習近平外交思想中的全球協(xié)商治理觀探析

李 翔 李奕滿

(1.2.華中科技大學，湖北 武漢 430074)

霸權主義和強權政治始終存在于現(xiàn)有全球體系之中，國家利益的追逐、各種不確定性事件、傳統(tǒng)或非傳統(tǒng)安全問題，都威脅著國際秩序的穩(wěn)定。當前，全球治理體系中的矛盾與困擾越來越多，國際社會迫切需要新的方式來解決全球治理體系中的問題和矛盾，尋求各國之間利益最大公約數(shù)。共商共建共享的全球治理觀是中國積極參與全球治理體系變革和構建的基本理念和主張，是習近平外交思想的重要組成部分。習近平總書記指出：“推動全球治理體系變革是國際社會大家的事，要堅持共商共建共享原則?！盵1]隨著中國“構建人類命運共同體”和國際協(xié)商對話號召的提出，全球協(xié)商治理的作用和價值日益突顯，為全球治理體系變革提供了行動指南，也必將逐漸成為解決全球問題和國際公共事務的一種新型治理范式。當前正在席卷全球的新冠肺炎疫情，不僅是對國家治理體系和治理能力的大考，同樣也是全球治理良性變革反思的契機。在巨大的困難和挑戰(zhàn)面前，沒有一個國家能夠獨善其身，也沒有哪個國家可以只手遮天。這次全球性危機更加讓人看到，人類打贏這場“戰(zhàn)疫”離不開互聯(lián)互通、團結互助。協(xié)商合作必將取代對立封閉，這才是歷史潮流所向。隨著國際形勢的不斷發(fā)展，習近平外交思想中的全球協(xié)商治理觀將越來越體現(xiàn)出其理論意義和實踐價值，為全球治理體系的完善與變革做出更大的貢獻。

一、全球協(xié)商治理的緣起

近年來，有學者將協(xié)商民主理論作為全球治理民主合法化的可行概念，主張讓現(xiàn)有的利益相關者——無論是政府、社會組織還是國際機構，參與公共協(xié)商過程，而不是依據(jù)國家背景來進行投票決定或代表決議。德國當代哲學家哈貝馬斯提出對話式的程序論，主張通過公共對話來解決規(guī)范性爭論。在國內，俞可平認為全球治理是“各國政府、國際組織、各國公民為最大限度地增加共同利益而進行的民主協(xié)商與合作”[2]；蔡拓也持相同觀點，認為全球治理是多元行為體平等對話、協(xié)商合作以共同應對全球問題挑戰(zhàn)的機制和方法。[3]跨國治理能夠形成合理意見的唯一有效方式是與其他利益相關者進行公共討論，公共協(xié)商是促使政策更加合理、合法、有力的方法，是全球治理凝聚共識的最佳方案。

中國歷來主張以協(xié)商對話為主要方式來解決國際爭端與分歧。中國致力于將協(xié)商民主推向全球治理過程中，使其作為處理國家間或區(qū)域間關系的重要方式，倡導以對話為主解決國家間或地區(qū)間的有關分歧，進而推動全球治理體系變革，推動構建人類命運共同體。早在1984年，鄧小平會見美國訪問團時就指出，解決國際爭端要“找條新的路子來解決”，這條“新的路子”指的就是“不用戰(zhàn)爭手段而用和平方式”[4](P49-50)來解決國際各種爭端。江澤民指出：“在處理國際關系時，我們始終堅持以平等相待的態(tài)度，共同討論，通過和平的方式解決問題?！盵5]2002年，在亞信峰會上，他以“和為貴”的思想對巴以雙方進行勸和促談，認為和平談判是解決爭端的最好方式。胡錦濤也曾指出，“對話交流、和睦相處已成為國際關系的主流”[6]，2003年在訪俄時首次提出建設“和諧 世界”的戰(zhàn)略主張。

習近平總書記在黨的十九大報告中提出了共商共建共享的全球治理觀，為解決全球問題和國際公共事務提供了新方法和新思路。其中，共商作為首要原則，為眾多國家打開了平等追求國家利益的大門。共商即為各國共同協(xié)商、深化交流，通過協(xié)商對話來解決國家之間存在的矛盾與糾紛，倡導以平等方式來達成共識，追求共同利益，對全球治理體系的變革和新型國際關系的構建具有重大現(xiàn)實意義。

