新形勢下基層公安機關動態(tài)化警力調(diào)整機制的思考

徐 彬

（建寧縣公安局，福建 三明 365000）

改革是當代社會、當今時代的主旋律，是推動公安工作的不竭動力。2015年年初，中央審議通過深化公安改革“1+3”意見方案，為全面推進全國公安改革確立了風向標。2016年年初，中央政法工作會議上對公安改革工作提出要求，“要在基層探索試行大部門制、大警種制改革，優(yōu)化警力資源配置，提高效率”。2019年5月，習近平總書記在全國公安工作會議上強調(diào)：“要堅持政治建警、改革強警、科技興警、從嚴治警，履行好黨和人民賦予的新時代職責使命。”習近平指出，“要堅定信心、乘勢而上，把新時代公安改革向縱深推進。要推行扁平化管理，把機關做精、把警種做優(yōu)、把基層做強、把基礎做實，加快構(gòu)建職能科學、事權(quán)清晰、指揮順暢、運行高效的公安機關職能體系”。[1]

“唯變革，方可興，唯創(chuàng)新，方能勝”，深化公安改革是公安機關的一項政治任務，是基層公安機關提升公安工作水平的突破口，是新形勢下推動公安工作發(fā)展進步的直接動力。本文結(jié)合基層公安機關警力配置存在的問題及現(xiàn)狀，就建立動態(tài)化警力配置和勤務調(diào)整機制，構(gòu)建與社會發(fā)展和公安工作實際需求相適應的指揮順暢、資源整合、運轉(zhuǎn)高效、保障有力的現(xiàn)代警務運行機制，全面提升全縣公安機關警務效能和履職能力進行研究探討。

一、基層公安機關面臨的社會新形勢

當前國際形勢發(fā)生深刻變化，國內(nèi)發(fā)展處于關鍵時期，改革處于攻堅階段，更加需要一個和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境和公平正義的法治環(huán)境。特別是在經(jīng)濟社會加速轉(zhuǎn)型和利益格局深入調(diào)整的歷史進程中，無論是人民內(nèi)部矛盾以及由此引發(fā)的維穩(wěn)工作，還是打擊各類違法犯罪活動和參與社會管理，都給公安工作帶來新的壓力和挑戰(zhàn)，原有的警力配置和警務工作機制已難以應對復雜局面。

（一）維護政治安全對公安工作提出新的更高要求

國家政治安全在國家安全體系中居于最高層次和核心地位，是國家安全的根本，決定和影響著其他各領域的安全，維護國家政治安全是公安機關的首要政治任務。當今世界正面臨前所未有的大變局，我們國家政治安全也面臨著暴力恐怖、民族分裂活動、宗教滲透和邪教破壞活動、網(wǎng)絡政治安全等諸多風險挑戰(zhàn)，而且呈現(xiàn)出風險波及范圍從境外向境內(nèi)傳導，防境外滲透越來越成為維護國家政治安全的重要任務；風險影響空間從網(wǎng)上向網(wǎng)下延伸，網(wǎng)上斗爭越來越成為維護國家政治安全的重要戰(zhàn)場；風險表現(xiàn)形式從單一向融合轉(zhuǎn)變，協(xié)同聯(lián)動越來越成為維護國家政治安全的重要方式；風險誘發(fā)動力從利益驅(qū)動向價值驅(qū)動發(fā)展，回應新訴求越來越成為維護國家政治安全的重要導向等發(fā)展趨勢。如何確保國家政治安全，是當前和今后一個時期亟需公安機關深入研究和探索的重大理論課題和實踐命題。[2]

（二）維護社會穩(wěn)定對公安工作提出新的更高要求

當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)生深刻變化，改革進入攻堅期和深水區(qū)。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會組織結(jié)構(gòu)和利益格局調(diào)整，社會矛盾更加多樣、易發(fā)和疊加，各類利益訴求個體常以抱團形式出現(xiàn)，極易引發(fā)熱點，產(chǎn)生“蝴蝶效益”。公安機關在處置突發(fā)群體事件，開展維護社會穩(wěn)定工作，管理服務城市流動人口、農(nóng)村留守人員、經(jīng)濟受損群體等領域，面臨各種可以預見和難以預見的安全風險挑戰(zhàn)，維護社會穩(wěn)定需要公安機關貢獻更多力量。

