以人文關(guān)懷構(gòu)建進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地退出機(jī)制

張宇軒

(貴州師范大學(xué),貴州 貴陽(yáng) 550001)

隨著我國(guó)步入新時(shí)代，城市的快速發(fā)展所帶來(lái)的機(jī)遇與資源，吸引了大量的農(nóng)民群體向城市遷移，農(nóng)村常住人口不斷減少，“一戶多宅”和先前宅基地流轉(zhuǎn)機(jī)制“封閉性”等歷史遺留問(wèn)題，使得農(nóng)村土地資源囤積增多，宅基地閑置與空置成為常態(tài)。農(nóng)村宅基地既沒(méi)有實(shí)現(xiàn)其社會(huì)保障功能，也未達(dá)到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益。

不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)宅基地退出機(jī)制在宏觀層面上有了切實(shí)可行的法律支撐，實(shí)現(xiàn)了有法可依。但在微觀層面上，政策所傳達(dá)的“自愿有償”精神落實(shí)到地方政府卻難達(dá)成效。根據(jù)安徽、湖南兩省農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行的實(shí)證分析結(jié)果顯示，選擇留傳、征收和流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶比例分別是64.8%、28.3%和6.8%，確權(quán)對(duì)流轉(zhuǎn)意愿的影響不顯著，對(duì)留傳和征收意愿的影響非常顯著，且不同類(lèi)型農(nóng)民在處置意愿方面的選擇存在顯著的差異。[1]從這組數(shù)據(jù)上看，農(nóng)民群體普遍退出意愿較低，相較于宅基地征收、流轉(zhuǎn)等對(duì)外處置自己宅基地財(cái)產(chǎn)，大部分農(nóng)戶還是抱著保守與靜觀其變的態(tài)度?？傮w上來(lái)看，由于其根本宿愿得不到滿足，致使進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地退出意愿較低。完善相應(yīng)制度，應(yīng)從該群體切身利益出發(fā)，梳理相應(yīng)宅基地退出補(bǔ)償政策，探尋較為詳盡具體的宅基地退出補(bǔ)償措施，以人文關(guān)懷的價(jià)值理念之光完善鄉(xiāng)村振興法治之路。

一、宅基地退出機(jī)制從“萌芽”到“雛形”

近年來(lái)，為緩解城市壓力，保障農(nóng)村宅基地社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)利用效能最大化，相應(yīng)政策不斷修訂推新，大致可將我國(guó)宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制探索歷程分為兩個(gè)階段。其中“萌芽階段”在2004-2015年之間，2004年原國(guó)土部在《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》中提出各地要制定具體措施，激勵(lì)本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民騰退多余宅基地，來(lái)化解閑置宅基地問(wèn)題，初步形成農(nóng)村宅基地改革的政策導(dǎo)向。2008年國(guó)務(wù)院所發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》中明確指出，當(dāng)?shù)卣山o予一定補(bǔ)償給自愿騰退宅基地的村民。通過(guò)相應(yīng)補(bǔ)償激勵(lì)“多宅”“閑宅”農(nóng)戶退出宅基地。隨后，2015年國(guó)家將自愿有償退出機(jī)制作為宅基地改革的方向。運(yùn)用“摸石頭過(guò)河”和“聚沙成塔”的探索方法，形成了極具中國(guó)特色的宅基地退出機(jī)制。

“雛形階段”則是2016年至今，2016年在條件成熟地區(qū)試點(diǎn)探索農(nóng)村宅基地有償退出。2017 年中央一號(hào)文件規(guī)定:“允許地方多渠道籌集資金，按規(guī)定用于村集體對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地、宅基地的補(bǔ)償”。 2018年中央一號(hào)文件提出“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”，再次強(qiáng)調(diào)了退出主體是“進(jìn)城落戶農(nóng)民”。并呼吁“一戶多宅”、宅基地閑置農(nóng)戶等適格補(bǔ)償對(duì)象退出宅基地，鼓勵(lì)無(wú)法繼承農(nóng)村宅基地的城鎮(zhèn)居民積極響應(yīng)自愿有償退出政策。2019年修訂的《土地管理法》再一次明確“自愿有償”原則，并以鼓勵(lì)為主。隨著最新政策出臺(tái)，各集體經(jīng)濟(jì)組織依照上級(jí)指示精神，根據(jù)本片區(qū)綜合地價(jià)以及相關(guān)土地因素制定了各類(lèi)方案，其目的是盤(pán)活空置宅基地?！锻恋毓芾矸ā返诹l也不乏閃耀“人文關(guān)懷”之星火，以補(bǔ)償對(duì)象自身意愿為主，并且補(bǔ)償方式可供農(nóng)戶選擇，符合一定人性化需求。至此我國(guó)宅基地退出機(jī)制朝著“縱深化”發(fā)展并逐步走向成熟，基本滿足廣大農(nóng)民群體安居樂(lè)業(yè)的需求。

