是很長一段時期內(nèi)政社關(guān)系發(fā)展的普遍特征。

近些年，隨著雙重管理體制的改革和政府購買的日益興起，政府與社會關(guān)系不斷進(jìn)行著變遷，社會組織的自主性也因此獲得了階段性的成長。為此，學(xué)者對國家與政府能力進(jìn)行了再思考，“依附論”觀點(diǎn)出現(xiàn)了松動。新的觀點(diǎn)認(rèn)為，社會組織對于政府的依附只是為獲取資源和空間而采取的策略性行為，社會組織實(shí)際有一定的能力把控局面，進(jìn)行自我管理，具備一定的自主性[41]。在這一語境下，社會組織雖然表現(xiàn)出了對于政府的依附性，但其自主性并未被完全消滅，批評、監(jiān)督政府的能力也尚未完全喪失[42]。社會組織會靈活運(yùn)用“與國家協(xié)商”“策略性應(yīng)對”[43]等方式，消解制度主體建構(gòu)的單向權(quán)力關(guān)系，盡量保持自身“去政治的自主性”[44]。不難看出，隨著近些年來社會自我管理能力和水平的提升，自主性儼然成為闡釋中國政社關(guān)系的另一把鑰匙。

2.新制度主義理論

新制度主義理論認(rèn)為，組織會受到來自環(huán)境的影響，不僅是理性或效率因素，制度規(guī)范以及社會構(gòu)建的觀念體系也會影響著組織，產(chǎn)生出“合法性”維度，當(dāng)今社會組織為達(dá)成特定的目標(biāo)，必須采用符合“合法性維度”的方式或手段，并隨著組織結(jié)構(gòu)的變化不斷滲入到環(huán)境中，最終組織內(nèi)化了這些合法性要求，形成與制度環(huán)境相吻合的正式組織結(jié)構(gòu)。新制度主義涉及的核心問題有兩個，即組織在結(jié)構(gòu)形式上的相似性與制度上的趨同性。

利用新制度主義框架闡述政府與社會關(guān)系的實(shí)證研究也不在少數(shù)。首先，不同于傳統(tǒng)研究政社關(guān)系的結(jié)構(gòu)性和能動性視角，新制度主義的制度邏輯幫助構(gòu)建了一個分析政府與社會關(guān)系的“理想框架”，從中可以推演出社會組織呈現(xiàn)“依附式自主”的特征[45]。其次，新制度主義強(qiáng)調(diào)“合法性”，基于此對溫州商會展開的研究，發(fā)現(xiàn)體制外社會組織的生存與發(fā)展是一個不斷挖掘、鞏固和發(fā)展“社會合法性的過程”。在這一過程中，政府與社會的關(guān)系也在不斷變化，由商會負(fù)責(zé)人與政府官員建立起非正式關(guān)系，逐漸過渡到政社雙方制度化的溝通[46]。最后，現(xiàn)實(shí)中，“組織面對的制度環(huán)境并非總是協(xié)調(diào)的”，基于這一對新制度主義假設(shè)條件的駁斥，田凱提出了組織的實(shí)際運(yùn)作與組織形式的不一致[47]，再反觀當(dāng)前中國各類官辦社團(tuán)的“形同質(zhì)異”“組織外形化”特征，恰似也佐證了田凱的觀點(diǎn)。以1990年以后的中國慈善組織為例，通過對該組織產(chǎn)生機(jī)制和運(yùn)作邏輯的分析，發(fā)現(xiàn)其組織形式與運(yùn)作的偏離是政府不斷平衡“獲取資源”需求與“控制社會”需求產(chǎn)生的結(jié)果。最后，應(yīng)當(dāng)意識到政府并不是鐵板一塊，處于組織結(jié)構(gòu)中不同位置的制度主體背后具有不同的治理邏輯，在這種制度環(huán)境下，塑造了中國社會組織獨(dú)具特色的自主性生產(chǎn)機(jī)制。新制度主義分析路徑將組織行動者置于與制度同樣重要的位置，但也存在一定不足，一是更加側(cè)重解釋組織的結(jié)構(gòu)和形式，導(dǎo)致對行動者能動性的關(guān)注度不夠；二是新制度主義過于強(qiáng)調(diào)合法性，忽略了對組織創(chuàng)新性和實(shí)踐能動性的應(yīng)有關(guān)注。

三、微觀層面的行動分析：行動研究視角

近年來，不斷有學(xué)者從行動者獲得合法性、自主性的過程出發(fā)，來洞察政府與社會關(guān)系的變化。這一語境下，研究焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向了微觀情境下的主體行動邏輯、生存策略，實(shí)行的動態(tài)層面關(guān)于行動主體互動性與微觀性的研究，是對以往理論的突破。