（三）回應群眾期盼對公安工作提出新的更高要求

當前，嚴重暴力犯罪、多發(fā)性侵財犯罪仍在高位運行，新型電信網(wǎng)絡詐騙頻發(fā)，黃賭毒等治安熱點問題屢禁不止，在進入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代以后，違法犯罪活動呈現(xiàn)新特點、新趨勢，犯罪手法層出不窮，取證打擊難度不斷加大，打擊違法犯罪的主戰(zhàn)場由傳統(tǒng)的現(xiàn)實空間，擴展到網(wǎng)上的虛擬空間。特別是即將進入到“5G”時代，對公安機關打擊違法犯罪提出了更多技術要求，打擊各類違法犯罪活動的任務不會減輕，社會仍處于治安管理任務艱巨期。同時，公安工作和百姓的生活息息相關，在新的歷史起點上，人民群眾對安全感、滿意度需求期望值不斷提高，對能享受到公安工作成果更加渴望，想要積極回應人民群眾對社會平安的新期待，還需要付出更大的努力。

（四）外部執(zhí)法環(huán)境對公安工作提出新的更高要求

隨著社會法治化的進步，人民群眾對于實現(xiàn)個人權(quán)益、個人價值、個人尊嚴的要求格外強烈和迫切，不僅要求公安機關嚴格公正處理，還期待執(zhí)法公開透明；不僅要求實體公正，而且還要求程序公正；不僅要求案件得到處理，還期待結(jié)果令人信服，人民群眾對人權(quán)保障提出了新要求、新期待。當前，一些民警依然存在“重實體，輕程序”、“重結(jié)果，輕過程”、“重口供，輕證據(jù)”等思想問題，傳統(tǒng)的執(zhí)法觀念沒有得到及時的清理，特別是法治意識和人權(quán)保障意識沒有跟上時代發(fā)展。此外，社會上一些別有用心的人惡意炒作，導致公安機關的執(zhí)法環(huán)境不斷惡化，網(wǎng)上輿論炒作黑化人民警察形象的事例比比皆是，網(wǎng)上炒作涉穩(wěn)、涉警問題的“燃點”低，加快了傳播速度。

二、基層公安機關警力配置存在問題及現(xiàn)狀

（一）警力資源不足

基層公安機關警力不足是不爭的事實，警力不足與日益嚴峻的治安形勢的矛盾日漸凸現(xiàn)，已成為制約公安工作開展和公安機關發(fā)展的一大“瓶頸”。主要表現(xiàn)為：一是絕對數(shù)量不足。全國人口擁警率約為萬分之十二，而一些偏遠山區(qū)小縣，人口擁警率約為萬分之九點一，與國外一些國家萬分之三十五的比例相比，我們的警力更是捉襟見肘。而且，警察行政編制是地方政府根據(jù)社會經(jīng)濟水平定編，但是該定編標準是90年代制定的，當時的社會經(jīng)濟發(fā)展水平與現(xiàn)在不可同日而語，基層警力的增長速度遠遠低于社會經(jīng)濟高速發(fā)展帶來的不穩(wěn)定因素的增長速度，新增警力相對日益嚴峻的治安形勢無異于杯水車薪，現(xiàn)有數(shù)量與實際用人需要的矛盾更為突出。二是后備警力不足。近年來，由于警力補充渠道單一，再加上人員交流頻繁，外地籍民警工作滿5年后，大多選擇調(diào)回原籍。還有一些民警調(diào)離公安崗位，偏遠山區(qū)小縣公安機關招警難，留警難。由此還造成公安隊伍年齡結(jié)構(gòu)失衡，30歲至45歲關鍵年齡段的中堅力量越來越少，兩頭重、中間輕，“啞鈴狀”的隊伍結(jié)構(gòu)日益凸顯，缺少后備力量，隊伍發(fā)展后勁不足，呈現(xiàn)出青黃不接之勢。

