社會資本視域下社會組織參與應(yīng)急治理的路徑研究

高芙蓉

（河南財政金融學(xué)院，河南 鄭州 451464）

一、引言

近年，各類突發(fā)公共事件給人類社會帶來巨大災(zāi)難，嚴(yán)重干擾了社會的正常運行。2020 年1 月發(fā)生的新冠肺炎疫情，更是“新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件”[1]。在歷次應(yīng)對突發(fā)公共事件中政府都起著重要的主導(dǎo)作用，此次新冠肺炎“戰(zhàn)役”亦不例外。但突發(fā)公共事件應(yīng)急活動涉及人員眾多，波及領(lǐng)域廣泛，政府不可能擁有足夠的資源應(yīng)對突發(fā)事件中的各種問題。應(yīng)急治理不僅要依靠政府，還要與社區(qū)、社會組織協(xié)作。正如習(xí)近平總書記“2·23”重要講話中強調(diào)的，“打贏疫情防控這場人民戰(zhàn)爭，必須緊緊依靠人民群眾。社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的關(guān)鍵防線，要推動防控資源和力量下沉，把社區(qū)這道防線守嚴(yán)守牢[1]。在這場突如其來的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，習(xí)近平總書記反復(fù)要求“疫情防控是當(dāng)前重要的工作，社區(qū)防控則是最重要的環(huán)節(jié)。社區(qū)防控工作抓得嚴(yán)不嚴(yán)、細(xì)不細(xì)，直接關(guān)乎人民群眾的生命安全和身體健康，事關(guān)疫情防控阻擊戰(zhàn)的成敗結(jié)局?！盵1]然而，基層社區(qū)存在著力量薄弱、人員缺乏、可支配公共資源有限等各種實際困難。因此，還需要“要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等社會組織的作用”[1]。當(dāng)前國內(nèi)發(fā)生的突發(fā)公共事件，社會組織的參與成效并不顯著，除在自然災(zāi)害類事件的恢復(fù)與重建中有社會組織的參與外，其他類型的突發(fā)公共事件應(yīng)急治理以及預(yù)警與準(zhǔn)備階段，社會組織的參與并不多見，在此次新冠肺炎“戰(zhàn)役”中，社會組織發(fā)揮的作用仍較有限。這一方面是由于社會組織數(shù)量不足，面對突發(fā)的公共事件，其沒有參與能力，不能為多數(shù)居民提供必要的支持；另一方面是因為社會組織參與意識不強，現(xiàn)有的社會組織呈現(xiàn)為“雜而不活，小而不強”的特征，內(nèi)生活力不足，參與能力不強，服務(wù)效能不高。如何有效調(diào)動社會組織參與突發(fā)公共事件的積極性與有效性就成為政界與學(xué)界思考的重要問題。本文研究目的在于從社會資本理論視角，考察社會組織參與應(yīng)急治理過程中遇到的困境，提出構(gòu)建社會組織參與應(yīng)急治理的路徑。

社會資本理論“已成為人類社會試圖走出發(fā)展困境和探索治道變革的一種具有高度概括力的理論解釋范式”[2]，綜合布迪厄（Bourdieo）、科爾曼（Coleman）、帕特南（Putnam）、福山（Fukuyama）等人的觀點，他們把信任、參與網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范視為社會資本的組成要素。就三種形式的社會資本而言，信任社會資本是促進人們之間形成合作、共享關(guān)系的核心要素，其大小取決于社會成員間的“信任程度”，它決定著整個社會的存量社會資本；網(wǎng)絡(luò)社會資本是社會行動者之間的各種關(guān)系，它是社會資本的基本要素，帕特南把網(wǎng)絡(luò)社會資本分為橫向或橋聯(lián)型（bridging social capital）和縱向或緊密型（bonding social capital）[3]，橫向為主的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為公眾開展交流提供了基礎(chǔ)，縱向為主的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為不同地位的行動者進行溝通提供了平臺；規(guī)范社會資本是約束人們利益關(guān)系人為設(shè)定的機制，有正式的法律、制度等剛性約束機制，還有道德規(guī)范、習(xí)慣等柔性約束機制。這一觀點有助于分析社會組織參與應(yīng)急治理存在的問題。