協(xié)商治理從協(xié)商民主理論引申而來，逐漸發(fā)展成為一種具有全球意義的治理范式，為推動全球治理體系變革和促進國際關系民主化提供了一種重要的治理路徑選擇。隨著全球協(xié)商治理理念的廣泛傳播，中國正在開辟國際社會互利合作共贏的新方式、新路徑，為國際關系逐步從利益共同體、責任共同體走向命運共同體提供了中國方案。

二、全球協(xié)商治理的內涵

黨的十八大以來，習近平總書記在深刻認識世界局勢與中國發(fā)展新變化的基礎上，順應時代發(fā)展潮流和客觀現(xiàn)實需要，繼承和發(fā)展了馬克思主義世界歷史理論和新中國歷任領導人的外交理念，創(chuàng)造性地提出了以共商共建共享為核心的全球治理觀，為解決世界問題和國際公共事務提供了新方法和新思路，其中，“共商”作為首要原則，為眾多國家打開了平等追求國家利益的大門。

2014年，習近平總書記在德國科爾伯基金會的演講中指出：“中國愿意以開放包容心態(tài)加強同外界對話和溝通，虛心傾聽世界的聲音?！盵7]在2015年10月12日舉行的中共中央政治局關于全球治理的集體學習中，習近平總書記指出：“要推動全球治理理念創(chuàng)新發(fā)展……弘揚共商共建共享的全球治理理念?！盵8]2016年4月，習近平總書記出席亞信第五次外長會議開幕式時強調：“要堅持通過對話協(xié)商，依據(jù)國際法，堅持以和平方式解決爭議問題，以對話增互信，以對話解紛爭，以對話促安全?！盵9]2017年1月，在聯(lián)合國日內瓦總部發(fā)表演講時，他還提到了“五個堅持”，第一個堅持即為“堅持對話協(xié)商，建設一個持久和平的世界”[10]。在黨的十九大報告中，習近平總書記指出：“中國秉持共商共建共享的全球治理觀，倡導國際關系民主化”“走對話而不對抗、結伴而不結盟的國與國交往新路。”[11]習近平總書記在治國理政方面反復提到要商量，在解決全球問題時也強調要以商量為主，“國際事務不再由一國或極少數(shù)國家說了算，而是由更多的國家坐在一起商量解決”[12]。2019年，在中法全球治理論壇閉幕式上，習近平總書記再一次提出：“我們要堅持共商共建共享的全球治理觀，堅持全球事務由各國人民商量著辦，積極推進全球治理規(guī)則民主化。”[13]

由此可見，習近平外交思想中全球協(xié)商治理觀的內容非常豐富，總體上可以被視為在全球范圍內各主權國家通過平等的交流、對話、溝通、談判等方式取得一致意見，以解決全球問題和國際公共事務，促進全球治理體系朝著更加公平、公正、公開方向發(fā)展的一種理念和價值取向。用習近平總書記的表述，就是“以共商的方式解決全球問題和矛盾”[14]，國家間或地區(qū)間的事情，由國家或地區(qū)商量著來辦，世界范圍內的事情，“只能由各國政府和人民共同商量著來辦”[15]。

三、當前全球協(xié)商治理面臨的困境

(一)協(xié)商陷阱造成弱勢國家利益受損

協(xié)商陷阱是指在協(xié)商解決涉及兩個及以上國家利益的公共事務時，強權國家做出虛假讓步，或者在條約中設計看似公平實則維護自身利益的陷阱，導致協(xié)商各方獲得不平等利益。國家利己主義和缺乏公平的協(xié)商環(huán)境等因素往往會助長協(xié)商陷阱的產(chǎn)生，1985年的“廣場協(xié)議”就是美國為挽救自身利益而設置的協(xié)商陷阱。美國聯(lián)合德、日、英、法四國共同干預外匯市場，迫使美元貶值，降低美國貿易逆差。隨后，日元迅速升值，日本瘋狂進入海外市場投資，奉行貿易保護主義的美國采取單方面貿易制裁，對日本施壓，致使日本經(jīng)濟崩潰，陷入了十年經(jīng)濟大蕭條?！皬V場協(xié)議”被認為是美國為整垮日本而布下的陰謀，日本在廣場協(xié)議簽訂之后，雖然擁有短暫的繁榮景象，但終究是做了美國經(jīng)濟復蘇的跳板，掉入了美國設定的協(xié)商陷阱。