（二）警力配置亂象

在警力配置中，“氣球效應”十分明顯，上級公安機關要求的警力配置數(shù)與實際行政編制數(shù)大相徑庭。上級公安機關常常從各自部門的業(yè)務角度出發(fā)，講究專人專崗，“一個蘿卜一個坑”，一味地向基層公安機關下達對應部門的警力配置要求，并以此作為基層公安機關的一項考核標準，若不能達標則要被扣分、通報。然而以上級各部門的警力配置要求，警力總數(shù)明顯要超過警力編制數(shù)，基層公安機關在滿編的情況下也無力達到上級公安機關的警力配置要求，因此只能臨時調(diào)警、“數(shù)據(jù)調(diào)警”“報表調(diào)警”，經(jīng)常是“一個蘿卜多個坑”。以福建省建寧縣公安局為例，根據(jù)《福建省公安派出所等級評定實施辦法》(閩公綜〔2010〕20號）和2013年修訂的《福建省公安派出所等級考核評分細則》文件要求，城區(qū)派出所每所不少于20人，城鎮(zhèn)派出所每所不少于10人，鄉(xiāng)派出所每所不少于5人，建寧縣共有1個城區(qū)派出所，2個鎮(zhèn)派出所，5個鄉(xiāng)派出所，則派出所警力不少于65人；根據(jù)《公安部關于進一步加強和改進公安監(jiān)管工作的意見》(公通字〔2009〕36號）和《福建省公安廳轉(zhuǎn)發(fā)公安部關于進一步加強和改進拘留所工作的意見》（閩公綜〔2017〕249號)等文件要求，監(jiān)管場所（合設所）警力不少于22人；根據(jù)《省委政法委省公安廳關于綜合警務改革創(chuàng)新的指導意見》（閩委辦〔2012〕18號）文件要求，縣級公安機關偵查部門警力應達到縣級公安機關總警力的25%，按照建寧縣局現(xiàn)有警力145人計算，則偵查部門警力不少于36人；根據(jù)《全省公安機關扁平化指揮體系分級建設驗收標準》（閩公辦傳發(fā)〔2016〕136號）文件要求，指揮中心警力不少于7人；根據(jù)明公綜〔2017〕17號《三明市公安局關于印發(fā)全市公安機關刑事案件法制部門統(tǒng)一審核、統(tǒng)一出口工作操作規(guī)程(試行)的通知》文件要求，法制部門警力不少于5人；另根據(jù)縣委、縣政府“三定”方案規(guī)定，局領導編制9人，交警大隊編制17人，以上警種部門警力合計已達161人。此外，還有政工、治安、國保、辦公室、科通、機要、出入境、巡特警、警務保障等警種部門需要的警力數(shù)尚未計算，可見上級要求的警力配置數(shù)已明顯超過了縣局145人的實際警力數(shù)和163人的行政編制數(shù)，在現(xiàn)有條件下明顯不可能實現(xiàn)規(guī)定的警力配置。為完成上級要求，基層公安機關的自主選擇不多，無法在警力配置上有所側(cè)重，民警往往身兼數(shù)職，工作量大、身心疲憊，導致核心戰(zhàn)斗單元的警力不足，好鋼沒有用在刀刃上。