二、社會組織參與應(yīng)急治理問題分析

（一）信任社會資本缺失引發(fā)的問題

當(dāng)前，面對突發(fā)公共事件，無論政府還是公眾都習(xí)慣于以政府為主體開展應(yīng)急治理工作。盡管發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗已表明，社會組織可以在應(yīng)對危機中發(fā)揮作用，但我國社會組織仍面臨來自政府與公眾的雙重信任缺失。

一是公民之間的信任社會資本缺失，難以形成群體力量應(yīng)對突發(fā)事件。中國傳統(tǒng)的處世方式是基于人們的“血緣關(guān)系”“家族觀念”“宗法關(guān)系”的，受制于這種信任關(guān)系的制約，人們?nèi)狈Ω鼜V泛的、超越家族之外的一般性社會信任。當(dāng)遇到突發(fā)公共事件，他們抱著各自為政的心態(tài)，難以形成合力去解決問題。最終造成的后果就是導(dǎo)致社會組織松散，難以產(chǎn)生凝聚力。社會組織之間、內(nèi)部成員之間信任程度不高，則難以形成共識，會使社會組織成員難以采取一致的行動，難以形成群體性力量。

二是公民與政府之間的信任社會資本缺失，難以發(fā)揮群體作用應(yīng)對突發(fā)事件。信任社會資本的缺失，一方面，會造成上情不能及時下達(dá)，上級政府通報的具體要求不易轉(zhuǎn)化為公民實際行動。社會成員的分散與獨立，政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的要求與精神不能及時到位，難以保證基層群體與政府的一致。另一方面，下情不能準(zhǔn)確上達(dá)，基層群眾的合理化建議難以轉(zhuǎn)化為政府處理突發(fā)事件的政策措施。處于基層的社會成員最了解突發(fā)公共事件的隱患內(nèi)情，他們提出的意見如果不能被政府部門及時接受與采納，則容易造成政府出臺的舉措出現(xiàn)偏差。

三是社會組織和政府之間的信任社會資本缺失，難以形成提高效率的合力。信任社會資本的功效在于它具有很強的外部性，是不同主體相互合作的基石，可減少交易成本，提高社會效率。從公共危機治理的實踐看，政府與社會組織之間的互信程度較低，其表現(xiàn)為：一是政府對社會組織的管理過于嚴(yán)格，限制了社會組織主動性、積極性的發(fā)揮，處理危機問題，社會組織聽命于政府，專業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮不明顯；二是社會組織不相信政府會讓渡權(quán)力，不與政府溝通就獨自進行救援，這種自發(fā)行為會造成應(yīng)對危機的混亂與失序，影響救助效果。

（二）規(guī)范社會資本缺失產(chǎn)生的問題

近年，我國社會組織雖有了快速發(fā)展，但發(fā)育不夠成熟，在突發(fā)公共事件面前，不能與政府形成有效銜接，致使某些領(lǐng)域出現(xiàn)政府與社會同時失靈現(xiàn)象，形成了管理真空地帶，引發(fā)新的危機。

一是規(guī)范社會資本缺失導(dǎo)致突發(fā)公共事件應(yīng)急治理混亂。圍繞突發(fā)公共事件，大到《憲法》《刑法》，小到《信訪條例》均有相應(yīng)的規(guī)定，但這些法律法規(guī)并沒有形成一個相對規(guī)范而完整的法律體系。政策性規(guī)定多，程序性約束少；模糊性要求多，操作性條款少。這些現(xiàn)象的存在會使各類社會主體應(yīng)對突發(fā)事件缺乏明確的法律依據(jù)。如《突發(fā)事件應(yīng)對法》只對政府在應(yīng)急治理中承擔(dān)何種責(zé)任做了規(guī)定，而對社會組織與公民的責(zé)任沒有明確要求，這就意味著現(xiàn)行法律為公民提供的發(fā)展空間相對不足，面對突發(fā)事件社會組織與公民無所適從，這樣必然造成公民內(nèi)部的互惠規(guī)范難以形成。法律體系不完善無助于突發(fā)事件的高效處置。