(二)協(xié)商風險增加世界經(jīng)濟發(fā)展的粘滯性

協(xié)商風險是指在國家之間的協(xié)商過程中，因協(xié)商一方違背誠信部分或全盤推翻已經(jīng)達成的共識，最終無法達成協(xié)商一致的結果。造成協(xié)商風險的主要原因有國家間實力不對等，文化、價值觀和意識形態(tài)不同，以及利益相關國缺乏足夠的風險預判能力等。協(xié)商風險在中美貿易摩擦中體現(xiàn)得尤為明顯。2019年7月31日，中美兩國在上海進行了第十二輪經(jīng)貿高級別磋商并達成約定，但30小時之后美方突然變卦，聲稱將對中國3000億美元商品加征10%關稅，并指責中國為“匯率操縱國”，嚴重違背了中美兩國元首大阪會晤共識。8月23日，美國再次加大征收關稅力度，導致中美貿易摩擦升級。在歷次中美貿易談判中，美國為維護自身霸權、遏制中國崛起，多次出爾反爾、背信棄義，上演了一輪又一輪的“變臉大戲”，難以促成中美共識的達成，為中美磋商帶來難以預估的協(xié)商風險。中美貿易摩擦對世界經(jīng)濟發(fā)展也產(chǎn)生了負面影響。國際貨幣基金組織在2019年10月15日發(fā)布的《世界經(jīng)濟展望》中，將2019年全球增速預期下調至3.3%，與之前的預測相比都有不同程度的降低，并明確指出中美貿易摩擦、美國技術制裁等因素阻礙了全球經(jīng)濟增長。2019年10月9日，世界銀行也發(fā)布最新世界經(jīng)濟預測，將2019年世界經(jīng)濟增長率預測從2.6%下調至2.5%，并指出中美貿易摩擦會導致世界經(jīng)濟增長的減速，美國的貿易保護措施會對世界經(jīng)濟以及新興國家經(jīng)濟造成負面影響。協(xié)商風險無形中增加了全球經(jīng)濟發(fā)展的粘滯性，從而對全球經(jīng)濟增長起到了阻礙作用。

(三)協(xié)商失靈阻礙協(xié)商價值的有效實現(xiàn)

協(xié)商失靈是指全球協(xié)商治理機制因為某些原因而無法正常推進，失去其應有的制度優(yōu)勢和公共價值。其主要表現(xiàn)為協(xié)商主體兩極化、協(xié)商過程碎片化和協(xié)商結果異化。造成協(xié)商失靈的主要原因，一般是不同行為體的利益取向差異化和現(xiàn)有全球協(xié)商治理的制度缺陷。2009年12月召開的哥本哈根世界氣候大會是協(xié)商失靈的一種具體表現(xiàn)。參與國之間利益訴求相差甚遠，協(xié)商程序缺乏民主與公正，最終導致本次會議以失敗告終。發(fā)達國家拒絕承擔減排責任并要求進行并軌談判，拒絕為發(fā)展中國家提供資金和技術上的支持。這與旨在完成雙軌談判的會議初衷相違背，引起了廣大發(fā)展中國家的不滿，它們普遍認為發(fā)達國家在整個會議的協(xié)商中缺乏談判誠意和克服氣候危機的有力行動。這次會議沒有形成有法律約束力的會議成果，被稱為“無恥的失敗”。

(四)協(xié)商赤字降低國際事務決策的公平性

協(xié)商赤字是指在全球事務的決定性意見上，缺乏對話、交流、討論、辯論等過程，導致結果缺乏協(xié)商。起始于1973年東京回合、正式更名于1994年烏拉圭回合的“綠屋會議”，其前身可追溯至GATT時期的小范圍排他性磋商，是協(xié)商赤字的重要表現(xiàn)。“綠屋會議”頻繁使用于多邊貿易談判中，僅由少數(shù)國家代表參與并發(fā)表意見，在小范圍內達成共識以便正式會議順利做出決議，參與國多為發(fā)達國家且由發(fā)達國家主導。缺乏合法性、代表性與透明度的“綠屋會議”是“加權決策”的一種表現(xiàn)形式，破壞了國家之間的平等協(xié)商，導致協(xié)商赤字的生成。2003年的坎昆會議共有146個與會國，但僅邀請了30個成員國參加“綠屋會議”并商議提案起草，為發(fā)達國家謀取最大利益，因此，該提案公布之后遭到了各方強烈的批評與反對，導致會議無果而終。

