提升審計監(jiān)督職能淺析

陳正芳 廈門市湖里區(qū)審計事務(wù)中心

一、審計過程中存在的問題

（一）審計職能未充分發(fā)揮

審計機關(guān)主要的工作任務(wù)是加強對政府的審計工作，但是當(dāng)前審計機關(guān)的功能和作用并沒有得到充分發(fā)揮，特別是審計機關(guān)監(jiān)督功能，包括對一些具體資金的使用、項目監(jiān)督、重要流程風(fēng)險的審計等問題還不是很明確。這些功能尚未得到有效發(fā)揮，制約著我國政府審計工作效果的顯現(xiàn)。審計應(yīng)該起到更好的監(jiān)督作用，體現(xiàn)出審計的功能，讓審計真正幫助政府了解到自身經(jīng)營過程中存在的問題。然而，這樣的功能和作用，特別是避免風(fēng)險及加強項目監(jiān)控、強化流程管理等方面的作用沒有充分體現(xiàn)。

（二）政府審計法律法規(guī)不健全

政府審計中的一些問題，是由多方面原因?qū)е碌?，其中審計依?jù)的法律法規(guī)不健全就是其中的重要原因，當(dāng)前主要有《審計法》《審計實施條例》《中華人民共和國國家審計準(zhǔn)則》等法律法規(guī)。雖然《審計法》在1994年就已經(jīng)頒布，而且在 2006年進行了修訂，規(guī)定對于財政收支的真實合法及效益依法進行審計監(jiān)督，但是這僅僅是從原則上進行指導(dǎo)[1]，缺乏細(xì)化的規(guī)定，缺乏更加明確的關(guān)于政府審計和權(quán)力監(jiān)督方面的規(guī)定。與績效審計相關(guān)的法律法規(guī)還未得到足夠重視。相關(guān)的法條規(guī)定還比較概念化，在實際執(zhí)行過程中依然會面臨一些問題。如果沒有更加全面、明確、細(xì)化的關(guān)于政府審計的相關(guān)法律體系，在審計的過程中將缺乏切實的法律支持和依據(jù)。

（三）部分審計標(biāo)準(zhǔn)較模糊

從國家層面而言，規(guī)定了經(jīng)濟性、效益性和效果性這三個審計方向，但在執(zhí)行審計過程中有些可供依據(jù)的內(nèi)容比較模糊。比如，經(jīng)濟效益多少才算合理的效益；經(jīng)濟增速達到多少才代表著合格的政府績效；簡政放權(quán)的力度到什么程度才算成功；相關(guān)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革達到什么力度才是最佳支持等。這些方面相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)還比較模糊，并不能為政府審計提供完全客觀的審計標(biāo)準(zhǔn)。這些都給政府審計工作帶來了很大的困難，不利于審計工作客觀、準(zhǔn)確地進行，使得審計工作的評價相對主觀。我國政府審計中缺乏更加明確的審計依據(jù)，使得具體的審計工作不能根據(jù)實際情況進行，這也是當(dāng)前存在的比較大的問題。審計機關(guān)在進行審計的時候，缺乏足夠的法律上的細(xì)化規(guī)定。比如在相關(guān)的一些細(xì)化性規(guī)定上，要按照何種標(biāo)準(zhǔn)來進行審計，在這些方面還存在著一些不規(guī)范的地方，無法保證整個審計依據(jù)的規(guī)范。

二、提升審計監(jiān)督職能建議

（一）提高政治站位，確保審計機關(guān)的獨立性

牢牢把握審計機關(guān)首先是政治機關(guān)的政治定位，在進行審計時要保持獨立性。進一步對審計部門的設(shè)置進行優(yōu)化，由上級政府對下級政府績效進行審計，這樣有利于加強監(jiān)督，提高審計部門工作的獨立性，確保審計工作公平客觀開展，避免在政府審計過程中出現(xiàn)一些外部干擾因素，強化政府審計的公正性，從制度上避免政府審計中的一些腐敗因素和不當(dāng)因素。進行相應(yīng)的權(quán)力劃分，可以提高權(quán)力的執(zhí)行效率，提高權(quán)力的優(yōu)化運作，體現(xiàn)出權(quán)力的分工負(fù)責(zé)。如若建立自上而下的、如同國稅局一樣的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系[2]，無論是事權(quán)還是財權(quán)都與同級政府無關(guān)，審計局人員的工資由中央財政統(tǒng)一支付，這樣就能夠更好地保證審計工作的獨立性，避免審計部門收入來源受到同級政府的牽制。

（二）健全政府審計法律法規(guī)體系

針對當(dāng)前我國政府在審計中存在的問題，應(yīng)進一步建立健全國家審計法律法規(guī)體系，并完善配套的實施細(xì)則和地方實施性法律，為審計提供明確的法律依據(jù)。各個地方政府可以建立相應(yīng)的政府審計標(biāo)準(zhǔn)和辦法，從而更好地在全國推行政府審計。要嚴(yán)格政府審計流程，確保審計有法可依，確保審計嚴(yán)格依照相關(guān)流程來進行，確保部門之間的權(quán)力運作能相互監(jiān)督和制約，使得審計有序開展，并且在法律法規(guī)的約束范圍內(nèi)進行。

（三）明確審計評價標(biāo)準(zhǔn)

要明確政府審計的評價標(biāo)準(zhǔn)，即采用什么樣的標(biāo)準(zhǔn)來對政府績效進行審計和評價。比如，要跟年初計劃相匹配，就要在全國性的法律中進行相關(guān)規(guī)定，對政府審計標(biāo)準(zhǔn)進行明確。同時，由于每個地方都有自身的特色，不同地方政治開放性和經(jīng)濟發(fā)展程度有所不同，因此，有必要加速政府審計標(biāo)準(zhǔn)的地方化，并報中央政府備案，通過這些明確細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)來進行具體的有針對性的審計。

（四）完善審計處罰機制

審計處罰機制體現(xiàn)的是審計在懲治腐敗方面的作用?！秾徲嫹ā芳捌渌嚓P(guān)法律法規(guī)并沒有明確賦予審計機關(guān)審計處罰權(quán)，根據(jù)《審計法》第 41 條規(guī)定：對違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為，依法應(yīng)當(dāng)給予處理、處罰的，在法定職權(quán)內(nèi)作出審計決定或者向有關(guān)主管機關(guān)提出處理、處罰的意見[3]。可見，審計機關(guān)只有在特定情況下才擁有審計處罰權(quán)，并且，法律法規(guī)并沒有明確指出審計機關(guān)在何種情況擁有審計處罰權(quán)，大多數(shù)情況下，審計機關(guān)只有建議權(quán)，具體的處理處罰由其他部門實施。相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)擴大審計在處理處罰方面的權(quán)力，例如，對于不配合審計人員工作的行為應(yīng)明確賦予審計機關(guān)相應(yīng)的審計處罰權(quán)，在一定程度上擴大審計機關(guān)的職權(quán)范圍，強化審計在懲治腐敗方面的作用。

此外，審計機關(guān)要更好地圍繞新任務(wù)、落實新要求，切實發(fā)揮審計在國民經(jīng)濟社會健康運行中的“免疫系統(tǒng)”功能，還應(yīng)在審計信息技術(shù)平臺建設(shè)、審計信息處理方法創(chuàng)新、審計成果轉(zhuǎn)化、審計人員全面素質(zhì)提升等下功夫，以更好的發(fā)揮審計監(jiān)督職能，服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。