二是規(guī)范社會資本異化導(dǎo)致突發(fā)公共事件應(yīng)急治理乏力。規(guī)范社會資本異化的原因有二：第一，規(guī)范的慣性依賴與突發(fā)公共事件的復(fù)雜性不匹配產(chǎn)生異化。無論硬性法律規(guī)定還是軟性道德約束都基于現(xiàn)存社會關(guān)系而產(chǎn)生，一旦確立，就會保持長期穩(wěn)定。但突發(fā)公共事件的緊迫性和不確定性使得執(zhí)行者只能在規(guī)則的大框架中靈活處理而不能僵化執(zhí)行法律規(guī)定。第二，規(guī)范的普適特質(zhì)與政策執(zhí)行主體的主觀壟斷性不合拍造成異化。任何規(guī)范在一定范圍內(nèi)具有普適性特征，任何個人或組織都受制于規(guī)范的約束，而執(zhí)行規(guī)范的人則極易受現(xiàn)場影響，根據(jù)個人主觀判斷行事，往往帶著人治的色彩，勢必造成執(zhí)行規(guī)范走樣變形。正因如此，才會使規(guī)范社會資本并不總能發(fā)揮正功能，往往出現(xiàn)負(fù)功能或功能紊亂狀況，致使處理突發(fā)事件面臨重重困難。

三是規(guī)范社會資本滯后導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)急治理失序。傳統(tǒng)性規(guī)范社會資本的滯后性與現(xiàn)代性規(guī)范社會資本的發(fā)育不良問題影響應(yīng)急治理的順利進行。就傳統(tǒng)性規(guī)范社會資本而言，其局限性影響應(yīng)急治理有效應(yīng)對。傳統(tǒng)性規(guī)范社會資本基于血緣、親緣關(guān)系產(chǎn)生，其負(fù)面作用表現(xiàn)為：強調(diào)家族本位而開放包容精神不足，影響各方力量整合；強調(diào)倫理本位而理性精神缺乏，破壞應(yīng)對力量的組合；強調(diào)宗法本位而法治精神不足，影響規(guī)范功能發(fā)揮。就現(xiàn)代性規(guī)范社會資本來說，其發(fā)育不良、分布不均，會限制應(yīng)急治理作用的發(fā)揮。當(dāng)前中國公民社會的發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，公民依附于政府，社會從屬于國家，這樣一種背景下發(fā)展起來的現(xiàn)代規(guī)范社會資本帶有先天的不良“體質(zhì)”，極易被異化。這些問題會直接影響廣大公民規(guī)范與合作意識的形成，進而會影響突發(fā)公共事件應(yīng)急治理的進程。

（三）網(wǎng)絡(luò)社會資本缺失造成的問題

網(wǎng)絡(luò)社會資本的形成源自社會組織參與社會活動的過程，是社會公民參與網(wǎng)絡(luò)的載體，這類載體有橫向為主的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和垂直為主的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。無論缺失哪種類型，都會削弱應(yīng)急治理的社會基礎(chǔ)，影響公民參與應(yīng)急治理的積極性與主動性。