二、宅基地退出機(jī)制的立法與實(shí)踐困境

在很大程度上，由于宅基地退出機(jī)制立法框架所考量的角度過(guò)于“理性”，欠缺人文關(guān)懷價(jià)值理念，忽視了農(nóng)民“安土重遷”的鄉(xiāng)土情感和中華民族傳統(tǒng)倫理道德等“非理性”的因素，極大削弱進(jìn)城落戶農(nóng)民退出祖宅的意愿。另一原因是宅基地退出機(jī)制實(shí)踐過(guò)程中，各政府依據(jù)較高層次的政策法律所制定的補(bǔ)償方案差異化嚴(yán)重，造成補(bǔ)償分配不公平現(xiàn)象頻出，在實(shí)踐過(guò)程中可行性大幅度降低。

(一)宅基地退出機(jī)制的立法困境

宅基地退出機(jī)制立法的架構(gòu)直接影響著我國(guó)鄉(xiāng)村治理乃至社會(huì)穩(wěn)定的根基。十九大以來(lái)，習(xí)主席提出了要“堅(jiān)持人人盡責(zé)、人人享有......不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，不斷促進(jìn)社會(huì)公平正義，形成有效的社會(huì)治理、良好的社會(huì)秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”。[2]不難看出，習(xí)主席論述中“以人民為中心”社會(huì)治理觀念，是以人為本精神的延續(xù)，該理念無(wú)不充斥著自由、平等以及對(duì)人的極大尊重和關(guān)懷，而這也正是宅基地退出機(jī)制所急需吸納的價(jià)值理念。

人文關(guān)懷，在民法領(lǐng)域，人文關(guān)懷理念與意思自治原則相輔相成，即對(duì)人的自由和尊嚴(yán)的充分保障以及對(duì)弱勢(shì)群體的特殊關(guān)愛(ài)。[3]而喪失宅基地資格權(quán)的進(jìn)城落戶農(nóng)民，正是宅基地有償退出群體中的弱勢(shì)群體，應(yīng)給予他們特有的關(guān)懷，保障其應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。特別是2020年剛通過(guò)的《民法典》中人格權(quán)從自然人權(quán)利中抽離出來(lái)，并獨(dú)立成編，足顯國(guó)家管理層對(duì)于人格自由健全發(fā)展的重視以及自我尊嚴(yán)的保護(hù)，尊重人格、以人為本顯得尤為重要。我國(guó)宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制大體上看并無(wú)多大缺漏，《土地管理法》中自愿有償退出原則是對(duì)農(nóng)村土地的保護(hù)和土地改革“三條紅線”的堅(jiān)守，維護(hù)農(nóng)村集體的利益，防止進(jìn)城落戶的農(nóng)民既占用農(nóng)村土地又享受城市資源引起的生產(chǎn)資料分配不公平現(xiàn)象。但土地制度有著極強(qiáng)的人身依附關(guān)系，而現(xiàn)有的土地政策法律，宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制只使一部分農(nóng)民受益，而另一部分群體，即進(jìn)城落戶農(nóng)民“身份性”的喪失，其后代無(wú)法繼承宅基地，造成一定財(cái)產(chǎn)損失。宅基地退出機(jī)制其枯燥乏味的法條背后，反映著立法者處理閑置宅基地自身的價(jià)值導(dǎo)向，其核心內(nèi)涵是基于主體的學(xué)識(shí)、生活習(xí)性以及道德觀念等因素所建立起來(lái)的價(jià)值體系。立法者有無(wú)細(xì)致考慮過(guò)弱勢(shì)方進(jìn)城落戶農(nóng)民的利益，還有待考證。不能簡(jiǎn)單地將宅基地地上附著物視為我國(guó)物權(quán)法意義上的“房產(chǎn)”。由于進(jìn)城落戶農(nóng)民普遍法律意識(shí)較為淡薄，屬于弱勢(shì)群體，有著濃厚的“鄉(xiāng)土”情懷，一旦他們失去了“根”，即家族譜系思想的瓦解，將會(huì)導(dǎo)致中國(guó)傳統(tǒng)文化與善良風(fēng)俗受到強(qiáng)烈沖擊。

