鄉(xiāng)村振興視域下“選派村支書”適應性研究
——基于湖北S 市Z 區(qū)選派優(yōu)秀年輕干部的個案分析

尚重生，諶 宇

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢430072）

我國作為一個擁有大規(guī)模農業(yè)人口的國家，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對于平衡城鄉(xiāng)發(fā)展、維護社會穩(wěn)定具有重要意義。值得關注的是，鄉(xiāng)村振興離不開人的主體性作用，必須實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理資源與鄉(xiāng)村實際情況的有效匹配。湖北S 市Z 區(qū)結合本地發(fā)展的實際情況，并且根據上級相關政策要求選派優(yōu)秀年輕干部到村任黨組織書記。本文擬結合Z 區(qū)選派村支書在鄉(xiāng)村工作的實際情況，探討在鄉(xiāng)村振興背景下選派村支書對其工作環(huán)境、工作內容的適應過程和適應方式及其對于培育鄉(xiāng)村治理主體、推動鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實意義。

一、問題的提出

在當代中國，大部分農村地區(qū)人口大量外流，呈現(xiàn)出了人口與地域生活空間的失衡，農村的青壯年以及本土精英流失嚴重。鄉(xiāng)村治理的傳統(tǒng)工具似乎已經失效，究其原因，一是鄉(xiāng)村的生活環(huán)境以及規(guī)范秩序都受到內部和外部的雙重沖擊；二是作為鄉(xiāng)村重要治理主體的鄉(xiāng)村精英、村干部等缺位或者作用發(fā)揮不到位，村委班子成員老齡化、能力不足等問題突出。同時，鄉(xiāng)村內部大量人員外流，村民與村干部之間的互動減少，村民將注意力和視野轉向村莊外面。在某種意義上來說，鄉(xiāng)村治理的主體是多元化的，但是在鄉(xiāng)村真正發(fā)揮作用的治理主體是缺失的。

鄉(xiāng)村振興策略的實施離不開鄉(xiāng)村治理主體的發(fā)展，關于如何培育鄉(xiāng)村振興的主體，當前普遍認為存在兩種培育路徑，一是培養(yǎng)內生性主體，加強對本土精英的培養(yǎng)，尊重農民主體地位，發(fā)揮農民作用。此外，借助“富人治村”[1]“能人治理”[2]，培育新鄉(xiāng)賢。二是通過行政性手段，借助“外力”推動精英下沉。具體來說，包括鼓勵和選拔優(yōu)秀大學生到農村基層，積極吸納村官、大學生、致富能手、經濟合作組織負責人、優(yōu)秀干部進入村“兩委”班子，吸引精英下沉和回流，選派村支書即是具體實踐。

選派村支書與傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理主體生成路徑存在較大的差異性，其并非通過村內選舉、推薦產生，而是直接的行政主導性的人才輸入。與自下而上成長的本土村干部相比，這些選派的年輕村干部具有外來性的特點，其任職的合法性來自上級授權，而不是自下而上的村內選舉。他們和村莊存在距離感、陌生感，甚至會受到村民和其他村委班子成員的排斥。對于他們個人而言，其工作環(huán)境、工作內容以及工作方式等都發(fā)生了不同程度的變化，其所面臨的壓力不僅來自于本職工作，還有身份轉變所帶來的適應性問題。

選派村支書作為村干部群體的重要成員，是基層黨組織的領導核心，也是鄉(xiāng)村的領頭人，對于鄉(xiāng)村發(fā)展至關重要。同時選派村支書也是自上而下選派的村干部，面臨如何嵌入鄉(xiāng)村的問題。選派村支書需要處理好其與村委會之間的關系，推動鄉(xiāng)村的發(fā)展與穩(wěn)定，贏得村民和其他村干部的信任。本文的研究結合選派村支書的具體實踐，以Z區(qū)的選派村干部作為研究對象，描繪他們如何進入鄉(xiāng)村，面臨哪些困境，為積極融入鄉(xiāng)村治理又采取了哪些舉措。