（1）網(wǎng)絡(luò)社會資本缺失的表現(xiàn)。一是社會組織依附性過強。當(dāng)前社會組織要么依托官方背景而設(shè)立，要么依附政府購買服務(wù)而發(fā)展，自主性與獨立性不強，社會聯(lián)系紐帶、行動取向、溝通準(zhǔn)則都或多或少帶有行政色彩。這決定著社會組織參與應(yīng)急治理帶有被動特征，在應(yīng)對突發(fā)公共事件時不能充分發(fā)揮主觀能動性。二是社會組織功能扭曲。社會組織在突發(fā)公共事件應(yīng)急治理中未能充分履行好信息溝通、組織協(xié)調(diào)、提供服務(wù)等職責(zé)，致使角色錯位。實踐中表現(xiàn)為參與應(yīng)急治理過于隨意，沒有統(tǒng)一組織，行動過于分散，本應(yīng)承擔(dān)的職能得不到充分體現(xiàn)，致使社會組織公信力受到質(zhì)疑。三是職責(zé)權(quán)限不明確。政府部門與社會組織對應(yīng)急治理中社會組織應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)與擁有的權(quán)利，規(guī)定并不明確，為不規(guī)范運作埋下了隱患。網(wǎng)絡(luò)社會資本缺失削弱了應(yīng)急治理的社會基礎(chǔ)。

（2）橫向網(wǎng)絡(luò)社會資本缺失的表現(xiàn)。橫向為主的網(wǎng)絡(luò)社會資本是指“把具有相同地位和權(quán)利的行為者聯(lián)系在一起”的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，橫向關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越密集，公民就越有可能進行為了共同利益的合作，滿足他們的共同利益[4]。目前雖然我國社會組織發(fā)展迅速，但橫向為主的網(wǎng)絡(luò)社會資本尚不夠發(fā)達(dá)，不少有官方背景的社會組織習(xí)慣聽命于政府的安排，而一部分草根社會組織由于經(jīng)費、能力等方面存在問題，必須依靠政府力量來生存。這樣發(fā)展的結(jié)果就是自下而上參與的模式被自上而下模式替代，政府的介入使得這些社會組織成為“二政府”，難以形成真正平等的橫向關(guān)系，社會公眾借助這樣的網(wǎng)絡(luò)社會資本在應(yīng)急治理中參與主動性與積極性不高，參與的功效大打折扣。

（3）垂直網(wǎng)絡(luò)社會資本的影響。垂直關(guān)系網(wǎng)絡(luò)社會資本是指“不平等的行為者結(jié)合到不對稱的等級和依附關(guān)系之中”，垂直關(guān)系網(wǎng)絡(luò)無論多么密集，無論對其參與者多么重要，都無法維系社會的信任與合作[4]。以垂直關(guān)系為主的網(wǎng)絡(luò)社會資本的存量密集，會影響社會公眾參與應(yīng)急治理的參與意愿、參與信任度和參與績效。這種網(wǎng)絡(luò)社會資本體現(xiàn)的是等級與依附關(guān)系，社會公眾通過參與分享收益的機會很少，致使其參與意愿不高。這種網(wǎng)絡(luò)社會資本使預(yù)期與滿足差距拉大，社會公眾的期望增加，而現(xiàn)實不能如其所愿，則會出現(xiàn)挫折感，影響其參與積極性。這種網(wǎng)絡(luò)社會資本還會使政府在制定政策、實施決策時，有少部分人利用手中權(quán)力將社會利益轉(zhuǎn)化為私人利益，導(dǎo)致政府失信于民。因此，垂直關(guān)系為主的網(wǎng)絡(luò)社會資本對公眾應(yīng)急治理參與的績效和意愿都有很大的影響。

