問責(zé)何以異化：表征、誘因及其矯治

趙園園

（1.華東政法大學(xué)，上海，201620；2.中共南通市委黨校，江蘇 南通，226007）

當(dāng)權(quán)力運(yùn)行偏離正常運(yùn)行軌道后，對(duì)其進(jìn)行問責(zé)懲戒，倒逼權(quán)力回歸到為民負(fù)責(zé)的正確軌道是現(xiàn)代政治的常識(shí)性邏輯。人民民主專政的國家性質(zhì)和一切權(quán)力屬于人民的政體安排，以及中國共產(chǎn)黨“立黨為公，執(zhí)政為民”的宗旨，決定了我國公共權(quán)力必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。從被動(dòng)問責(zé)到主動(dòng)問責(zé)，從彈性問責(zé)到制度性問責(zé)，從官員“問責(zé)風(fēng)暴”到黨內(nèi)問責(zé)“利劍出鞘”，無不表明我國問責(zé)政治的不斷發(fā)展，彰顯著我國政治文明程度的不斷提高。綜觀行政問責(zé)、黨內(nèi)問責(zé)、政治問責(zé)、社會(huì)問責(zé)等實(shí)踐，我國執(zhí)政黨、政府和民眾的問責(zé)意識(shí)顯著增強(qiáng)、問責(zé)制度日趨完善、問責(zé)效果不斷提升。黨的十八大以來，問責(zé)制被納入全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨治理框架，已然成為治國理政和管黨治黨的重要利器。然而，事物總是矛盾的統(tǒng)一體，問責(zé)實(shí)踐成效顯著的同時(shí)，也出現(xiàn)了一些問責(zé)不力和問責(zé)泛化簡單化的現(xiàn)象，如為了問責(zé)而問責(zé)、為了推責(zé)而問責(zé)、為了“滅火”而問責(zé)等情形時(shí)有出現(xiàn)。這些問責(zé)異化現(xiàn)象已經(jīng)引起了一定的社會(huì)關(guān)注和討論。

一、問責(zé)：現(xiàn)代政治的常識(shí)性邏輯

馬克思主義群眾觀認(rèn)為人民是權(quán)力和利益的主體。然而，事實(shí)上作為權(quán)力主體的人民很難直接行使權(quán)力。恩格斯指出，為了防止“社會(huì)陷入不可解決的自我矛盾”，就需要產(chǎn)生一種“表面上凌駕于社會(huì)之上的力量”，這個(gè)力量就是國家權(quán)力。盧梭在《社會(huì)契約論》中提出，“創(chuàng)建政府的行為，絕不是一項(xiàng)契約，而是一項(xiàng)法律。行政權(quán)力的委托者不是人民的主人，而是人民任命的官吏；只要人民愿意，人民可以委托他們，也可以撤換他們。”[1]（P112）在實(shí)踐中，人們往往通過授權(quán)的形式將權(quán)力轉(zhuǎn)移出去，由被授權(quán)人代表人民行使權(quán)力，從而達(dá)到維護(hù)社會(huì)秩序、實(shí)現(xiàn)公共利益的目的。這樣就形成了權(quán)力的委托代理關(guān)系。權(quán)力委托代理關(guān)系的核心是被授權(quán)人或代理人對(duì)權(quán)力主體負(fù)責(zé)。權(quán)力授予的過程也是責(zé)任授予的過程，接受權(quán)力的代理人同時(shí)承擔(dān)了將公眾利益置于自身利益之上的責(zé)任。因此，責(zé)任是與權(quán)力相生相伴的統(tǒng)一體，權(quán)力就是責(zé)任，有多大權(quán)力就要承擔(dān)多大責(zé)任。然而，大量的事實(shí)表明，權(quán)力代理人在掌握權(quán)力后，都有脫離權(quán)力束縛的傾向。這就產(chǎn)生了恩格斯所說的，“從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量?！盵2]（P187）孟德斯鳩曾一針見血地指出，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”[3]（P151）。阿克頓勛爵更是斷言，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”[4]（P154）。