進(jìn)城落戶農(nóng)民對(duì)產(chǎn)權(quán)制度理解頗淺，對(duì)于土地的歸屬感較強(qiáng)，思想上根生蒂固的認(rèn)為“生于斯，長(zhǎng)于斯”。自始自終認(rèn)為地是祖輩留傳下來(lái)的，理應(yīng)歸自己所有，不情愿與村集體妥協(xié)，簽訂相應(yīng)退出協(xié)議，大部分人選擇擱置問(wèn)題待以后土地政策出臺(tái)來(lái)化解矛盾。在此情況下，我國(guó)鄉(xiāng)村宅基地采用“房地一體”主義進(jìn)行管理，宅基地使用權(quán)與宅基地上附著的建筑物和構(gòu)筑物出現(xiàn)了分離，不利于發(fā)揮宅基地的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效能，也為日后宅基地糾紛埋下很大隱患。國(guó)家不得不提出自愿有償?shù)耐顺稣哒{(diào)和這一矛盾，尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，化解糾紛。

(二)宅基地退出機(jī)制的實(shí)踐困境

新《土地管理法》自愿有償原則較為抽象模糊，可操作性不強(qiáng)，地方政府出臺(tái)了一些規(guī)章，作為改革試點(diǎn)的法律依據(jù)，并制定了相應(yīng)詳盡具體的宅基地補(bǔ)償方案。進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地退出的補(bǔ)償方案主要是兩種方式，即以地票等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易制度為依托的現(xiàn)金補(bǔ)償方式和以城鎮(zhèn)住房為主的宅基地置換方式。[4]還有“變現(xiàn)式”，即農(nóng)民退出的宅基地整治為耕地，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)留足農(nóng)村發(fā)展所用后，節(jié)余部分以“集地券”方式通過(guò)交易顯化土地資產(chǎn)價(jià)值，純收益返還農(nóng)民和村集體。[5]但這種補(bǔ)償主體僅為本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，具有一定局限性。

宅基地退出補(bǔ)償方式選擇不多，各地的補(bǔ)償分配標(biāo)準(zhǔn)差異化嚴(yán)重，補(bǔ)償不公平現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。例如，成都市冉義鎮(zhèn)2012年對(duì)還耕的宅基地面積按105元/平方米給予補(bǔ)償；火井鎮(zhèn)對(duì)參加災(zāi)后重建增減掛鉤項(xiàng)目的農(nóng)戶，自愿放棄其擁有的農(nóng)村宅基地，在縣城和重點(diǎn)小城鎮(zhèn)購(gòu)房的，按30萬(wàn)元/畝給予其一次性貨幣補(bǔ)償。[6]實(shí)踐中，各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府根據(jù)現(xiàn)有《土地管理法》所制定的法律文件，關(guān)于宅基地退出機(jī)制的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式以及補(bǔ)償主體大不相同，不僅差異化嚴(yán)重，相應(yīng)的補(bǔ)償款項(xiàng)也較少，導(dǎo)致很多進(jìn)城落戶農(nóng)戶不太情愿退出。對(duì)于進(jìn)城落戶農(nóng)民退出補(bǔ)償機(jī)制的切入點(diǎn)應(yīng)是權(quán)利的轉(zhuǎn)化，將宅基地資格權(quán)轉(zhuǎn)化為“土地歸屬權(quán)”或者是其他權(quán)益，有效化解進(jìn)場(chǎng)落戶的農(nóng)民“身份性”的缺失的制度僵局，保障其合法權(quán)益。以人文關(guān)懷價(jià)值理念來(lái)構(gòu)建宅基地退出機(jī)制，打破宅基地退出機(jī)制的理論與實(shí)踐僵局，激勵(lì)進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償騰退祖宅。