三、構(gòu)建社會組織參與應(yīng)急治理的路徑

（一）信任社會資本的培育路徑

（1）培育公民之間的信任精神，強化公民在應(yīng)急治理中的主體作用。在突發(fā)公共事件應(yīng)急治理中，公民應(yīng)成為最重要的主體，其作用發(fā)揮需要借助社會組織這個平臺。作為社會組織，其首要任務(wù)就是培育公民之間的信任關(guān)系，健全信任教育機制。其核心內(nèi)容是培育公民公共意識、塑造志愿精神。一要在公共生活中培育公民公共意識。廣義上的公共空間是指公眾可以自由活動、自由商討公共事務(wù)的交往空間。公共性是公共意識的核心，它的形成需要公共生活向公眾開放，允許他們自主參與其中。公共意識的培養(yǎng)需要社會的開放性，通過公共空間的開放與社會交往得以形成，在公民的權(quán)利、自由、平等基礎(chǔ)上，發(fā)展出參與、協(xié)商的公德意識。二要在公共領(lǐng)域塑造公民志愿精神。公民意識最好的表現(xiàn)就是志愿精神，現(xiàn)代意識和責(zé)任意識是其代表性的體現(xiàn)。在當(dāng)前的中國社會，這種志愿服務(wù)精神正處于發(fā)展不充分、亟待提升的關(guān)鍵時期。從廣義上看，志愿精神是全體公民廣泛認(rèn)可的價值觀念、自覺承擔(dān)的社會責(zé)任、主動履行的公民義務(wù)。塑造公民志愿精神，應(yīng)著力繼承中國傳統(tǒng)文化，構(gòu)建現(xiàn)代志愿精神，按照“黨政支持、工青婦承辦、社區(qū)運作、社會組織合作”的方式，創(chuàng)建中國特色的志愿服務(wù)活動常態(tài)機制。從狹義上講，塑造公民志愿精神，應(yīng)著力培育公民志愿精神的特質(zhì)，倡導(dǎo)公民樹立“以公益為信仰、以奉獻(xiàn)為路徑”的理性價值觀，培育公民志愿文化，形成志愿文化氛圍，強化公民社會責(zé)任，構(gòu)建社會支持網(wǎng)絡(luò)，加強公民社會團結(jié)，培育長效機制。

（2）構(gòu)建公民與政府之間的信任機制，發(fā)揮公民在應(yīng)急治理中的基礎(chǔ)作用。構(gòu)建公民與政府之間的信任機制：第一，首要任務(wù)是保持溝通渠道暢通。聯(lián)系政府與公民之間的橋梁有黨的各級組織、政府管理部門、各級人大與政協(xié)等機構(gòu)，保持其渠道暢通有利于政府與公民之間的相互溝通，改變傳統(tǒng)的管制型理念。政府部門要改變單向式的管制模式，推進權(quán)力向社會公眾轉(zhuǎn)移，增強其心理認(rèn)同和參與積極性。發(fā)揮基層人大與政協(xié)的職能，是保證溝通渠道暢通的重要手段，人大代表代表人民，是公民與政府溝通的橋梁，收集民意，反映民情，是其職責(zé)所在。渠道暢通還表現(xiàn)為多元化溝通網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建方面，借助各種溝通渠道交流信息的綜合框架體系，構(gòu)建多元化網(wǎng)絡(luò)，保證溝通信息真實、透明、廣泛和全面，體現(xiàn)多元化特質(zhì)。第二，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是形成互動溝通模式。它包括溝通方式與溝通機制兩方面。溝通方式要根據(jù)溝通對象、內(nèi)容與渠道，選擇多種多樣的溝通方式，突出信息的雙向流動特征。溝通機制體現(xiàn)在傳達(dá)機制與匯報機制兩方面。傳達(dá)機制應(yīng)著力于上情下達(dá)的暢通上，能夠把政府的政策精神傳達(dá)給每位公民。匯報機制應(yīng)著眼于下情上達(dá)上，把群眾的意見反饋到政府相關(guān)部門。傳達(dá)與匯報體現(xiàn)的是互動性，公民與政府之間的信息交流必須有互動這一前提。政府要積極回應(yīng)公眾呼聲，傾聽公眾訴求，讓公眾有表達(dá)需求的平臺；公眾也要對政府傳遞的信息給以反饋，讓政府及時聽到回聲，修訂利民政策，完善惠民措施。