目前，大量草根性民間組織的行動策略在“強(qiáng)國家、弱社會”體系下成為學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)話題。已有不少文獻(xiàn)關(guān)注到社會組織的行動策略，發(fā)現(xiàn)一些自治的社會團(tuán)體主動尋求納入到國家行政體系中。許多文獻(xiàn)通過實(shí)證調(diào)研、案例研究等方式，對這些互動關(guān)系展開闡述。例如，有學(xué)者從公開報道中歸納出民間組織對待政府的若干策略，借用非正式政治從某種程度上合法化自己、利用政府權(quán)威以及政治網(wǎng)絡(luò)達(dá)到組織的目標(biāo)甚至影響政府，同時，適應(yīng)政治限制、控制組織規(guī)模、積極配合政府活動開展等行為的存在，是國家默許其存在的主要原因[48]。有學(xué)者通過對一些草根NGO個案的分析，發(fā)現(xiàn)這些不具有合法身份的草根組織在短暫性的民間抗?fàn)幹?，同樣遵循“踩線不越線”的行動邏輯，即利用正式或非正式渠道，向政府表達(dá)自身訴求的同時，有節(jié)制地運(yùn)用制度外的渠道，比如群體性聚集等手段試探性地敲響秩序的警鐘，有分寸地干擾著社會秩序，以危及社會穩(wěn)定的信號來換取政府公務(wù)人員解決問題的誠意，并指出這種方式實(shí)際上反映出農(nóng)民群體利益表達(dá)過程中行為選擇的模糊性。但同時也指出，這種方式是一把雙刃劍，比較難以掌握，一旦有越軌之舉可能會遭受嚴(yán)厲懲罰，同時，也存在因無法接受妥協(xié)而產(chǎn)生失敗后果的可能性[49]。也有研究者稱之為憲政的“正當(dāng)妥協(xié)”，例如，通過描述一個福街草根商會中商人個體與地方政府建構(gòu)互動關(guān)系的行為過程，發(fā)現(xiàn)其處在“合法”與“非法”的邊界；但必須承認(rèn)的是，這一理論的現(xiàn)實(shí)化途徑仍面臨諸多困境，如協(xié)商主體地位不平等、協(xié)商結(jié)果難以保障、協(xié)商公正性無法確保等，指出商人的自治經(jīng)驗(yàn)即便能夠獲得地方政府的默許，但尚未獲得政治層面的認(rèn)同，以及法律層面的接納，只是協(xié)商雙方暫時交換了偏好而已[50]。

但這些研究存在的最大缺陷在于，研究對象大多都是不具合法身份的自下而上的草根組織，缺少對于自上而下的、半官半民等具有一定合法身份組織的關(guān)注，另外，在研究內(nèi)容上過于關(guān)注社會組織采取的生存策略，缺乏對于另一方主體政府的關(guān)注，從現(xiàn)實(shí)國情看，政府在社會組織的產(chǎn)生與發(fā)展中發(fā)揮著較之與西方更重要的作用，對其視而不見則難以獲悉中國公民社會的全貌。

四、研究述評

近年來，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的不斷推進(jìn)，以及社會體制改革的全面深化，中國政府與社會組織關(guān)系發(fā)生了深刻變遷。根植于西方文化傳統(tǒng)和歷史經(jīng)驗(yàn)形成的理論流派，不管是公民社會還是法團(tuán)主義，在中國本土情境下既無歷史蹤跡可循也無現(xiàn)實(shí)藍(lán)本，無可避免地出現(xiàn)了“水土不服”的現(xiàn)象。簡而言之，天下不存在“放之四海皆準(zhǔn)”的公理，一味照搬西方的理論框架來解釋中國現(xiàn)象，或者用中國現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)印證西方理論假設(shè)，不僅無法解釋中國政府與社會關(guān)系的復(fù)雜性，而且容易使中國本土研究淪為西方理論框架的簡單注腳。為建立起更符合中國實(shí)際的話語體系與分析框架，學(xué)者發(fā)展出了組織與環(huán)境、行動策略兩大研究視角，前者注重中觀層面的產(chǎn)生機(jī)制與運(yùn)作邏輯，特別是政社關(guān)系的資源與合法性問題；后者則更加關(guān)注微觀層面的生存策略與行動邏輯，尤其是社會組織的能動性怎樣產(chǎn)生、程度如何的問題。如何的問題組織涉及到側(cè)重于宏觀層面的關(guān)系結(jié)構(gòu)與權(quán)力邊界，尤其是政社關(guān)系的總體特征究竟是控制還是合作；后者側(cè)重于微觀層面的主體策略與行動邏輯，特別是社會組織的依附性與自主性如何產(chǎn)生、程度如何的問題。在中國特色的時代背景與治理體系下，選用任何單一視角顯然都無法闡釋政府與社會組織雙方建構(gòu)的復(fù)雜微妙的互動關(guān)系，以及在不同場域下的復(fù)合特征。

在“限制與合作并存、自主和依附并存”的特殊情境下，唯有深刻洞察到政府與社會關(guān)系發(fā)展所面臨的制度瓶頸與現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，才有機(jī)會在深化政社互動、推動社會治理方面尋求一條契合中國實(shí)際的道路。展望未來的政社關(guān)系研究，迫切需要超越宏、中、微觀維度各自割裂的狀態(tài)，彌合中觀層面與微觀層面的視角分歧，將中觀與微觀分析維度相結(jié)合，并利用在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的權(quán)力變遷來回應(yīng)宏觀維度的結(jié)構(gòu)分析，歸納出更具包容性、復(fù)合性的分析框架。由此，方能連接宏觀、中觀與微觀，結(jié)構(gòu)、組織與行動，挖掘出政社互動過程中的復(fù)雜因果關(guān)系和影響因素，進(jìn)一步對中國本土研究的發(fā)展形成更有力的理論框架和經(jīng)驗(yàn)解釋。