也就是說，權(quán)力若得不到有效的監(jiān)督控制，容易被濫用，違背權(quán)力主人的意志。解決權(quán)力異化問題就成為政治學(xué)的核心議題。馬克思主張通過體現(xiàn)普遍意志的法律來實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)，他提出，“在人民主權(quán)的基礎(chǔ)上制定德國的憲法，消除德國現(xiàn)存制度中一切和人民主權(quán)的原則相抵觸的東西?！盵5]（P289）總體來說，人們嘗試構(gòu)建了四種權(quán)力監(jiān)督制約模式，以權(quán)力制約權(quán)力、以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力、以法律規(guī)制權(quán)力、以道德馴化權(quán)力[6]。事實(shí)上，這些對(duì)權(quán)力制約的有益嘗試都是基于權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的邏輯。監(jiān)督制約權(quán)力就是通過各種方式確保權(quán)力在一定的界限內(nèi)，用來履責(zé)，而不是用來獲得私利。作為這一邏輯的必然延伸，當(dāng)權(quán)力超出界限，或當(dāng)權(quán)力沒有用來謀求公共利益，而是用來滿足私欲則應(yīng)當(dāng)受到懲罰，這就是對(duì)權(quán)力代理人的懲戒。概言之，在權(quán)責(zé)一致的原則下，必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督約束，當(dāng)權(quán)力運(yùn)行偏離公共屬性造成消極后果，就必須對(duì)其進(jìn)行問責(zé)懲戒，并使權(quán)力重新回到對(duì)權(quán)力主體負(fù)責(zé)的正確軌道上，這是現(xiàn)代政治的常識(shí)性邏輯。

二、從問責(zé)到問責(zé)異化：一步之遙的“跨越”

作為現(xiàn)代政治的一種常識(shí)性邏輯，問責(zé)日漸成為人們監(jiān)督和規(guī)訓(xùn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的有力武器和工具手段。但是，由于問責(zé)有效規(guī)范運(yùn)行既受制于特定的時(shí)空背景，又受具體執(zhí)行主體認(rèn)識(shí)水平、政策標(biāo)準(zhǔn)掌握精準(zhǔn)程度等多種因素的影響。因此，正常的問責(zé)極易“跨越”一步之后淪為問責(zé)異化。從問責(zé)的不同階段來看，問責(zé)異化具體表現(xiàn)為問責(zé)動(dòng)機(jī)異化、問責(zé)行為異化和問責(zé)結(jié)果異化。

1.問責(zé)動(dòng)機(jī)異化

問責(zé)動(dòng)機(jī)異化決定了問責(zé)程序啟動(dòng)前問責(zé)異化行為已經(jīng)產(chǎn)生。實(shí)踐表明，問責(zé)動(dòng)機(jī)異化值得警惕，產(chǎn)生的危害不可小覷。

一是為了問責(zé)而問責(zé)。在高壓反腐和強(qiáng)化作風(fēng)建設(shè)的治理導(dǎo)向下，剛性問責(zé)成為一種必然選擇。問責(zé)本身容易成為治理目標(biāo)，當(dāng)問責(zé)作為考核指標(biāo)被納入巡視、巡查、督察、紀(jì)檢等工作時(shí)，在“沒有發(fā)現(xiàn)問題就是有問題”“問責(zé)力度不夠要被問責(zé)”的壓力下，湊數(shù)式問責(zé)、問責(zé)擴(kuò)大化、問責(zé)政績化等現(xiàn)象的出現(xiàn)就不足為奇了。

二是為了推責(zé)而問責(zé)?；鶎迂?zé)任狀多、一票否決多、督查檢查多等現(xiàn)象的出現(xiàn)在很大程度上是上級(jí)或職能部門向基層責(zé)任甩鍋。例如很多本該由職能部門承擔(dān)的任務(wù)，職能部門以屬地管理為由，將責(zé)任轉(zhuǎn)移給基層，并通過簽署責(zé)任狀、督查檢查等方式壓實(shí)基層責(zé)任。在“層層傳導(dǎo)壓力，層層加碼問責(zé)”的運(yùn)行模式下，基層不堪重負(fù)，以致出現(xiàn)了重復(fù)問責(zé)、輪流問責(zé)等怪象。

三是為了“滅火”而問責(zé)。自“非典”掀起官員“問責(zé)風(fēng)暴”以來，重大安全事故、環(huán)境污染問題和群體性事件等重大事件發(fā)生之后，通過嚴(yán)厲問責(zé)官員向社會(huì)公眾“交代”，已經(jīng)成為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件必不可少的環(huán)節(jié)。這種“輿情降溫”“平民憤”的問責(zé)動(dòng)機(jī)，難免會(huì)導(dǎo)致問責(zé)法紀(jì)支撐不足，既可能出現(xiàn)問責(zé)隨意化、擴(kuò)大化，甚至傷及無辜的情況，也可能出現(xiàn)高調(diào)問責(zé)、低調(diào)復(fù)出等問題。