（3）完善社會組織與政府之間的信任關(guān)系，提高合力開展應(yīng)急治理的效力。完善政府與社會組織信任關(guān)系，政府一方要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治理理念。長期以來，政府對公眾的訴求利益抱有漠視態(tài)度，不重視公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，致使社會公眾對政府不信任，尤其是少數(shù)政府工作人員不適當(dāng)?shù)剡\用手中權(quán)力更是導(dǎo)致社會組織不信任政府的緣由。地方政府有必要弱化權(quán)威的執(zhí)政治理理念，推動“全能型政府”轉(zhuǎn)向“有限型政府”，處理好政府與社會組織的關(guān)系，通過適當(dāng)?shù)臋?quán)力下放，把自身管不了、管不好的公共管理事務(wù)轉(zhuǎn)交給具備資質(zhì)的社會組織處理。社會組織要健全自身管理體制，有效維護公民權(quán)利，提供公共服務(wù)，承接好政府不能做、做不好的事務(wù)。社會組織要得到政府的認(rèn)可，就要著眼于公共服務(wù)，做好政府公共危機治理的參謀與助手，本著民主管理、科學(xué)決策、公開透明、運轉(zhuǎn)有序的基本要求，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，落實內(nèi)部民主制度，建立內(nèi)外部監(jiān)督機制，規(guī)范財務(wù)管理制度，制訂人才保障機制，保證社會組織效能。總體來說，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，放低姿態(tài)，解決好對社會組織的不信任問題，尋求與社會組織良好的溝通渠道，建立好橫向的平等關(guān)系；社會組織應(yīng)練好內(nèi)功，搞好管理，承接好政府交辦的事務(wù)。唯有如此，才能有效促進信任社會資本的提升。

（二）規(guī)范社會資本的強化路徑

（1）加強規(guī)范社會資本的制度供給。加強制度供給，建立完善的制度體系。首先，建立多元化參與機制。這里的多元就是制度的制定不僅僅是政府一家的職責(zé)，還需要由政府主導(dǎo)，聯(lián)合專家學(xué)者、社會公眾、社會組織等多元主體，共同參與政策制定過程，保證應(yīng)急治理制度的科學(xué)化、合理化。以此為基礎(chǔ)建立起來的多元參與機制能讓政府充分關(guān)注到利益相關(guān)者的真實想法，制度規(guī)則更有的放矢，最大限度提高社會公眾的回應(yīng)度。其次，完善政務(wù)公開制度。政務(wù)公開是賦予公眾知情權(quán)的有力保障，是公眾參與應(yīng)急治理的基本前提，也是社會公眾參與應(yīng)對突發(fā)事件的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公眾獲得了充分的知情權(quán)，后續(xù)的參與才能避免流于形式，避免因信息失真、不對稱而導(dǎo)致參與受阻。再次，完善聽證制度。聽證制度的作用在于改變以往政府決策中的“暗箱操作”，把社會公眾意見納入決策機制，讓公眾享受充分的知情權(quán)、話語權(quán)與參與權(quán)。從公眾角度看，聽證制度是對其公民權(quán)的尊重；從社會層面講，聽證制度提供了一種普適的公正價值體系。通過聽證制度的實施，可將應(yīng)對突發(fā)公共事件的公共決策置于民主、合法的基礎(chǔ)之上，保證應(yīng)急治理的合理推進。