二、精英如何下鄉(xiāng)：選派村支書如何進入鄉(xiāng)村

Z 區(qū)位于湖北省西北部的三省交界處，地理位置獨特，該地區(qū)多丘陵和山川，一條河流穿境而過，該區(qū)以汽車制造業(yè)為主，城鎮(zhèn)化率高達90%以上，但是農業(yè)收益低下，城鄉(xiāng)發(fā)展差距明顯。Z 區(qū)下轄的F 鄉(xiāng)、X 鄉(xiāng)大部分是農業(yè)人口，人口居住較為分散，地理位置偏僻，也是Z 區(qū)實施精準扶貧和鄉(xiāng)村振興政策的主要地區(qū)。本文以選派到F 鄉(xiāng)和X 鄉(xiāng)的村支書為研究對象，這些選派的村支書受到一定的行政性激勵和動員，作為典型的外部力量進入鄉(xiāng)村。

1.鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實需要

第一，村級治理主體缺失。在農村人口大量向城鎮(zhèn)轉移的背景下，Z區(qū)農村人口和勞動力流失嚴重。根據該省統(tǒng)計年鑒數(shù)據顯示，第六次人口普查F 鄉(xiāng)和X鄉(xiāng)的常住人口不到四千人，大量農村人口外出務工，向縣、省會和東部地區(qū)流動，農村人口結構也發(fā)生了很大變化。留守在農村地區(qū)的人口大部分文化程度較低，年齡結構兩極分化嚴重。從村干部構成及培養(yǎng)情況來看，村干部平均年齡普遍在40 歲以上，年輕村干部流動性較大，任職時間相對短暫。

對于Z 區(qū)的實際發(fā)展而言，當?shù)卣卩l(xiāng)村振興的背景下結合本地區(qū)優(yōu)勢發(fā)展農村生態(tài)旅游業(yè)，以此帶動農村經濟、保護生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)經濟、生態(tài)發(fā)展等綜合性目標，但是在將現(xiàn)代農業(yè)與傳統(tǒng)農村相結合的過程中面臨鄉(xiāng)村人才缺失的困境。Z 區(qū)在發(fā)展百合、獼猴桃、天麻、香菇、藍莓等種植業(yè)的產業(yè)規(guī)劃到生產管理過程中，不僅遇到管理技術及病蟲害防治技術的難題，而且面臨缺乏專業(yè)人才的指導以及高素質人才進行管理的難題。雖然區(qū)農業(yè)局以及區(qū)政府邀請相關技術人員開展階段性指導，但是無法解決應急問題和常規(guī)性管理問題。

第二，村內部矛盾突出，群體性事件頻發(fā)。地方政府為了縮小城鄉(xiāng)發(fā)展之間的差距，通過易地扶貧搬遷、集中安置、提供小額貸款、發(fā)展產業(yè)等多種形式帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，但是在政策實施的過程中也激化了許多矛盾。比如，從2012 年開始，各級政府加緊落實易地搬遷任務，但是對搬遷安置的政策宣傳以及后期持續(xù)性資源投入上存在缺口和不足。村內常常因拆遷補償分配以及各村之間扶貧資源分配不均衡等問題引發(fā)村民與村集體之間的矛盾糾紛，群訪、越級信訪的上訪量激增。此外，村兩委組織渙散，村內干部群體關系不和諧，村內領導班子難以組建，村內工作難以展開。

第三，鄉(xiāng)村治理無序，地方政府權威下降。鄉(xiāng)村治理力量不足以及治理主體缺失，傳統(tǒng)治理工具失效或者效力削弱，村莊內部也難以通過制度化的途徑表達利益需求，導致鄉(xiāng)村治理無序化。“農村社會在鄉(xiāng)村退出后并未有內生力量的增長，而是出現(xiàn)了進一步的離散化和無序化的趨勢”[3]，鄉(xiāng)村自治下的村兩委及村干部群體難以取得村民信任，在沖突、對抗的過程中，村民對村內干部的信任下降，對地方政府在鄉(xiāng)村的治理有效性方面產生懷疑。在村民與村干部群體張力不斷擴大的情況下使得鄉(xiāng)村的自我管理、自我服務等村民自治功能弱化，干群之間的頻繁沖突也導致農村社會的不穩(wěn)定，并削弱了地方政府的權威。

