粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償研究
——以羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)為例

謝林武 林垚 李婉嫻 羅燕 周新成

（韶關(guān)學(xué)院，廣東韶關(guān) 512005）

1 引言

生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的新階段。長期以來，我國多數(shù)地區(qū)都在以犧牲環(huán)境為代價發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，這種粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，不僅破壞了生態(tài)環(huán)境，而且阻礙了人與自然和諧共存的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展道路的進(jìn)程?；洷鄙鷳B(tài)特別保護(hù)區(qū)是廣東省踐行人與自然和諧共生的可持續(xù)發(fā)展的案例，通過對其當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀與問題進(jìn)行研究并探索相關(guān)的對策，可以促進(jìn)廣東省加快構(gòu)建粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的步伐，筑牢粵北生態(tài)屏障，擴(kuò)大廣東省的生態(tài)優(yōu)勢。羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)是粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的一個重要組成部分，本文選擇其作為研究粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的個案調(diào)查樣本，提出其應(yīng)發(fā)揮的優(yōu)勢、克服的難題并制定出切實可行的措施。

2 羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償概述

廣東羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)位于廣東省的北部，地處南嶺山脈中段南麓，保護(hù)區(qū)總面積為18 813.6 hm2，其中林地面積達(dá) 17 647.2 hm2。目前羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)已經(jīng)實施一系列的措施對區(qū)內(nèi)進(jìn)行保護(hù)以及對當(dāng)?shù)鼐用窠o予一定補(bǔ)償，也取得了一定的成效。這些措施主要包括給予村民生態(tài)公益林的補(bǔ)貼、對村民進(jìn)行生態(tài)移民、在村內(nèi)設(shè)立宣傳牌警示牌、設(shè)立管護(hù)所并雇傭當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c保護(hù)區(qū)的工作等。在實地調(diào)研期間，也發(fā)現(xiàn)居民對政府的工作還是比較認(rèn)可的，當(dāng)?shù)貙嵤┑纳鷳B(tài)補(bǔ)償措施確實對羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)的規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)生了積極作用。其一是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的改善。以前羅坑當(dāng)?shù)厮娬据^多，但目前羅坑鎮(zhèn)政府正在規(guī)劃逐步拆除水電站，以減少人為因素對羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)造成的干擾。此外，還通過公告或者標(biāo)語等形式，提高居民的生態(tài)意識，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。其二是促進(jìn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。羅坑憑借著良好的生態(tài)環(huán)境和絢麗的自然風(fēng)光，吸引著大批游客。此外，羅坑是茶葉主產(chǎn)區(qū)，羅坑茶在整個廣東省極具盛名，羅坑的茶產(chǎn)業(yè)已成為當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)。三是促進(jìn)了當(dāng)?shù)夭栉幕陌l(fā)展，羅坑每年都會舉辦茶文化節(jié)、茶鄉(xiāng)之旅等一系列與茶相關(guān)的鄉(xiāng)村旅游活動，發(fā)掘茶文化，豐富羅坑鄉(xiāng)村旅游的內(nèi)涵，提高羅坑的知名度和影響力。

3 羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

本小組通過發(fā)放問卷、實地考察等多種研究方式，收集并整理了大量與當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)補(bǔ)償建設(shè)有關(guān)的數(shù)據(jù)和信息。經(jīng)過對這些數(shù)據(jù)和信息的研究和分析，歸納出以下羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)的問題。

3.1 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全、不完善

據(jù)問卷調(diào)查顯示，37.14%的受訪對象認(rèn)為當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在問題，生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?、范圍、?biāo)準(zhǔn)單一。一方面，生態(tài)補(bǔ)償主要是通過財政補(bǔ)貼的形式，對生態(tài)林進(jìn)行補(bǔ)貼以及進(jìn)行生態(tài)移民兩種方式；另一方面，生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)并沒有引入相應(yīng)的市場激勵模式，市場杠桿調(diào)節(jié)作用的缺乏，無法充分調(diào)動居民參與生態(tài)規(guī)劃建設(shè)的積極性，推動生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展。此外，生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)除方式、范圍單一以外，其生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也比較簡單，在訪問中了解到，當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并沒有一套較為嚴(yán)格科學(xué)的補(bǔ)償程序，多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)模棱兩可。長此以往，必將不利于生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)。