（2）健全規(guī)范社會資本的相關(guān)法律。發(fā)達(dá)國家實踐表明，完善而全面的應(yīng)急治理法律體系是成功經(jīng)驗之一。當(dāng)前我國這一領(lǐng)域的法律規(guī)范，雖有《突發(fā)事件應(yīng)對法》，但僅一部獨立的法律并不足以處理好突發(fā)公共事件，沒有相應(yīng)的法律體系支撐，就會在實踐中出現(xiàn)程序不規(guī)范、處置混亂等現(xiàn)象。為此，一是完善有關(guān)應(yīng)急治理方面的憲法與憲政基礎(chǔ)?，F(xiàn)行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》中界定的“突發(fā)事件”范圍和《憲法》規(guī)定的“緊急狀態(tài)”在內(nèi)容上有事實上的分割，“應(yīng)在憲法中增加與應(yīng)急治理內(nèi)容相關(guān)的條款，為政府依法實施應(yīng)急治理提供憲法淵源”[5]。二是填補應(yīng)急法律的空白領(lǐng)域。當(dāng)前社會發(fā)展過程中出現(xiàn)了一系列新問題、新情況，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家立法經(jīng)驗，制定應(yīng)急方面的單行法，如災(zāi)害救助法突發(fā)事件保險法等，填補應(yīng)急立法空白，消除立法矛盾，促進應(yīng)急法律規(guī)范之間的統(tǒng)一。三是修訂與完善應(yīng)急預(yù)案。目前我國雖已建立起了從中央到地方的應(yīng)急預(yù)案體系，但制定主體以縣級以上政府部門及企業(yè)集團為主，而廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位等最基層的組織鮮有制訂應(yīng)急預(yù)案，這種狀況與“應(yīng)急治理重在基層”的要求不相吻合。當(dāng)務(wù)之急是要完善各個層級、各類組織應(yīng)急預(yù)案的制訂、管理程序。

（3）增強規(guī)范社會資本的控制手段。完備的法律體系需要通過控制手段付諸實施?？刂剖侄伟ㄋ痉ㄊ侄?、行政措施以及輿論監(jiān)督。司法手段保證法律規(guī)范的有效落實，促進法律的實施，把法律條款與應(yīng)急治理有機聯(lián)系起來，能確保突發(fā)事件的高效處理。在應(yīng)對突發(fā)事件過程中，要嚴(yán)格執(zhí)行法律制度，健全執(zhí)法監(jiān)督機制與法律服務(wù)機構(gòu)，促進司法水平的提高。行政措施在應(yīng)急治理中是確保政令順利推行的重要手段，面對突發(fā)公共事件，行政命令往往是比較有效的措施，但行政手段不能超越法律界限。行政措施的作用范圍相比于法律更窄，它只針對特定的人與事做出行政命令，違反者則承擔(dān)必要的行政責(zé)任。輿論監(jiān)督是要求政府在處置突發(fā)事件過程中，應(yīng)把握媒體動向，與各級各類媒體保持良好互動關(guān)系。面對危機事件，及時發(fā)布、公開、傳遞相關(guān)信息，確保信息傳遞渠道的暢通，嚴(yán)禁瞞報與封鎖信息，防止流言傳播與滋生。當(dāng)前突發(fā)公共事件中出現(xiàn)的道德轉(zhuǎn)化、道德滑坡等現(xiàn)象，與社會輿論監(jiān)督力度不夠有密切關(guān)系?？刂剖侄慰梢员ＷC法律規(guī)范的神圣性、嚴(yán)肅性和威懾性，一旦法律規(guī)范這樣的外部力量出現(xiàn)軟化，越軌行為得不到相應(yīng)的懲處，規(guī)范的不可侵犯性就會受到極大損害。