由于村莊內部在原來的村委班子領導下出現(xiàn)了許多問題，村民以及村委內部無法推選出新的領導班子，在村兩委換屆時，由上級選派村支書促進村委班子的組建。正是在這種背景下，選派的村支部書記更需要通過一定的方式將分散化的村民、村干部隊伍重新聚合起來，形成鄉(xiāng)村治理的有效力量。

2.科層制路徑推動精英下鄉(xiāng)

選派工作前期，“市委組織部積極開展情況研判，綜合各地建議，制發(fā)專門選派工作文件，明確將有兩年基層工作經驗，40 歲以下的年輕干部作為選派對象”[4]。在選派干部的人選上，設有一定的工作經驗、年齡、受教育程度等方面的要求；在選派方式上，主要是自愿報名與組織選派相結合，但是要求各單位積極宣傳、鼓勵優(yōu)秀黨員干部參與。在選派期間，選派干部只轉組織關系，行政、工資關系不轉，保持職務職級、身份編制、工資待遇不變。由此可見，選派村支書從人員篩選到后期工作安排，主要是上級政府根據科層化的路徑進行選擇與推動。對于選派的村支書而言，其合法性來源主要是上級，是自上而下的授權，工資、補貼待遇與選派工作單位和上級密切相關，概言之，這些選派村支書是行政性激勵和動員的結果。

3.以明確職務的方式銜接村級治理

選派村支書同以往掛職鍛煉的干部相比，很大的不同之處在于明確擔任村莊內部村支書這一職務，也就意味著在選派期間，選派干部必須承擔具體的職責以及工作任務。對于村莊和村民來說，明確擔任村支書也意味著辦實事、擔責任，村民對于選派的村支書也有更高的要求和期待。根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》，農村基層黨組織應該加強對農村各類組織的統(tǒng)一領導，是鄉(xiāng)村治理的核心領導力量。此外，選派干部在選派期間還需要接受上級組織部門定期的、多種形式的工作考核，任期結束后對考核優(yōu)秀的選派干部進行相應的晉升。其考核內容包括村內黨的建設、村級班子建設、經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等多個方面。由此，通過考核激勵、明確職務職責等方式，把選派干部與村內事務、其他村內干部銜接起來，并且激發(fā)選派村干部扎根鄉(xiāng)村的積極性。

三、精英下鄉(xiāng)的困境：選派村支書難以適應鄉(xiāng)村

在Z 區(qū)廣大農村，村民居住分散，加上村民外流，留守鄉(xiāng)村的村民大部分是老弱婦孺，村莊的自主自治能力不足，承接政府扶貧資源的能力非常有限，也沒辦法發(fā)展規(guī)模性產業(yè)。因此，很多村民以及村委班子成員都希望通過選派村支書為村莊發(fā)展提供思路和規(guī)劃，但是選派村干部卻面臨集體經濟發(fā)展困難和組織渙散的雙重挑戰(zhàn)。對于選派村支書個人而言，快速適應角色身份的轉換存在一定的挑戰(zhàn)。

1.權力來源與村民認同

選派村支書之所以能夠進入鄉(xiāng)村主要是上級的推動，這種自上而下所獲得的合法性與村民自治所選舉出來的村干部存在一定的差別。首先，村民對選派村干部具有陌生感。選派村支書作為外來力量，缺乏在任職鄉(xiāng)村生活的經歷，對于本地的生產生活習慣和文化不甚了解，和村民有距離感。對于村民而言，他們更加不了解選派村支書，“把他們當客人”[5]。即使是選派村支書到村工作了一段時間之后，有的村民反饋對其印象不深刻，除了開會之外沒有什么接觸。因此，對于村支書和村民而言，都需要一個適應的過程。