3.2 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，生態(tài)資源開發(fā)不合理

據(jù)了解，羅坑雖然具有優(yōu)越的自然條件優(yōu)勢和豐富的自然資源優(yōu)勢，但是由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、政府財政投入不足、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃不科學(xué)以及環(huán)保知識宣傳教育不到位，導(dǎo)致自然資源的開發(fā)與保護(hù)陷入一定的瓶頸。諸如羅坑的茶產(chǎn)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)雖然是當(dāng)?shù)氐某柈a(chǎn)業(yè)，但是兩者都由于缺乏有力的資金支持以及相關(guān)政策的扶持和引導(dǎo)，目前發(fā)展遲滯不前，且存在因開發(fā)茶產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)而出現(xiàn)生態(tài)遭到破壞的現(xiàn)象。

3.3 生態(tài)保護(hù)區(qū)的管理運行機(jī)制不完善

目前，在羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)中存在著保護(hù)區(qū)有關(guān)部門職能交叉、權(quán)責(zé)不明等保護(hù)區(qū)管理運行機(jī)制不完善、不健全的現(xiàn)象。一方面，羅坑雖建有管護(hù)所，并配備一定的管護(hù)人員，但管護(hù)所對自然保護(hù)區(qū)的管理與保護(hù)也存在管理事項不明晰、缺乏部門監(jiān)管、管護(hù)人員正式編制不足等情況，如羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)的面積為18 813.6 hm2，約 28 萬畝，其中林地面積有 17 647.2 hm2，但是整個管護(hù)所核定編制才15 人，雖然管護(hù)所也招募了一些臨時工協(xié)助進(jìn)行管護(hù)所的工作，但是這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足對整個保護(hù)區(qū)的管護(hù)需求。另一方面，管護(hù)所配備的管護(hù)人員多為當(dāng)?shù)卮迕瘢狈I(yè)化的林區(qū)管護(hù)素質(zhì)與能力，且調(diào)查顯示，由于管護(hù)所資金有限，管護(hù)人員的薪酬待遇較低，因此這些管護(hù)人員多具有流動性，這樣更不利于保護(hù)區(qū)的生態(tài)管護(hù)。

3.4 自然資源資產(chǎn)的管理尚未形成一套完整的管理機(jī)制

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國自然保護(hù)區(qū)普遍存在土地的產(chǎn)權(quán)不清的情況，在林業(yè)系統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)中僅26%的保護(hù)區(qū)土地所有權(quán)是清晰的。據(jù)調(diào)查顯示，當(dāng)?shù)夭]有對羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確的調(diào)查和確權(quán)登記，在自然保護(hù)區(qū)的管理權(quán)、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)上三權(quán)之間的界限不確切、不明晰。保護(hù)區(qū)內(nèi)各類自然資源的種類、面積和所有權(quán)性質(zhì)也不明確。此外，有關(guān)部門也沒有就自然資源的產(chǎn)權(quán)問題和生態(tài)建設(shè)對土地的占用問題，提出有別于依靠單一財政補(bǔ)貼的長期有效的生態(tài)補(bǔ)償模式，而是采取單一的生態(tài)移民和對生態(tài)林進(jìn)行財政補(bǔ)貼的補(bǔ)償方式，這也就導(dǎo)致羅坑生態(tài)移民后續(xù)問題尚未妥善解決，使得部分保護(hù)區(qū)內(nèi)的原住民因就業(yè)問題而重新遷移回保護(hù)區(qū)內(nèi)的情況。同時，由于羅坑缺乏專業(yè)化的管理人才和政策資金支持，自然資源綜合執(zhí)法力度有限。