2.問責(zé)行為異化

“問責(zé)的內(nèi)容、對(duì)象、事項(xiàng)、主體、程序、方式都要制度化、程序化”[7]，這是規(guī)范問責(zé)、有效問責(zé)的制度保證。誰來問責(zé)、對(duì)誰問責(zé)、問責(zé)什么、怎樣問責(zé)等問題，在實(shí)踐具體操作中還有不少困惑。

一是問責(zé)主體不清。以黨內(nèi)問責(zé)為例，同為問責(zé)主體，黨委（黨組）以及工作部門問責(zé)相較于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)問責(zé)明顯不足，“口號(hào)喊在黨委，工作還在紀(jì)委”、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“包打天下”等問責(zé)主體作用發(fā)揮不均衡的現(xiàn)象仍然存在。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部憑個(gè)人情緒喜好隨意問責(zé)、黨委政府要求問責(zé)主體部門從嚴(yán)問責(zé)等問責(zé)越位錯(cuò)位的情況也有出現(xiàn)。

二是問責(zé)內(nèi)容不明。“問責(zé)什么”是問責(zé)制的核心內(nèi)容。問責(zé)內(nèi)容不清、問責(zé)彈性過大，會(huì)導(dǎo)致問責(zé)不夠精準(zhǔn)、問責(zé)泛化僵化。如不分青紅皂白、“一刀切”式問責(zé)，擴(kuò)大化問責(zé)、過度問責(zé)；還有照顧面子、大事化小，放大自由裁量空間隨意問責(zé)，問下不問上、問小不問大，“看人下菜”式問責(zé)等。這些現(xiàn)象一旦出現(xiàn)，會(huì)嚴(yán)重破壞問責(zé)的規(guī)范性、嚴(yán)肅性。

三是問責(zé)程序失范。過程異化關(guān)鍵是問責(zé)程序失范。問責(zé)程序失范既有程序設(shè)計(jì)本身不合理的問題，如問責(zé)程序仍是側(cè)重于事后問責(zé)，缺乏全過程問責(zé)程序，也有不按程序規(guī)范執(zhí)行問題，如先問責(zé)后走程序。實(shí)踐表明，事后問責(zé)、善后問責(zé)雖然能起到一定的懲戒和警示作用，但是通過問責(zé)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、確保權(quán)力為民負(fù)責(zé)的作用還發(fā)揮的不夠明顯。

3.問責(zé)結(jié)果異化

結(jié)果最能體現(xiàn)公正和問責(zé)成效，問責(zé)動(dòng)機(jī)和問責(zé)過程異化使得問責(zé)嚴(yán)重偏離了以問責(zé)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、保障權(quán)力對(duì)人民負(fù)責(zé)的原初本意，影響了干部干事創(chuàng)業(yè)積極性，影響了群眾獲得感滿意度，影響了拼搏進(jìn)取擔(dān)當(dāng)作為的政治生態(tài)環(huán)境的構(gòu)建。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是過度留痕、形式主義問題。依據(jù)激勵(lì)理論，當(dāng)努力程度與有效產(chǎn)出缺乏緊密聯(lián)系時(shí)，激勵(lì)強(qiáng)度的增加只能導(dǎo)致作弊行為。繁重的檢查督查，讓基層不堪重負(fù)，以致耗費(fèi)大量時(shí)間精力應(yīng)對(duì)問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了“業(yè)績不夠，材料來湊”等過渡留痕和形式主義問題，還有一些地方出現(xiàn)了基層干部疲于應(yīng)付、群眾廣泛詬病和基層權(quán)威流失、創(chuàng)新乏力等新情況新問題。

二是有過問責(zé)有余、無為問責(zé)不足。問責(zé)涵蓋有過問責(zé)和無為問責(zé)兩個(gè)方面。盡管實(shí)踐中針對(duì)不作為問責(zé)做了不少嘗試和努力，但是從問責(zé)結(jié)果來看，仍然是以有過問責(zé)為主，無為問責(zé)明顯不足。問責(zé)呈現(xiàn)了問責(zé)過度和問責(zé)乏力雙重景象。這種問責(zé)導(dǎo)向致使以“不求有功，但求無過，得過且過”為代表的不作為、慢作為、懶作為、偽作為問題凸顯，背離了新時(shí)代干部擔(dān)當(dāng)作為的要求。