（三）網(wǎng)絡(luò)社會資本的建構(gòu)路徑

（1）完善突發(fā)公共事件合作治理網(wǎng)絡(luò)。突發(fā)公共事件應(yīng)急治理參與主體之間的信任與規(guī)范資本是網(wǎng)絡(luò)社會資本形成的前提。應(yīng)急治理中的社會網(wǎng)絡(luò)是各級政府、社會組織與公民基于信任與規(guī)范基礎(chǔ)而構(gòu)成的合作治理網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)資本的搭建應(yīng)從“線上”和“線下”兩個層次做起，“線上”是指公共危機信息平臺，“線下”是指在政府和社會組織之間建立的協(xié)調(diào)機構(gòu)。一要建立應(yīng)急治理信息溝通網(wǎng)站。社會組織只有全面透徹地了解突發(fā)公共事件的現(xiàn)狀、政府采取的應(yīng)急措施，才能有針對性地協(xié)助政府參與到應(yīng)急治理中。二要在政府與社會組織之間建立起協(xié)調(diào)機構(gòu)。社會組織種類眾多、功能迥異、組織化程度不高，不能沿用政府管理模式進行統(tǒng)一管理，需要運用新型的協(xié)調(diào)機制處理政府與社會組織之間的關(guān)系。在發(fā)達(dá)國家，如美國、日本，政府設(shè)有專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，一旦發(fā)生突發(fā)事件，可以在第一時間將分散的社會組織協(xié)調(diào)起來，開展有序合作，形成合力，保障危機應(yīng)對成效。線上提供實時信息，線下保障溝通互動，可以充分調(diào)動社會組織參與應(yīng)急治理的積極性。

（2）確立應(yīng)急治理合作網(wǎng)絡(luò)平臺原則。為切實提升應(yīng)急合作網(wǎng)絡(luò)平臺的作用，應(yīng)把握好“常態(tài)化、綜合化、互嵌化、開放化”[6]四項原則。常態(tài)化原則，就是把互動和合作貫穿到應(yīng)急治理的預(yù)備、反應(yīng)與恢復(fù)三個階段的全過程，擺脫只有應(yīng)對災(zāi)害時才運作的困境，將應(yīng)對災(zāi)害的反應(yīng)期轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程的運轉(zhuǎn)和維護。綜合化原則，是指社會組織發(fā)揮應(yīng)急治理的功能要拓展到事前、事中和事后的全過程，而不是僅僅局限于恢復(fù)階段；與政府、企業(yè)、公民、服務(wù)對象的合作應(yīng)擴展到技術(shù)、學(xué)習(xí)、咨詢等多個層面，而不是僅僅以資源提供、服務(wù)供給為業(yè)務(wù)范圍?；デ痘瓌t，就是政府與社會組織的互動要深入更深層的領(lǐng)域，把社會組織應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)嵌入各級政府應(yīng)急治理體系的子系統(tǒng)，對社會組織所應(yīng)承擔(dān)的角色進行明確分工與定位，真正發(fā)揮好社會組織的功能。開放化原則，是指要把政府與社會組織應(yīng)急合作網(wǎng)絡(luò)平臺看作一個動態(tài)開放的系統(tǒng)，廣泛吸納各類社會組織參與其中。

（3）強化應(yīng)急治理網(wǎng)絡(luò)保障措施。發(fā)展與完善網(wǎng)絡(luò)社會資本，應(yīng)規(guī)范和健全多維發(fā)達(dá)的社會網(wǎng)絡(luò)，為社會組織的發(fā)展提供網(wǎng)絡(luò)保障。一是加強立法與制度建設(shè)。從法律層面為社會組織的網(wǎng)絡(luò)平臺保駕護航，盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，填補法律方面的制度空缺，為社會組織網(wǎng)絡(luò)平臺營造適宜的法律制度環(huán)境。二是放松管制與加強監(jiān)督。政府應(yīng)簡政放權(quán)，放寬審批要求，促進社會組織發(fā)展成為理性、成熟的社會公共領(lǐng)域。放權(quán)并不意味著放任自流，還要對社會組織參與的應(yīng)急治理活動加強監(jiān)督，防止出現(xiàn)“異化”現(xiàn)象，監(jiān)督的目的在于讓社會組織的參與活動與政府的應(yīng)對措施保持一致，與政府形成合力，而非離心力。三是理順政府與社會組織之間的關(guān)系。對突發(fā)公共事件應(yīng)急治理中政府與社會組織各自應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和擁有的權(quán)限進行合理劃分，避免職責(zé)不清、權(quán)限不明。政府與社會組織建立好合作、信任的認(rèn)同關(guān)系，構(gòu)建好公民廣泛參與的利益訴求機制，確保公眾利益訴求得到充分表達(dá)與合理回應(yīng)。