四、全球協(xié)商治理的實現(xiàn)路徑

(一)主動規(guī)避協(xié)商陷阱

隨著全球化的不斷發(fā)展，國際力量對比發(fā)生深刻變化，新興國家和發(fā)展中國家要不斷提升對世界百年未有之大變局的把握能力，做出恰當?shù)姆治龊团袛?。只有對時局變化保持敏銳的洞察力，對國際形勢和自身處境保持準確的判斷，才能夠對國際事務的協(xié)商結果做出準確評估，避免落入?yún)f(xié)商陷阱之中。

大國之間的力量對比，歸根結底還是實力之間的對比。根據(jù)中國國情和世界形勢的變化，習近平總書記指出，在面對國際形勢時，我們要“保持戰(zhàn)略清醒和戰(zhàn)略定力”。中國要集中力量辦好自己的事情，努力在復雜多變的國際環(huán)境中平穩(wěn)發(fā)展，不斷提高綜合國力，為中國提高國際地位、贏得未來發(fā)展奠定堅實基礎。在2018年外事工作會議上，習近平總書記提出，“把握國際形勢要樹立正確的歷史觀、大局觀、角色觀”，國家發(fā)展不能一葉障目，不見泰山，不能以獲得眼前利益忽略長遠利益。習近平總書記敏銳地覺察到了世界格局的變化，作出了“世界處于百年未有之大變局”的重要論斷，對世界形勢和中國所處的國內外環(huán)境有了準確的定位，這有助于我們在協(xié)商國際事務時做出恰當?shù)姆治龊团袛啵苊饴淙雲(yún)f(xié)商陷阱，這也為其他國家規(guī)避協(xié)商陷阱提供了參考。

全球協(xié)商治理的實質是國際協(xié)商合作，國際法是這個合作機制的重要保障。中國始終高舉國際法旗幟，堅決維護以《聯(lián)合國憲章》宗旨和原則為核心的國際法體系，主張在國際法的框架下處理國際事務，推進國際關系法治化。習近平總書記指出：“我們要堅持通過對話協(xié)商，依據(jù)國際法，堅持以和平方式解決爭議問題，以對話增互信，以對話解紛爭，以對話促安全。”[9]中國不僅積極倡導充分發(fā)揮國際法的作用，而且在推動聯(lián)合國改革方面也發(fā)揮了積極作用。近年來，聯(lián)合國的權威和號召力有所下降，會員國之間利益沖突不斷。習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，要“支持聯(lián)合國發(fā)揮積極作用，支持擴大發(fā)展中國家在國際事務中的代表性和發(fā)言權”。習近平總書記關于人類命運共同體的論述，高度契合了聯(lián)合國改革發(fā)展的需求，而聯(lián)合國的改革很大程度上能夠為全球協(xié)商治理體系的構建提供良好的政治環(huán)境，推動國家之間協(xié)商對話、增進合作，促進各國共同發(fā)展、共同繁榮。

(二)靈活對沖協(xié)商風險

習近平總書記提出，“我們要做參與者、引領者”，不斷推動構建新型國際關系和國際合作平臺，“增強我國國際競爭力，維護和拓展我國發(fā)展利益”[16]。為此，我們必須不斷提高風險意識，增強政策的靈活性，以對沖應對局勢發(fā)展的不確定性。對沖戰(zhàn)略是國家規(guī)避協(xié)商風險的常用戰(zhàn)略，目的在于消除或降低威脅國家利益的不確定性因素，獲得確定性結果。以對沖戰(zhàn)略弱化協(xié)商風險，有利于降低國家發(fā)展中的粘滯性，最大限度提高國家自身政策的自主性，保留未來政策調整的靈活性，確保國家安全繁榮和長遠發(fā)展。

中國不斷推動構建以合作共贏為核心的新型國際關系，積極推動構建新型國際合作平臺，努力同世界各國一起攜手打造人類命運共同體，在國際社會中建立穩(wěn)固的聯(lián)系和戰(zhàn)略地位，利用雙邊關系和多邊關系的構建，應對協(xié)商風險，維護國家安全和發(fā)展利益。例如，中國的“一帶一路”倡議以及推動建立的“中非合作論壇”“瀾湄合作機制”“中拉論壇”等合作平臺和合作機制，旨在構建人類命運共同體，促進全球治理體系變革，以共商共建共享的全球治理觀，應對國際社會面臨的共同挑戰(zhàn)。