三是遇事推諉退避、不敢擔(dān)當(dāng)。因害怕問責(zé)而設(shè)法避責(zé)是問責(zé)結(jié)果異化的最鮮明表現(xiàn)。具體表現(xiàn)為遇到難題繞著走、遇到責(zé)任推諉扯皮，不敢創(chuàng)新、不愿斗爭、怯于拍板等。

三、問責(zé)異化的雙重誘因：體制與角色的擠壓

誘發(fā)問責(zé)異化的原因是多方面的，如權(quán)力責(zé)任的疏離與不對(duì)等、考核“指揮棒”失靈、同體問責(zé)的先天缺陷、干部責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神缺失等。其中主要問題在于體制癥結(jié)與行為者角色分離。

1.壓力型體制癥結(jié)

自20 世紀(jì)80 年代開始，為了快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超和有效的社會(huì)調(diào)控，我國自上而下建立了一種以GDP和政績?yōu)閷?dǎo)向、以業(yè)績獎(jiǎng)懲和干部選用一票否決為調(diào)控方式的壓力型體制[8]?？陀^而言，這種帶有行政命令和政治動(dòng)員痕跡的體制，與現(xiàn)代科層制嵌入融合，最大程度發(fā)揮了我國“集中力量辦大事”制度優(yōu)勢(shì)，至今仍發(fā)揮著重要作用。但在新的社會(huì)環(huán)境中，這種體制的弊端也日漸顯現(xiàn)。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的環(huán)境、土地、能源、人力資源等約束性條件不斷增加。另一方面，政府承擔(dān)的諸如環(huán)境整治、法治維穩(wěn)、減貧脫貧、社會(huì)治理等經(jīng)濟(jì)發(fā)展以外的目標(biāo)任務(wù)也在不斷增加。壓力型體制慣性及地方競爭性思維會(huì)使得各種目標(biāo)任務(wù)在層層分解下移過程中被層層加碼放大。在“強(qiáng)化問責(zé)，倒逼落實(shí)”的實(shí)踐邏輯下，問責(zé)異化的體制癥結(jié)不斷顯現(xiàn)。

以“一票否決”的調(diào)控方式為例?！耙黄狈駴Q”的本意是通過負(fù)面激勵(lì)突出中心工作、確保重點(diǎn)任務(wù)的完成。應(yīng)該說，“一票否決”是集中力量解決主要矛盾和矛盾主要方面的一種有效形式，它要求“在任何一個(gè)地區(qū)內(nèi)，不能同時(shí)有許多中心工作，在一定時(shí)間內(nèi)只能有一個(gè)中心工作，輔以別的第二位、第三位的工作?！盵9]（P901）顯然，“一票否決”項(xiàng)目多、動(dòng)輒簽責(zé)任狀忽略了事情的輕重緩急、矛盾的主次之分，不符合解決矛盾的規(guī)律。“一票否決”的濫用，讓基層工作排序出現(xiàn)了困難，甚至導(dǎo)致無所適從或顧此失彼。

基層既要承受高負(fù)荷的工作壓力，又要承受巨大的被問責(zé)壓力，因此往往試圖通過處處留痕、材料政績、形式主義等方法蒙混過關(guān)、規(guī)避責(zé)任?！昂圹E主義泛濫的一個(gè)重要原因就是，現(xiàn)有考核與問責(zé)機(jī)制主要采取化約主義的方式，單純依靠是否留有痕跡來評(píng)價(jià)、考核基層工作，甚至變相鼓勵(lì)通過所謂痕跡的比賽來考察相關(guān)工作的開展?！盵10]總之，不計(jì)成本的形式主義泛濫，以致“干非所需”，群眾不滿意，黨員干部負(fù)重前行、疲于應(yīng)付、幸福感流失，這些都與壓力型體制下產(chǎn)生的壓力型問責(zé)關(guān)系緊密。

2.權(quán)責(zé)疏離的制度因素

權(quán)責(zé)一致是問責(zé)的基本原則。從法治視角來看，權(quán)責(zé)對(duì)等是法治精神的基本要求。權(quán)責(zé)合理有效配置是公共權(quán)力系統(tǒng)高效有序運(yùn)行的基礎(chǔ)性制度安排?？陀^而言，經(jīng)過多輪機(jī)構(gòu)改革，我國權(quán)力配置日趨合理，有效有力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。但是權(quán)責(zé)疏離問題仍然一定程度地存在，并成為問責(zé)異化的關(guān)鍵性原因。

