基于COSO五要素談高校內(nèi)控問(wèn)題及對(duì)策

一、內(nèi)部控制概述

（一）COSO內(nèi)控。1992年美國(guó)COSO委員會(huì)發(fā)布《內(nèi)部控制——整體框架》的專題報(bào)告，提出內(nèi)部控制的五要素，即控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督。這一報(bào)告在世界各國(guó)得到廣泛的認(rèn)可和應(yīng)用。有效的內(nèi)部控制是加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高資金使用效益的重要手段。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)控的發(fā)展。我國(guó)內(nèi)部控制研究起步較晚，但近年來(lái)財(cái)政部門(mén)及教育部門(mén)都充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制建設(shè)的必要性與重要性，并提出更高的要求，管理日益規(guī)范。2012年11月財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)），2013年教育部發(fā)布通知要求全國(guó)教育系統(tǒng)實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范，加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管，完善現(xiàn)代學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)制，2015年發(fā)布《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)），2016年教育部發(fā)布《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南（試行）》（教財(cái)廳〔2016〕2號(hào) ），2017年財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào) ）。這一系列針對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控的制度體系為高校內(nèi)控管理指明了方向。加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)是學(xué)校完善內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)、規(guī)范業(yè)務(wù)流程、防范經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的必然手段。經(jīng)過(guò)幾年的建設(shè)，高校內(nèi)控建設(shè)取得了一定的成效，但是也存在一些不足。

二、高校內(nèi)部控制存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)部環(huán)境。2016年財(cái)政部全面推進(jìn)各級(jí)行政事業(yè)單位于年底前建成并有效實(shí)施內(nèi)部控制，建立單位內(nèi)部控制建設(shè)年度報(bào)告制度，納入單位決算報(bào)告體系。高校作為事業(yè)單位，對(duì)于內(nèi)控建設(shè)的必要性和緊迫性還處于認(rèn)識(shí)的初步階段，一些部門(mén)和人員思想認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為內(nèi)部控制主要是指財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，是財(cái)務(wù)、審計(jì)等少數(shù)部門(mén)的事情，以至于全員參與度不高，沒(méi)有根據(jù)本校情況制定和完善內(nèi)控制度。針對(duì)會(huì)計(jì)核算內(nèi)部控制，如不相容崗位設(shè)置、票據(jù)報(bào)銷、大額現(xiàn)金支出等有較完善的制度，非核算的內(nèi)控環(huán)境建設(shè)還有待完善。大多數(shù)高校未設(shè)置專門(mén)的內(nèi)控部門(mén)，而是確定一個(gè)牽頭部門(mén)，然而內(nèi)控建設(shè)涉及范圍廣、綜合性強(qiáng)，既有單位層面權(quán)力運(yùn)行制約機(jī)制建設(shè)，又包含業(yè)務(wù)層面工作流程、崗位設(shè)置、重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)防控等方面，如果沒(méi)有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的大力支持，難以得到其他部門(mén)密切配合，難以站在學(xué)校的高度整體推動(dòng)學(xué)校內(nèi)部控制制度的建設(shè)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。要控制風(fēng)險(xiǎn)，首先要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，其次關(guān)注關(guān)鍵崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，然后進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的過(guò)程。這一過(guò)程是內(nèi)部控制的重要組成部分。目前，多數(shù)高校并未建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、評(píng)估機(jī)制，部分注重事后控制，事前和事中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估機(jī)制不到位。對(duì)關(guān)鍵崗位未進(jìn)行劃分，無(wú)法識(shí)別關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)且定期輪崗制度落實(shí)不到位。

（三）控制活動(dòng)。高校內(nèi)控建設(shè)涵蓋六大方面業(yè)務(wù)：即預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理及合同管理。部分高校存在問(wèn)題有：預(yù)算管理缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督和考核評(píng)價(jià)體系；收支管理方面支出不規(guī)范、專項(xiàng)資金挪用等；政府采購(gòu)預(yù)算編制不到位，采購(gòu)周期長(zhǎng)、效率低；資產(chǎn)管理方面存在資產(chǎn)清查不夠按時(shí)規(guī)范；建設(shè)項(xiàng)目可行性研究不充分；合同簽訂遲緩，項(xiàng)目推進(jìn)緩慢等。