4 羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償完善的對策

4.1 健全和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

羅坑的生態(tài)補(bǔ)償主要以財政補(bǔ)貼以及生態(tài)移民為主，形式和內(nèi)容都較為單一。因此，應(yīng)變單一的財政投入的生態(tài)補(bǔ)償為以財政投入為主、多種補(bǔ)償方式并存的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在生態(tài)公益林的制定標(biāo)準(zhǔn)上，要根據(jù)實際情況，制定出靈活動態(tài)的公益林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。另外，在生態(tài)公益林資金上，要減少中間環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對資金的監(jiān)督與管理，健全和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。羅坑的經(jīng)濟(jì)水平比較低，多數(shù)居民依靠自然資源生活，而且在先前進(jìn)行的保護(hù)區(qū)生態(tài)移民，多數(shù)原住民是農(nóng)民，在搬遷到新住地時，當(dāng)?shù)卣]有完全解決這部分居民的就業(yè)問題。因此，理應(yīng)在生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)中，準(zhǔn)備充足的“生態(tài)賬戶”，建立生態(tài)補(bǔ)償土地儲備庫，建立信息共享與監(jiān)督平臺，對生態(tài)移民的后續(xù)工作進(jìn)行監(jiān)督跟進(jìn)，以妥善解決生態(tài)移民的安置與就業(yè)問題［1］。此外，政府應(yīng)加大對當(dāng)?shù)氐呢斦D(zhuǎn)移支付力度，一方面加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效益評估，結(jié)合羅坑地區(qū)的功能區(qū)規(guī)劃，提出分類考核的指標(biāo)體系方案，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金掛鉤的激勵約束機(jī)制，激發(fā)當(dāng)?shù)卣肮ぷ魅藛T對自然保護(hù)區(qū)工作的積極性與創(chuàng)造性［2］；另一方面，通過發(fā)揮政府財政的作用，加大對羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金投入，同時積極引入諸如發(fā)展生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)等市場激勵機(jī)制，將羅坑的生態(tài)保護(hù)與市場效益結(jié)合起來，從而調(diào)動居民參與生態(tài)保護(hù)的積極性，與此同時，逐步完善市場交易的評估機(jī)制以及監(jiān)督懲罰機(jī)制，構(gòu)建完善的市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

4.2 構(gòu)建生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

要想從根本上解決羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償問題，就必須妥善處理好當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)建設(shè)之間的矛盾。一方面，羅坑要充分發(fā)揮自然條件優(yōu)勢和自然資源優(yōu)勢，推動經(jīng)濟(jì)朝著綠色健康、可持續(xù)的方向發(fā)展；另一方面，羅坑的政府及有關(guān)部門應(yīng)做好生態(tài)資源開發(fā)規(guī)劃，在厘清生態(tài)保護(hù)區(qū)與生態(tài)試驗區(qū)、開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)上，采取特許經(jīng)營的方式，重點扶持和發(fā)展當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，積極引進(jìn)新技術(shù)、新設(shè)備對羅坑的茶葉產(chǎn)業(yè)進(jìn)行升級改造，使之更具有市場競爭力，更符合生態(tài)保護(hù)的需要。同時，積極引進(jìn)外資，發(fā)展旅游業(yè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，打造好生態(tài)旅游的名片。此外，大力發(fā)掘風(fēng)俗文化，將文化融入到經(jīng)濟(jì)中去，做到人與自然和諧共生、人與文化傳承發(fā)展的具有當(dāng)?shù)靥厣慕?jīng)濟(jì)發(fā)展模式，從而不斷提高居民的物質(zhì)和精神生活水平，讓他們感受到生態(tài)建設(shè)的紅利，自覺參與到生態(tài)建設(shè)中來。