權(quán)責(zé)疏離的突出表現(xiàn)是基層責(zé)重權(quán)輕。以屬地管理為例，基層具有貼近群眾、了解群眾等天然優(yōu)勢(shì)，在國家治理過程中引入和實(shí)施屬地管理原則，有利于明晰條塊責(zé)任，調(diào)動(dòng)屬地的積極性，提高治理效能[11]。然而實(shí)踐中屬地管理的層級(jí)界限并不明確、管理范圍也不清晰，哪些職責(zé)屬于縣（市）級(jí)地方，哪些職責(zé)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并沒有明確。“漏斗效應(yīng)”將大量的事務(wù)“漏”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、農(nóng)村社區(qū)一級(jí)，結(jié)果是大量的職責(zé)如信訪、環(huán)保、安全、計(jì)生等責(zé)任都下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，甚至是農(nóng)村社區(qū)?；鶎泳统尸F(xiàn)出了事權(quán)過多而實(shí)權(quán)萎縮的諸多特征，表現(xiàn)如有限財(cái)權(quán)、有限執(zhí)法權(quán)、有限裁量權(quán)、有限調(diào)控權(quán)[12]?！皩俚毓芾怼本鸵壮蔀橥菩敦?zé)任擋箭牌，基層也儼然成了責(zé)任最終聚集地，成為問責(zé)的重點(diǎn)對(duì)象。從根本上說，這是自上而下的權(quán)力鏈條與自下而上的責(zé)任格局導(dǎo)致的權(quán)責(zé)失衡問題。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建問責(zé)機(jī)制，出現(xiàn)異化，有著邏輯的必然。

事實(shí)上，不僅是基層責(zé)重權(quán)輕問題，權(quán)責(zé)疏離還顯現(xiàn)在條塊矛盾突出、部門職能交叉抵牾、崗位權(quán)責(zé)不對(duì)等方面。權(quán)責(zé)疏離為“責(zé)任往下推，板子往下打”、避責(zé)推責(zé)等留下了制度空間，也成為基層過度留痕、材料政績、形式主義等問責(zé)結(jié)果異化的制度根源。

3.同體問責(zé)的先天缺陷

理論上說，問責(zé)因授權(quán)而產(chǎn)生，問責(zé)主體和授權(quán)主體是一致的。授權(quán)一般包括異體授權(quán)和同體授權(quán)，對(duì)應(yīng)的就是由權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、民主黨派、社會(huì)公眾等構(gòu)成的異體問責(zé)和以公權(quán)力組織為主體的同體問責(zé)。問責(zé)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要異體問責(zé)和同體問責(zé)協(xié)同發(fā)力。依據(jù)憲法確立的權(quán)力關(guān)系，我國人大、司法機(jī)關(guān)、民主黨派、社會(huì)團(tuán)體和公民對(duì)公權(quán)力有監(jiān)督權(quán)，為同體問責(zé)和異體問責(zé)共同發(fā)力提供了依據(jù)。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督問責(zé)主體，各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員有問責(zé)權(quán)力，中央或者有管理權(quán)限的黨組織、紀(jì)委（紀(jì)檢組）、黨的工作部門是黨內(nèi)問責(zé)的主體?？梢钥闯?，我國問責(zé)路徑主要是同體問責(zé)，如我國行政問責(zé)主要還是在黨政體系內(nèi)部進(jìn)行，異體問責(zé)功能發(fā)揮不充分，最典型的表現(xiàn)是人民代表大會(huì)的問責(zé)主體地位還不突出。

客觀而言，同體問責(zé)具有針對(duì)性強(qiáng)、方便快捷、行之有效等優(yōu)勢(shì)，尤其是自上而下的垂直問責(zé)在整肅吏治、加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)和凈化政治生態(tài)方面都發(fā)揮著不可替代的作用。然而與同體監(jiān)督一樣，同體問責(zé)也有著民主參與不夠、信息公開不充分、公正性難保證等先天缺陷。這些先天缺陷除了容易滋生腐敗，還易導(dǎo)致以下問題：一是關(guān)系錯(cuò)位。在“誰問責(zé)就對(duì)誰負(fù)責(zé)”的邏輯支配下，自上而下的同體問責(zé)易使負(fù)責(zé)的方向發(fā)生偏移，甚至出現(xiàn)人為地把“對(duì)上負(fù)責(zé)”與“對(duì)下負(fù)責(zé)”對(duì)立。二是責(zé)任遮掩。無論是出于維護(hù)整體形象、遮掩決策失敗、保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)的考慮，還是出于“抬頭不見低頭見”的熟人社會(huì)的關(guān)系顧慮，同體問責(zé)會(huì)產(chǎn)生包庇、隱瞞、“大事化小小事化了”等病癥。三是善后性質(zhì)的問責(zé)弊病。同體問責(zé)往往傾向于事后追責(zé)，很難做到事前事中預(yù)防預(yù)警，也很難做到通過問責(zé)讓同類事情不再發(fā)生。