(三)積極矯正協(xié)商失靈

習近平總書記認為，國際發(fā)展議程的制定應由各國共同參與，全球治理體系“變革過程應該體現(xiàn)平等、開放、透明、包容精神，提高發(fā)展中國家代表性和發(fā)言權，遇到分歧應該通過協(xié)商解決”[17]，積極推動建立公開透明、合法化的協(xié)商機制和協(xié)商平臺，解決國際公共事務，矯正協(xié)商失靈。

建立公平協(xié)商機制的主要任務是建立公平的協(xié)商程序、多樣的協(xié)商形式以及更加完善的問責制，減少協(xié)商過程中的權力不對稱。一要建立公平的協(xié)商程序。協(xié)商程序必須在法律框架下進行，在制定程序規(guī)則和協(xié)商方案的過程中保持開放與透明，確保協(xié)商程序的包容性、自由性、對稱性和非強制性；同時還要設立協(xié)商后期評估和反饋機制，重視協(xié)商后期的效能評估，實現(xiàn)所有參與國平等參與。二要完善協(xié)商形式和運行模式。具體的協(xié)商形式和運行模式可以根據(jù)協(xié)商主題和內容來分類分層次確定。除現(xiàn)有的聯(lián)合國大會、全球氣候大會、G20峰會等，中國根據(jù)區(qū)域現(xiàn)存問題和發(fā)展需要，推動成立了一系列對話機制，豐富了全球協(xié)商治理機制的形式。三要推動創(chuàng)建協(xié)商問責機制。協(xié)商參與國可以對沒有履行協(xié)商條約或沒有承擔相應責任的國家進行責任追究，或是對決策的績效進行評估，提供協(xié)商治理的規(guī)范標準。有效的問責制能夠在改革全球治理機構或建立新型跨國治理機構中起到約束少數(shù)發(fā)達國家權力的作用，形成良好的協(xié)商環(huán)境和協(xié)商氛圍，使全球協(xié)商治理更加合法化。

(四)努力降低協(xié)商赤字

習近平總書記指出：“國家不分大小、強弱、貧富，都是國際社會平等成員，都有平等參與國際事務的權利?！盵15]要不斷加強國際組織的宏觀調控，平衡各方利益主體，打造開放的協(xié)商空間，達到協(xié)商去赤字化的效果。長遠來看，國際社會要營造更加開放的協(xié)商空間，為各國提供良好的交流與溝通環(huán)境。短時期內，要著手緩和國家之間的利益沖突，尋找各利益主體的協(xié)商之路。

中國努力創(chuàng)造新的協(xié)商空間，不斷優(yōu)化全球協(xié)商治理體系。黨的十八大以來，習近平總書記不斷強調打造人類命運共同體的重要性，并在國際社會中提出了許多具體倡議，“一帶一路”倡議是打造人類命運共同體的具體實踐和重要成果，為中國和沿線國家提供了一個具有包容性的發(fā)展平臺。2017年和2019年，中國舉行了兩次“一帶一路”高峰論壇，習近平總書記在論壇中強調，“一帶一路”建設“不是中國一家的獨奏，而是沿線國家的合唱”，中國歡迎有意愿的國家能夠參與到“一帶一路”建設中來，通過峰會進行溝通交流，“以國際協(xié)商民主推動政府間的合作對話”[18]，促進共同發(fā)展。此外，習近平總書記還提出了打造“中非命運共同體”“亞洲命運共同體”“瀾湄命運共同體”“中拉命運共同體”等倡議，為參與國創(chuàng)造公平的協(xié)商環(huán)境與合作平臺，推動建設相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系。

五、結語

習近平外交思想中的全球協(xié)商治理觀從最初萌芽到不斷豐富的過程，是黨的十八大以來中國領導人根據(jù)國內外環(huán)境和局勢變化不斷總結不斷創(chuàng)新的過程。全球協(xié)商治理作為一種新的治理范式，擁有著廣闊的發(fā)展前景。習近平外交思想中全球協(xié)商治理觀，有利于建設相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系，推動全球治理體系向和平與合作方向改革，“這種改革并不是推倒重來，也不是另起爐灶，而是創(chuàng)新完善，推動全球治理體系朝著更加公正合理有效的方向發(fā)展，符合世界各國的普遍需求”[19]。全球協(xié)商治理致力于在全球范圍內，打造既具有協(xié)商潛力又可以提高正義、平等和問責價值，同時還能提高全球范圍內不同行為者合理范圍內可接受的新型治理模式，通過建立更公平、更平等的協(xié)商程序，防止霸權主義采取“模糊性”行為的戰(zhàn)略行動，從而逐步形成全球協(xié)商治理新秩序。