4.3 建立健全生態(tài)保護(hù)管理機(jī)制

羅坑可以結(jié)合“省政府委托管理的統(tǒng)一協(xié)同管理體制”框架，按照相關(guān)章程，籌建生態(tài)保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，整合優(yōu)化、統(tǒng)一規(guī)范，建立管理責(zé)任的主體。一方面，升級管護(hù)所，改管護(hù)所為管護(hù)局，同時為其建立一支高素質(zhì)、高水平的自然資源執(zhí)法隊伍，以便更好地對羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行保護(hù)。另一方面，理順當(dāng)?shù)卣块T與部門之間的職能關(guān)系、權(quán)限關(guān)系，堅持管理與監(jiān)管分離，明晰各部門之間對自然資源資產(chǎn)的職責(zé)與權(quán)限，避免有關(guān)部門角色的缺位和錯位。同時將分散的自然資源的所有權(quán)和管理權(quán)進(jìn)行整合，建立統(tǒng)一行使自然資源所有權(quán)人職責(zé)的管理體制，實現(xiàn)對羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)與管理保護(hù)。

4.4 建立自然資源資產(chǎn)的管理機(jī)制

一方面，當(dāng)?shù)卣捌湎嚓P(guān)部門要做好自然資源資產(chǎn)的確權(quán)登記，以便明確羅坑各類自然資源種類、面積和所有權(quán)性質(zhì)，從而劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清不同集體所有者的邊界，實現(xiàn)歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確［3］。另一方面，加快推進(jìn)以集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份化改革和農(nóng)村土地制度改革為主的保護(hù)區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，妥善處理好羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地資源的權(quán)屬關(guān)系，完善土地流轉(zhuǎn)與補(bǔ)償機(jī)制。對羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)集體所有土地及附屬資源，通過征收、租賃、協(xié)議、股份合作等方式調(diào)整其權(quán)屬管理、經(jīng)營關(guān)系，努力提高保護(hù)區(qū)內(nèi)國有土地面積占比，落實用途管制措施。針對土地的流轉(zhuǎn)補(bǔ)償，則按不同區(qū)域的不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。最后，則是要加快推進(jìn)生態(tài)保護(hù)的綜合執(zhí)法，除了升級管護(hù)所，建立起生態(tài)管理執(zhí)法隊伍以外，還應(yīng)進(jìn)一步整合執(zhí)法力量，配備一定的森林公安，共同對羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理。

4.5 加快法制建設(shè)，建立完備體系

目前我國尚沒有國家層面的生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆?，生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度的法律法規(guī)建設(shè)滯后，生態(tài)補(bǔ)償更多依靠地方政府的地方性規(guī)章，這難免會造成生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)的不規(guī)范。社會各界對生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟恢匾?，束縛地方各級生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)的規(guī)模，各利益主體對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制合法性的質(zhì)疑，不利于我國的生態(tài)建設(shè)。國家應(yīng)加快生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆山ㄔO(shè)的步伐，一個是通過全國人民代表大會加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆山ㄔO(shè)，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償在環(huán)境保護(hù)法中的地位，加快制定《生態(tài)補(bǔ)償法》的步伐。另一個是根據(jù)《中華人民共和國立法法》，分別在國務(wù)院專門性立法和區(qū)域性立法方面加強(qiáng)對生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎?，從而形成完備的生態(tài)補(bǔ)償法律體系，促使我國的生態(tài)補(bǔ)償步入正軌化、制度化、法律化的軌道。

5 結(jié)語

本文通過對羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀進(jìn)行考察，探究其當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)過程中存在的問題，提出建立當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)管理運行機(jī)制、加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男麄?、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、構(gòu)建生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建立自然資源資產(chǎn)的管理體制、加強(qiáng)法制建設(shè)等對策和建議。對羅坑鱷蜥國家級自然保護(hù)區(qū)的個案研究，為粵北生態(tài)特別保護(hù)區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)提出更具有實質(zhì)性的對策，從而推動其建設(shè)進(jìn)程。同時，也為國內(nèi)其他自然保護(hù)區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)提供借鑒經(jīng)驗，共同打造生態(tài)文明城市，推動我國的生態(tài)文明進(jìn)程。