（三）警務運行不暢

一是機構(gòu)設置不合理。過去，公安機關不斷細化警種、業(yè)務分工，這種機構(gòu)設置對于治理專門領域的突出問題具有明顯作用，但是也造成警種林立、機構(gòu)臃腫、忙閑不均、相互推諉等弊端。省、市級公安機關要統(tǒng)領全局和專業(yè)指導，需要細分警種，但是縣級公安機關按照上級公安機關的機構(gòu)設置就顯得不太適宜，因縣級城市發(fā)案特點，一些領域的案件發(fā)案不多，業(yè)務分工過細牽制了大量警力，警力資源分散、忙閑不均，再加上警力本就不足，各警種警力無法配齊配強，以致于各部門均不能有效履職。二是警務模式不科學。當前，警務運行中存在職能交叉、重復工作、效率不高等問題。比如，在刑事打擊方面，民警通常是案件“一包到底”，需要全程參與接處警、現(xiàn)場勘驗、立案偵查、線索搜集、調(diào)查取證、抓捕訊問、卷宗整理、移送起訴等一系列辦案流程。俗話說“術業(yè)有專攻”，偵查員由于個體能力素質(zhì)的原因，不可能人人都成為偵查、追捕、研判、審訊的全能型選手，沒有辦法做到人盡其才，才盡其用。同時，“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的案件偵辦呈現(xiàn)偵查范圍廣、跨區(qū)域多等特點，在辦案過程中民警常常被一些事務性的工作纏身，如調(diào)取銀行流水、通訊話單、物價鑒定等，造成無法集中更主要的精力和時間在案件偵破上，嚴重影響辦案效率。再者，警種之間合作方式簡單粗放，信息壁壘、情報封鎖尚未真正打破，不利于專業(yè)合成、即時合成。再者，各警種考核評比差異化，民警工作缺乏主動性和積極性，案件以“滾雪球”的形式越積越多，造成民警身心疲憊，影響了刑事打擊效能。在治安防范方面，一些警種部門的職能交叉重疊，常常出現(xiàn)重復工作，比如治安、反恐、消防、國保對相關單位的檢查完全可以由一個綜合部門開展，分成各警種獨立完成不僅給被檢查單位帶來不便，也片面造成了警力和時間的浪費，影響了工作效率和公安機關的形象。

三、基層公安機關警力配置的對策建議

（一）建立編制動態(tài)調(diào)整機制

公安機關是打擊違法犯罪、維護社會安定穩(wěn)定的主力軍。特別是近年來，黨和人民對公安工作提出了更高要求，在維穩(wěn)、人員管控、打擊“食藥環(huán)”等違法犯罪中扮演更加重要的角色，公安機關雖為政府職能部門，但是工作性質(zhì)和工作量不能同其他政府部門相提并論，行政編制和職務序列的制定應有所區(qū)分。因警力投入數(shù)量隨發(fā)案量、人口數(shù)、治安狀況等綜合因素的變化而變化，具有動態(tài)性、突發(fā)性的特點，再加上近年來公安業(yè)務范圍不斷擴大，警力編制已不能適應新形勢下的公安工作需要。為此，要以人口、警情、治安狀況等數(shù)據(jù)為基礎，科學測算警務工作量，估算警力投入量，并以5年或者10年為周期，對警力編制數(shù)進行評估，探索建立與治安形勢相適應、與現(xiàn)代警務機制建設相配套的警力編制動態(tài)調(diào)整機制，以適應社會發(fā)展和公安工作需要。

（二）規(guī)范內(nèi)部警力使用機制

一個地方需要多少警力，什么警種需要多少警力最具有發(fā)言權(quán)的應該是基層公安機關。為避免出現(xiàn)警力配置的“氣球效應”和“數(shù)據(jù)調(diào)警”的尷尬局面，應更加注重頂層設計，樹立“一盤棋”的大局觀念，按照“黨委領導、部級抓總、省廳主責、市縣主戰(zhàn)”的思路，各警種各部門崗位設置和警力配置必須由省廳政治部牽頭制定，而非各警種部門以自身工作需要自定標準。警力配置數(shù)量要由基層公安機關根據(jù)治安實際提供原始數(shù)據(jù)，再由相關部門對原始數(shù)據(jù)科學論證，最后由省廳政治部統(tǒng)籌規(guī)劃。要給予縣級公安機關更大的警力調(diào)整編組職權(quán)，在各警種的警力配置中要堅持靈活性和動態(tài)性原則，允許有調(diào)整的空間，基層公安機關可根據(jù)社會治安形勢、崗位需要、人才特長進行動態(tài)調(diào)控和有所側(cè)重，促進警力資源有序流動，形成重點突出、布局合理、集約高效、動態(tài)調(diào)整的配置格局。

