唐代財(cái)稅政策變革及其經(jīng)濟(jì)作用
——基于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析

一、唐代財(cái)稅政策的歷史變革

唐代主要的財(cái)稅政策，經(jīng)歷了從“均田租庸調(diào)制”到“兩稅三分法”的變革。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為“制度的變革是基于成本和收益的比較”，以“交易費(fèi)用”為理論視點(diǎn)，將唐朝中央政府看成一個(gè)追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效最大化的組織，并從生產(chǎn)要素的相對(duì)價(jià)格及交易成本等角度來(lái)分析唐朝財(cái)稅政策的變革因素。

（一）從“國(guó)家授田”到“自由交易”。唐初實(shí)行均田制。土地國(guó)有，滿足授予條件的百姓都能合法地得到一定數(shù)量的土地用來(lái)耕種，所得除上交一定額度的租庸調(diào)之外，余下的由農(nóng)戶自己分配。這一制度的實(shí)行源于當(dāng)時(shí)人少地多的實(shí)際情況，隨著生產(chǎn)的恢復(fù)和生產(chǎn)力的提高，人口逐漸增多，人地比趨于提高。均田制趨于崩潰。

均田制和土地自由交易是配置土地資源的兩種不同方式，從交易費(fèi)用的角度而言，實(shí)行均田制所采取的其他政策如括田和限田等造成巨大的交易費(fèi)用，與之相比，土地自由買賣的交易費(fèi)用則小得多。為保證均田制的順利施行，唐朝政府采取了括田和限田等政策?！皺z括天下田”是唐朝政府的一項(xiàng)基本工作，但是其成本不低。括田的目的在于調(diào)整土地的配置情況，人地變動(dòng)的頻繁無(wú)疑會(huì)加大括田的次數(shù)從而增加相應(yīng)的交易費(fèi)用。

所謂限田，就是唐朝政府限制土地兼并。唐朝均田制實(shí)行以來(lái)，土地兼并主要表現(xiàn)為貴族豪強(qiáng)占用土地和富者以錢財(cái)購(gòu)買土地。王公貴族強(qiáng)占土地使多數(shù)百姓無(wú)地可耕，再加上賦稅，只能淪為逃戶，這減少了國(guó)家的稅收收入。均田制允許農(nóng)戶出售土地，但只限于無(wú)力承擔(dān)喪葬費(fèi)用之時(shí)。隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地自由買賣逐漸頻繁，土地的自由流轉(zhuǎn)造成了資源的分配不均衡，同時(shí)擴(kuò)大了社會(huì)的貧富差距，加劇了社會(huì)矛盾。唐朝政府為確保國(guó)家財(cái)稅收入和維護(hù)社會(huì)安定，多次下詔禁止土地違法買賣、禁止貴族官僚強(qiáng)占田地、督促解決逃戶問(wèn)題，由此導(dǎo)致制度的交易成本不斷增加，均田制度也進(jìn)入邊際收益遞減的階段，并最終為符合商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流、交易成本更低的土地自由交易制度所取代，這種制度自唐以后一直為中國(guó)傳統(tǒng)王朝所沿用。

（二）從“以丁定稅”到“以資定稅”。唐初，“丁”是國(guó)家授田和征收賦稅的基本單位，唐政府為此制定了一套規(guī)范的戶籍管理制度：將人的年齡劃分為黃、中、丁、老四個(gè)階段，由于年齡的增長(zhǎng)和戶口的變動(dòng)，核實(shí)丁口數(shù)量就成為一項(xiàng)經(jīng)常性的工作。在唐朝的戶籍冊(cè)上，詳細(xì)地記載了每戶人口的年齡和授田數(shù)及未授田數(shù)、是否為課戶等情況，由此可見唐政府的戶籍管理是較為規(guī)范的。唐朝存在逃戶問(wèn)題，使得國(guó)家實(shí)際人口與納稅人口之間形成了巨大的差額，為此，唐朝政府“每一歲一造計(jì)帳，三年一造戶籍”，在造戶籍之前，還通過(guò)手實(shí)、計(jì)帳、戶籍三者構(gòu)成了一套完備的戶口檢查制度，并設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行管理。由此也可看出戶籍管理的成本是很高的，又由于逃戶問(wèn)題加劇了社會(huì)的流動(dòng)性和賦稅收入的減少，更使得戶籍制度陷入高成本低收益的泥淖。