（四）信息與溝通。信息系統(tǒng)是確保高校內(nèi)部控制有效的重要手段，信息化使得每個(gè)環(huán)節(jié)都能經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的監(jiān)督，而目前各部門(mén)系統(tǒng)自成體系，未形成統(tǒng)一的內(nèi)控管理信息平臺(tái)，未實(shí)現(xiàn)資源共享，不能對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過(guò)程實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化管理，且不能保證部門(mén)與部門(mén)之間數(shù)據(jù)傳遞的及時(shí)性與準(zhǔn)確性，不僅影響工作效率也造成了一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（五）監(jiān)督。監(jiān)督的主要方式為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督通過(guò)內(nèi)部審計(jì)實(shí)現(xiàn)，內(nèi)部審計(jì)多數(shù)僅涉及財(cái)務(wù)層面未深入管理層面，沒(méi)有從全面、戰(zhàn)略的角度觀察、分析問(wèn)題，缺乏獨(dú)立性且審計(jì)范圍局限在財(cái)政收支及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方面，沒(méi)有深入管理制度層面，降低了風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范能力。外部監(jiān)督包括教育主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)等監(jiān)督活動(dòng)，一般采取抽查形式，存在幾年都抽查不到的情況,導(dǎo)致監(jiān)督缺失。

三、對(duì)策及建議

（一）強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)。內(nèi)控建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期系統(tǒng)工程，一是從領(lǐng)導(dǎo)層要強(qiáng)化內(nèi)控意識(shí)，將單位內(nèi)部控制建設(shè)制度化、規(guī)范化，從組織架構(gòu)方面建立領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組、檢查小組三級(jí)體系；二是加強(qiáng)對(duì)全體教職工進(jìn)行內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)，調(diào)動(dòng)全員參與內(nèi)部控制建設(shè)及完善的積極性，認(rèn)真梳理各部門(mén)管理薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，確保全面、有效建立和實(shí)施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋本校業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍；三是確保人員配備的專業(yè)化，組建專門(mén)的內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)單位內(nèi)部控制制度，配備既熟悉學(xué)校情況又具備內(nèi)控專業(yè)知識(shí)的專崗人員。

（二）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控力度。從單位層面、業(yè)務(wù)層面及信息系統(tǒng)層面考慮風(fēng)險(xiǎn)，建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、評(píng)價(jià)、預(yù)警體系，對(duì)財(cái)務(wù)運(yùn)作中潛在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)報(bào)，提出控制措施，定期進(jìn)行關(guān)鍵崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查，及時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，并將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果形成書(shū)面報(bào)告，及時(shí)上報(bào)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子。

（三）完善業(yè)務(wù)活動(dòng)控制。預(yù)算管理方面建立預(yù)算支出績(jī)效與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算分析與考核控制，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)決算獎(jiǎng)懲制度；收支管理方面嚴(yán)格落實(shí)非稅收入統(tǒng)一票據(jù)的使用規(guī)定，建立健全票據(jù)清理制度；資產(chǎn)定期清查并出具清查報(bào)告；強(qiáng)化政府采購(gòu)預(yù)算管理，加強(qiáng)采購(gòu)人員隊(duì)伍建設(shè)；建立項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理；加強(qiáng)合同檔案管理，嚴(yán)格合同變更程序。

（四）加快內(nèi)控信息化建設(shè)。重視信息化系統(tǒng)在內(nèi)控中的作用，加大信息化建設(shè)的投資力度，全面覆蓋各業(yè)務(wù)模塊，如預(yù)算、收支、決算、采購(gòu)、合同、資產(chǎn)、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控等，對(duì)各模塊統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)對(duì)接資源共享，形成統(tǒng)一的內(nèi)控管理體系，形成機(jī)控和人控的聯(lián)控機(jī)制。

（五）完善監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。建立有效的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制,一是健全內(nèi)部監(jiān)督流程，實(shí)施自我監(jiān)督和自我評(píng)價(jià)。包括制定內(nèi)控評(píng)價(jià)方案，確定評(píng)價(jià)范圍、內(nèi)容、方式、步驟、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等關(guān)鍵要素，組織開(kāi)展內(nèi)部控制自評(píng)工作，編報(bào)內(nèi)部控制自評(píng)報(bào)告等，對(duì)主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，制定全面詳細(xì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用打分的方式將其量化，從而對(duì)內(nèi)部控制的完善性、有效性等做出客觀評(píng)價(jià)。二是加強(qiáng)高校的上級(jí)主管等部門(mén)對(duì)高校內(nèi)部控制建立和實(shí)施情況的監(jiān)督。包括對(duì)高校內(nèi)部控制基礎(chǔ)性工作、內(nèi)部管理制度的建立與執(zhí)行、內(nèi)控關(guān)鍵崗位及人員設(shè)置方面等進(jìn)行全面監(jiān)督檢查，檢查存在的問(wèn)題并提出整改要求和建議。