此外，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理主體主要是村兩委，村委成員主要在村民內部產生，村莊封閉性較強。近些年來，隨著國家推動精英下沉鄉(xiāng)村，這種封閉性被打破，但是大多數(shù)村委成員仍和村莊聯(lián)系緊密。但是，作為村莊的外來力量，這些選派的村支書進入村兩委的契機是原來的村兩委之間矛盾糾紛以及村內矛盾突出。如果選派村支書處事方法不妥，矛盾可能會進一步加深。

2.選派村支書的激勵機制與科層制約束

選派村支書的工資發(fā)放、編制待遇等在原工作單位，同其他村內產生的村干部相比，他們身處行政體制內，受行政體制的約束。選派村支書一方面受到目標考核的約束，考核結果作為報酬待遇、選拔任用和表彰獎勵的主要依據。事實上，目標責任制的實踐“造成政府行動目標比較短期化（表面上看來缺乏連續(xù)性），換言之，那些更持久和更具合法性意涵的目標常常遭到‘有選擇’地忽視”[6]。選派干部進入鄉(xiāng)村的確能夠推動鄉(xiāng)村的發(fā)展，但是往往將目光集中在上級考核內容，尋求短期內獲得收益的產業(yè)發(fā)展和基礎設施建設，而這些很大程度上需要上級以及社會力量的支持，增強了行政依賴性。

選派村支書另一方面受到政治晉升的激勵，選派干部能夠獲得政治升遷上的回報。但是現(xiàn)實情況下，地理位置、經濟發(fā)展水平存在很大的差異性，對于經濟欠發(fā)達地區(qū)以及區(qū)縣的大部分工作人員而言，政治上升和發(fā)展的空間有限。選派村支書并不是都能獲得村民和上級部門的認可，難以實現(xiàn)職位升遷。

3.鄉(xiāng)村精英更替與村級政策執(zhí)行

一般而言，選派村支書到村工作兩到三年，可以選擇繼續(xù)留在鄉(xiāng)村也可以回到原工作單位。大部分選派村支書選擇回到原工作單位，也將此次任職視為階段性的工作，把到村任黨組織書記作為晉升的“跳板”。他們也就需要在有限的任期內以現(xiàn)有的資源博取政績，從而獲得晉升的資本。部分選派村支書可能“急于求成”，更加關注上級安排的工作任務，重視能夠獲得短期收益的村莊發(fā)展，對于長期人才隊伍的培養(yǎng)和建設往往會選擇性忽視，導致無法從根本上解決鄉(xiāng)村人才、治理主體不足的困境。村支書雖然能夠獲取民眾最真實的需求信息，但在農民組織化程度低、參與積極性不高的情況下，協(xié)調和整合多樣化的民眾需求也需要付出時間和成本，缺乏情感聯(lián)系的村支書為了盡快完成任務，可能會忽視村民的多樣化訴求。由此，選派村支書任期結束之后，村莊發(fā)展可能又陷入困境。

四、精英下鄉(xiāng)的行動策略：主動適應鄉(xiāng)村

如果說上級政府的選派為村支書提供了合法性的授權，那么，選派村支書在面臨復雜的村莊問題、解決矛盾糾紛過程中如何取得村民和村兩委的認可，取決于村支書在鄉(xiāng)村治理及日常生活中的行動策略選擇。

1.建立信任關系，化解基層矛盾

選派的村支書為了獲得村民的認可和支持，建立良好的村級治理主體關系，任職后首先需要了村莊內部的情況，通過開展走訪、座談會、個別訪談等方式熟悉工作環(huán)境。其中，走訪入戶是聽取村民意見和訴求最為直接的方式。各個選派村支書上任后，首要任務就是走訪入戶，主動了解村莊的具體情況，為村莊發(fā)展出謀劃策。

第一，樹立形象。走訪的形式是村支書與村民進行直接、面對面的交流，也通過自己實際觀察進一步了解村情村貌。一開始互相不了解的村民和村支書，通過這種直接溝通方式，給雙方留下了一個初步的印象。此時，村支書得到村民“平易近人”“熱情”“年輕”等反饋，對村民而言，村支書的這一行為直接拉近了彼此之間的距離，同時為以后活動的開展奠定了基礎。第二，建立關系，村支書在走訪的過程中，會聽到村民的各種聲音和意見表達，尤其是在村情復雜、矛盾較多的村莊，村民的訴求也更加多元化。此時，村支書的積極回應可以同村民建立密切聯(lián)系。一種情況是了解村民的實際問題，可以馬上解決，另外一種情況是有些問題難以解決，但做好政策宣傳。