總之，戶籍制度形成了較高的財(cái)政支出成本和日益衰減的稅收收入，這是“以資定稅”取代“以丁定稅”的重要誘因。以資產(chǎn)定稅也要求與之配套的戶籍制度和財(cái)產(chǎn)清理制度，它將逃戶作為收納者的一項(xiàng)資產(chǎn)，并以此進(jìn)行征稅，一定程度上避免了逃戶不納稅收的情況，增加了唐代政府的稅收收入。

（三）從“統(tǒng)支統(tǒng)收”到“財(cái)政分權(quán)”。唐朝前期，稅收由中央政府統(tǒng)一征收和分配支出，唐朝后期則轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒胝偷胤秸?cái)政分權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，是中央政府根據(jù)大歷十四年的收成和人口，制定稅額，并將之分派給各地政府進(jìn)行征收，此即“量出制入”原則。地方政府征收上來(lái)的稅收，分為“上供、留使、留州”三個(gè)部分，此即“兩稅三分”原則。

從統(tǒng)支統(tǒng)收到財(cái)政分權(quán)，既是唐朝中央政府與地方政府進(jìn)行博弈的結(jié)果，也是雙方在考量其成本與收益之后做出的理性選擇。安史之亂前，唐中央集權(quán)體制較為穩(wěn)固，地方上嚴(yán)格遵從中央的命令，這時(shí)統(tǒng)支統(tǒng)收的財(cái)政體制是有其政治基礎(chǔ)的。安史之亂時(shí)，為了募集平叛的兵力，唐玄宗進(jìn)一步授予先前任命的節(jié)度使在其轄區(qū)內(nèi)更大的自主權(quán)，分別為招募和調(diào)動(dòng)軍隊(duì)的軍權(quán)、征收支用賦稅的財(cái)權(quán)以及“自辟署吏”的用人權(quán)。隨著節(jié)度使勢(shì)力日益強(qiáng)盛，各藩鎮(zhèn)割據(jù)勢(shì)力不再遵守一直以來(lái)的統(tǒng)支統(tǒng)收的財(cái)政管理體制，數(shù)州皆“不納貢賦”，侵奪中央財(cái)權(quán)。將當(dāng)時(shí)最大的稅種——“兩稅”作為中央與地方的共享稅，實(shí)行“兩稅三分法”，是唐中央政府在認(rèn)識(shí)到當(dāng)時(shí)中央難以有效控制地方、地方自主權(quán)發(fā)展強(qiáng)盛的現(xiàn)實(shí)情況后，對(duì)藩鎮(zhèn)割據(jù)做出的讓步和“補(bǔ)償”，同時(shí)也是雙方博弈的最終結(jié)果。

二、唐代財(cái)稅政策變革的經(jīng)濟(jì)作用

傳統(tǒng)社會(huì)中，土地和人口是最為重要的生產(chǎn)要素。租庸調(diào)制下的土地由國(guó)家授予，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力與土地的結(jié)合。而兩稅法下均田制已經(jīng)崩潰，因此就不存在國(guó)家授田，土地在市場(chǎng)中進(jìn)行自由交易。勞動(dòng)力只需繳納一定賦稅便可，政府并不對(duì)其從事行業(yè)作出嚴(yán)格規(guī)定，因此勞動(dòng)力可以自由流動(dòng)。理性的勞動(dòng)者會(huì)根據(jù)其自身?xiàng)l件和資源稟賦從事最適合自己、收益最大化的行業(yè)，這就初步具備了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的雛形。郭祥認(rèn)為從租庸調(diào)制向兩稅法的轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民放棄傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向手工業(yè)和工商業(yè)成為可能，因此激發(fā)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。張學(xué)博則認(rèn)為唐代財(cái)稅政策的變革增強(qiáng)了民眾的流動(dòng)性，促進(jìn)了農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但也加速了土地的流轉(zhuǎn)，因此形成了較大的貧富差距。總之，財(cái)稅政策改革意味著勞動(dòng)力和土地兩種生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)交易，交易規(guī)模的擴(kuò)大能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