三、以人文關(guān)懷價(jià)值理念構(gòu)建宅基地退出機(jī)制

以人文關(guān)懷價(jià)值理念來(lái)構(gòu)建宅基地退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體的充分關(guān)懷，需在宅基地退出機(jī)制實(shí)體法律中體現(xiàn)自由與平等價(jià)值理念，需在宅基地退出程序上突顯正義理念。

(一)補(bǔ)償方式上的自由選擇

自由價(jià)值在民法領(lǐng)域中，所呈現(xiàn)的理念是個(gè)人在法律規(guī)定限度內(nèi)，按照自己意志決定其行為。也可是民法中的自愿原則，集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)戶，可根據(jù)自己真實(shí)意思表示與集體組織簽訂合理可行的退出補(bǔ)償協(xié)議。法律所規(guī)定限度范圍涉及到自由價(jià)值尺度問(wèn)題，不僅需要國(guó)家干預(yù)，還應(yīng)有人文關(guān)懷為價(jià)值理念的法律文件彌補(bǔ)缺陷。

《土地管理法》修正案中的自愿有償原則較為宏觀，指導(dǎo)性強(qiáng)，應(yīng)把握個(gè)體化差異，考慮進(jìn)城落戶農(nóng)民特殊群體的合法利益，該群體可供選擇的宅基地退出補(bǔ)償方式并不多，以上現(xiàn)金補(bǔ)償方式和宅基地置換方式難以滿足這部分群體的需求。隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，不少農(nóng)戶背井離鄉(xiāng)、外出打工，宅基地“空殼化”成為常態(tài)。進(jìn)城落戶農(nóng)民雖從集體當(dāng)中脫離出來(lái)，但其祖輩的靈柩還長(zhǎng)埋于此地，考慮到中國(guó)上千年農(nóng)村風(fēng)俗習(xí)慣，不能草率地?fù)p害這部分農(nóng)戶精神利益。為保障農(nóng)民的合法權(quán)益，應(yīng)增設(shè)“土地歸屬權(quán)”，類(lèi)似于死者人格利益，符合中華民族傳統(tǒng)道德風(fēng)俗。

“土地歸屬權(quán)”可以參照《殯葬管理?xiàng)l例(2012年修正本)》落實(shí)進(jìn)城落戶農(nóng)民在村中公益性墓地的分配權(quán)，保證“一戶一墓”，面積由各村土地規(guī)劃管理而定，此權(quán)利所獲取的墓地可以繼承，需受到一定限制，防止權(quán)利被濫用，繼承人每年還需向相關(guān)機(jī)構(gòu)繳納墓地管理費(fèi)用，相關(guān)機(jī)構(gòu)為其保留歸屬地。并實(shí)行“新人新辦法，老人老辦法”，從而銜接后續(xù)宅基地退出補(bǔ)償方案，對(duì)已死亡的補(bǔ)償主體不適用此政策。使進(jìn)城落戶的農(nóng)民在喪失了宅基地資格權(quán)時(shí)能轉(zhuǎn)化為土地歸屬權(quán)，既可解決非農(nóng)戶口占用集體經(jīng)濟(jì)組織土地問(wèn)題，有效化解日后的糾紛，又能彌補(bǔ)進(jìn)城落戶農(nóng)民濃厚的安土重遷情感和對(duì)祖輩的緬懷之情。

(二)補(bǔ)償分配上的標(biāo)準(zhǔn)平等

宅基地退出補(bǔ)償方案在分配標(biāo)準(zhǔn)上應(yīng)在形式平等的基礎(chǔ)上，兼顧實(shí)質(zhì)平等。這里所指的是對(duì)于宅基地分配上的平等，以康德為代表的理性哲學(xué)僅注重對(duì)人的自由的普遍保護(hù),而忽略了在社會(huì)生活中人與人之間因?yàn)槟芰?、智力和?cái)富等方面的差異, 未能考慮到社會(huì)對(duì)弱者的特別保護(hù)。[7]宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)考慮周全完善，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，防止補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異化嚴(yán)重，出現(xiàn)分不平等分配現(xiàn)象。