村支書保持和村民的溝通聯(lián)系的同時，也要積極加強和其他村干部等治理主體的互動。村支書工作的正常開展，除了滿足廣大村民的需求，也要在其他村干部之間引起共鳴。很多村內問題得不到解決，其中一個原因就是領導班子間矛盾激化。村支書要想融入鄉(xiāng)村，推動政策的落實，村委班子的有效動員和組織是關鍵。

2.鞏固基層黨組織

農村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮著貫徹黨的路線方針政策，解決基層問題和矛盾、維護社會穩(wěn)定的作用。但是受到時代和環(huán)境的影響，農村的黨員隊伍和黨員結構也發(fā)生了變化，對于村支書而言，鄉(xiāng)村老黨員、流動黨員多，如何組織、動員鄉(xiāng)村黨員是一個難題。因此，選派村支書要以基層黨組織為著力點，落實上級關于加強黨組織建設要求，為基層黨組織建設注入新的活力。

選派村支書依托黨組織進一步融入鄉(xiāng)村，通過定期召開黨的組織生活會，走訪慰問老黨員、通過線上線下互動的方式加深與農村黨員的聯(lián)系。對于選派村支書而言，加強黨組織建設需要增強黨組織的凝聚力，對于經濟上確實存在困難的黨員，選派村支書在向上級組織申請落實相關幫扶政策的同時，也如實向上級反映情況。此外，加強對老黨員的人文關懷，關注老黨員的生活狀況，積極落實上級政策要求。

3.整合體制內外資源

Z區(qū)選派村莊都是貧困村、問題村，村委以及村民都強烈要求在經濟上尤其是產業(yè)發(fā)展上得到進一步支持。除此之外，村莊本身也存在房屋拆遷、村集體欠債、農民工資拖欠、基礎設施建設不足等歷史遺留問題。選派村支書不僅面臨經濟發(fā)展的壓力，也要著手解決村莊內部的問題。

村支書想要在村莊中通過積極作為，獲得百姓和村委成員的認可，需要工作成績。但是成績的取得和村支書個人的人際網絡以及資源動員能力密切相關，這種動員方式主要是非制度性的。其中不乏以J 書記為代表的選派村支書積極動用自身人脈資源以及社會資源推動村莊發(fā)展。在選派村支書進入鄉(xiāng)村之后，各鄉(xiāng)村也都在產業(yè)發(fā)展、村兩委經費、基礎設施建設等方面得到不同程度的資金支持、項目支持。Z 村地理位置偏遠，經濟負擔重，J 書記通過多部門協(xié)調申請工作經費，直接獲得上級政府的資金支持5 萬元，并且請原來的工作單位承擔村委辦公室的打印費用，直接減輕了村集體辦公支出的壓力。在產業(yè)發(fā)展上，J 書記介紹“朋友”來村里投資產業(yè)，承包葡萄基地。同時，書記積極發(fā)揮個人優(yōu)勢讓投資者先解決基地附近的交通和水電等配套基礎設施問題，采取優(yōu)先村民承包等措施，利用產業(yè)帶動村民就業(yè)發(fā)展。

五、結語

選派村支書身份具有雙重性和特殊性，是國家和政府的代表，要深度融入鄉(xiāng)村的社會環(huán)境之中。對于選派村支書個人而言，到農村工作，首先需要進行角色和身份的轉換。一方面，選派村支書要強化村莊縱向上的聯(lián)系，推動村莊需求與跨層級和跨部門的人員、資金、項目等方面的對接，拓展鄉(xiāng)村治理資源。另一方面，選派村支書要在村莊治理體系和能力現(xiàn)代化上下功夫，滿足村莊長期發(fā)展的需要，促進鄉(xiāng)村本土性、內生性治理力量的發(fā)展。