（三）健全警力優(yōu)化配置機制

要把警力配置由“粗放低效”向“集約高效”轉(zhuǎn)變，通過各種配置手段和路徑，合理調(diào)整公安機關人力結(jié)構(gòu)、部門分布和素質(zhì)結(jié)構(gòu)，以形成高效率的管理機制和工作系統(tǒng)。一是注重“金字塔”形的警力資源配置。在省、市、縣三級的宏觀層面上，要做強縣級公安機關這一主體；在市、縣、鄉(xiāng)這一層面上，要做強派出所、偵查、交警這三個最主要戰(zhàn)斗實體。要精簡各級機關，警力下沉，資源下沉，充實一線實戰(zhàn)單位。二是注重精細化警力資源配置。警力配置中要實行精細化管理，實現(xiàn)資源的效益最大化。要合理配置警力的地域布局；要建立警力人才庫，合理匹配人才層次，配置知識技能結(jié)構(gòu)；要合理配置警力的年齡梯隊結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)警力配置的科學化、效益化。三是注重警力機構(gòu)科學設置。要以全面深化公安改革為契機，按照“大部門”“大警種”的改革要求，科學分解職能，調(diào)整優(yōu)化現(xiàn)有機構(gòu)，避免分工過細、職能重疊。

（四）創(chuàng)新實戰(zhàn)警務運行機制

探索建立以實戰(zhàn)為導向的動態(tài)警力配置機制和警務運行模式，確保警力資源配置符合外部環(huán)境形勢發(fā)展要求和組織內(nèi)部資源現(xiàn)狀，真正實現(xiàn)警力跟著警情走，資源跟著案情走。以福建省建寧縣公安局為例，按照“機構(gòu)不動，職數(shù)不減，待遇不變，做強警區(qū)，做大警種，動態(tài)用警，權(quán)責相當”的主導思想，創(chuàng)新“四區(qū)、六部、一組”的警務運行機制?！八膮^(qū)”即根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所地理區(qū)位劃分為四個警區(qū)，警區(qū)內(nèi)派出所捆綁用警，歸口為一名局領導統(tǒng)籌調(diào)度，根據(jù)案件辦理、突發(fā)事件、專項行動等工作需要，能快速地將分散的警力集中到一起，實現(xiàn)了警力的動態(tài)調(diào)整。“六部”即將職能相近的警種部門歸口，整合為偵查部、指揮監(jiān)督部、政治警務保障部、治安維穩(wěn)部、監(jiān)所管理部、交通管理部，通過職能歸口，打破了警種壁壘，實現(xiàn)了指揮扁平化，解決了各警種警力不足、忙閑不均、職能交叉、拳頭分散和各自為政等難題。在警力無法短時間內(nèi)補充的情況下，創(chuàng)新優(yōu)化警務運行機制是科學用警、提升效能的不二之選。

四、結(jié)語

要堅持用發(fā)展原理及方法論來看待問題、解決問題，公安工作不是一個靜態(tài)的概念，而是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷變化。經(jīng)濟全球化、社會信息化趨勢的加速發(fā)展和改革開放的持續(xù)深入，經(jīng)濟社會生活的各個領域都在發(fā)生深刻的變化。這些發(fā)展變化賦予了新時期公安工作新的內(nèi)涵和職能，既為公安工作開創(chuàng)新局面提供了難得的機遇，也使公安工作面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。因此，加快公安機關機構(gòu)改革，優(yōu)化職能配置、機構(gòu)設置和警力編成，探索建立動態(tài)化警力配置和勤務調(diào)整機制，以更好地回應群眾的熱切期盼具有十分重要的意義。