從財(cái)稅征收形式上來(lái)看，租庸調(diào)到兩稅法實(shí)現(xiàn)了由實(shí)物地租向貨幣地租的過(guò)渡。王玉茹指出財(cái)稅收支形式的不同對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響也是不同的，以力役和實(shí)物收支為主會(huì)不斷強(qiáng)化自然經(jīng)濟(jì)，貨幣性財(cái)稅收支則會(huì)拉動(dòng)商品經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。然而王仲犖很早就提出不要片面強(qiáng)調(diào)貨幣所起的作用，但他也肯定了兩稅中用錢貫納稅是對(duì)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種反映。由此可見，唐代財(cái)稅政策改革中“以錢納稅”這一條對(duì)促進(jìn)唐代商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是有一定作用的。實(shí)際上，兩稅法下并沒(méi)有完全要求“以錢納稅”，而是允許民眾按照政府頒布的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，將實(shí)物折算為錢進(jìn)行繳納。這種折算制度要求農(nóng)民進(jìn)行貿(mào)易，增加了交易的次數(shù)，提高了貨幣和商品的流通性，從而促進(jìn)了商品經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。此外，正是由于以錢納稅或折算的興起，使得唐朝前期的錢帛并行逐漸轉(zhuǎn)化為完全的貨幣經(jīng)濟(jì)，出現(xiàn)了飛錢、柜坊等具備現(xiàn)代金融特征的行業(yè)。

就中央與地方進(jìn)行財(cái)政分權(quán)來(lái)看，地方上擁有一定財(cái)政自主權(quán)后進(jìn)行了一定的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。陳明光認(rèn)為，實(shí)行“兩稅三分法”后，地方長(zhǎng)官自籌財(cái)力進(jìn)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，具體表現(xiàn)為土木、水利、交通等方面，同時(shí)還注意減輕民眾的稅負(fù)和災(zāi)年的蠲免，但這些行為與兩級(jí)地方官吏的政治品行和行政能力直接相關(guān)。張達(dá)志分析了“兩稅三分法”過(guò)程中央、藩鎮(zhèn)和州的經(jīng)濟(jì)地位演變，認(rèn)為中央和州的直接經(jīng)濟(jì)聯(lián)系提高了州的財(cái)政自主權(quán)，而藩鎮(zhèn)的地位則直接下降。黃燕則提出地方政府是推動(dòng)或者阻礙本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有不確定性，利用財(cái)政結(jié)余或自籌財(cái)力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要依靠道德約束，并且更集中于南方藩鎮(zhèn)。安史之亂后，南方地區(qū)確實(shí)成為經(jīng)濟(jì)和國(guó)家財(cái)稅的中心。僅就江南各道來(lái)說(shuō)，有唐一代共修建大型水利工程67項(xiàng)，屬于唐后期修建的有50項(xiàng)。從此可見端倪，唐后期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要高于唐朝前期，而這與財(cái)政分權(quán)和地方擁有財(cái)稅自主權(quán)應(yīng)該是有關(guān)系的。

從現(xiàn)代財(cái)政學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，從唐前期的租庸調(diào)法到后期的兩稅法，體現(xiàn)了“簡(jiǎn)化稅種”和“量能定稅”等稅收原則，尤其是“量出制入”的原則更是為我國(guó)財(cái)政預(yù)算制度的確定提供了重要的借鑒作用，在當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是先進(jìn)的，這也是兩稅法一直為歷朝所沿用的重要原因。

三、結(jié)論與啟示

唐代財(cái)稅政策由初期均田制下的租庸調(diào)制變革為后期的“兩稅三分法”，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，是土地和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素價(jià)格發(fā)生變動(dòng)的結(jié)果；也是檢括田地、清查戶口等相關(guān)配套制度的交易成本不斷增加而收益不斷減少所導(dǎo)致的結(jié)果；最后所形成的“財(cái)稅三分”制，是基于中央政府和地方政府收益最大化及相互博弈的結(jié)果。

唐代財(cái)稅制度變革使勞動(dòng)力與土地兩種生產(chǎn)要素得以在市場(chǎng)進(jìn)行自由交易，使唐代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)初步具備了“自由經(jīng)濟(jì)”的某些特征；由實(shí)物地租向貨幣地租的過(guò)渡，增加了貨幣和商品的交換次數(shù)，推動(dòng)了唐代商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；財(cái)政分權(quán)讓地方政府掌握了一定的財(cái)稅自主權(quán)，使之在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了比較重要的作用。

唐代財(cái)稅政策變革中所體現(xiàn)出來(lái)的稅收平等、量能定稅和早期的財(cái)政預(yù)算思想，對(duì)唐以后的各朝都產(chǎn)生了重要影響，后世的稅制基本上是承襲唐代的兩稅法。對(duì)今天中國(guó)的財(cái)稅政策改革也具有一定的參考作用。