新《土地管理法》六十二條所體現(xiàn)形式上的分配平等較為模糊抽象，僅有“一戶一宅”、“戶有所居”以及進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出原則。相應(yīng)政策只是保障了本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有分配宅基地的權(quán)益，未考慮到進(jìn)城落戶農(nóng)民的合法權(quán)益，要想實(shí)現(xiàn)分配上的實(shí)質(zhì)平等，還需各地方政府在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)因地制宜。

顯然，僅依靠鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府去核定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是不夠的，進(jìn)城落戶的農(nóng)民宅基地權(quán)益不應(yīng)脫離了集體組織而受到損害，他們放棄了“面朝黃土，背朝天”日常務(wù)農(nóng)維系生活所必需的土地，轉(zhuǎn)向了機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存的城市，他們的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)還存留在農(nóng)村，為了能讓這部分群體感受到法律政策的分配平等，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上不僅要參考本村還耕宅基地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，還要根據(jù)所遷移城市的物價(jià)水平和村組織成員集體商議，找尋補(bǔ)償平衡點(diǎn)，來(lái)彌補(bǔ)實(shí)質(zhì)不平等的缺漏。

(三)補(bǔ)償程序上的正義原則

正義原則來(lái)源于英國(guó)古老的諺語(yǔ)“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)?！盵8]其意思一是“看得見(jiàn)的正義”，即宅即宅基地退出補(bǔ)償方案協(xié)商過(guò)程需要公平與公開(kāi)。二是“感受到的正義”，即補(bǔ)償主體廣泛參與其中。對(duì)于法律意識(shí)較為淡薄，處于弱勢(shì)方的進(jìn)城落戶農(nóng)民，只有發(fā)揮正義價(jià)值，才能使其更信服于法律和遵從法律，營(yíng)造出和諧有序的社會(huì)治理環(huán)境。

在司法實(shí)踐中，進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村住宅土地財(cái)產(chǎn)受到侵害時(shí)，常因訴訟主體地位不明晰，引發(fā)政府與農(nóng)民兩者間關(guān)于宅基地退出補(bǔ)償合同糾紛。進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地退出補(bǔ)償方案一般由村集體共同商議解決，此類(lèi)宅基地退出補(bǔ)償合同可裁性較弱，作為一種集體決策機(jī)制，集體中的成員并不包含最直接的權(quán)益主體即進(jìn)城落戶農(nóng)民，難免會(huì)有失公允。為防止少量不公正與不平等的集體決議侵犯到進(jìn)城落戶農(nóng)民群體的權(quán)益，相關(guān)程序的制度設(shè)計(jì)，應(yīng)強(qiáng)化進(jìn)城落戶農(nóng)民對(duì)宅基地權(quán)益保護(hù)相關(guān)程序的有效參與，暢通進(jìn)城落戶農(nóng)民在維護(hù)宅基地使用權(quán)等自身合法權(quán)益方面的意見(jiàn)反饋途徑。[9]明確其主體地位，細(xì)化對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民宅基地司法救濟(jì)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)宅基地退出程序正義，謹(jǐn)防《土地管理法》中自愿有償原則流于形式。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，對(duì)于宅基地退出機(jī)制設(shè)定上，不僅需要理性考量，還需非理性的思考。即人文關(guān)懷的價(jià)值理念、進(jìn)城落戶農(nóng)民“安土重遷”的鄉(xiāng)土情感和中華民族傳統(tǒng)倫理道德都得納入政府制訂補(bǔ)償方案所需考量范圍之內(nèi)。健全宅基地退出機(jī)制，化解政府與農(nóng)民之間因宅基地退出補(bǔ)償方案差異化而產(chǎn)生的糾紛。

宅基地退出制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)貼合進(jìn)城落戶農(nóng)民的切身需要。以自由、平等和正義的人文關(guān)懷理念構(gòu)建我國(guó)宅基地退出機(jī)制，清除進(jìn)城落戶農(nóng)民對(duì)宅基地退出政策的負(fù)面情緒，激勵(lì)越來(lái)越多進(jìn)城落戶農(nóng)民退出其宅基地，打造出和諧有序和充滿活力的法治鄉(xiāng)村。