4.行為者的角色分離

公權(quán)力行使者的社會(huì)角色是對(duì)人民負(fù)責(zé)、致力于實(shí)現(xiàn)公共利益，這一角色可以具化為政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任。歸根到底，這些責(zé)任是對(duì)行為者公共角色的具體要求。然而，實(shí)踐中行為者往往在公共利益和個(gè)人私利中博弈選擇。當(dāng)行為者的理想信念出現(xiàn)動(dòng)搖，基于成本—效益分析，會(huì)做出有利于自身的行動(dòng)選擇，這就是角色分離。從現(xiàn)實(shí)來看，任務(wù)繁重、制度收緊、正向激勵(lì)減少、問責(zé)日益嚴(yán)厲等因素導(dǎo)致行為者面臨的問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)增加、收益減少，為了規(guī)避責(zé)任和潛在風(fēng)險(xiǎn)，行為者就會(huì)傾向于選擇任務(wù)下移、集體決策推責(zé)、不作為等策略。

一方面是問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)增加。面對(duì)國際國內(nèi)重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、黨內(nèi)黨外重大問題矛盾，問責(zé)承載著目標(biāo)任務(wù)傳導(dǎo)落實(shí)、全面從嚴(yán)治黨重要利器、外部輿論壓力紓解等政治功能。以正式規(guī)則為依據(jù)的問責(zé)機(jī)制剛性運(yùn)行后，擠壓了大量事實(shí)存在的非正式規(guī)則和半正式規(guī)則，其中不乏一些有限適用的規(guī)則。這些規(guī)則往往能彌補(bǔ)正式規(guī)則的制度空白、銜接不暢、操作性不強(qiáng)等缺陷，對(duì)于組織目標(biāo)完成和行為者自身利益實(shí)現(xiàn)是有效的。在目標(biāo)任務(wù)并未減少，甚至不斷增加的情境下，行為者解決問題的路徑卻被壓縮。問責(zé)壓力下，基于理性選擇，行為者會(huì)選擇不作為或偽作為。為了應(yīng)對(duì)不作為、懶政怠政，現(xiàn)實(shí)制度安排是增強(qiáng)對(duì)不作為問責(zé)的制度約束以及建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。應(yīng)該說，這樣的制度安排堅(jiān)持了問題導(dǎo)向，有利于破解行為者不愿負(fù)責(zé)、不敢負(fù)責(zé)的困境。然而，這兩項(xiàng)制度安排，尤其是容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制仍處于探索運(yùn)行階段，還沒能做到全面落細(xì)落小落實(shí)。這樣大量的半正式和非正式規(guī)則退出后，沒能形成新的制度均衡，行為者實(shí)際被問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)仍處于不斷增加狀態(tài)。

另一方面是獎(jiǎng)懲機(jī)制失衡。在壓力型體制下，基層一直處于事權(quán)集中地、負(fù)重前行狀態(tài)。但行為者往往會(huì)在績效獎(jiǎng)勵(lì)考核中獲得相當(dāng)?shù)恼蚣?lì)與補(bǔ)償。近些年，制度收緊的同時(shí)，各項(xiàng)考核獎(jiǎng)勵(lì)大為縮水，問責(zé)成為一種懲罰性的負(fù)面激勵(lì)方式，推動(dòng)工作落實(shí)。這就意味著，行為者同樣的付出卻出現(xiàn)了收益減少、風(fēng)險(xiǎn)增加的新境遇。為了解決這一新情況，制度作了不少新的有益嘗試，如薪酬向基層傾斜的工資改革制度，獎(jiǎng)勤罰懶的鼓勵(lì)激勵(lì)制度，拓寬落實(shí)職位職務(wù)晉升激勵(lì)制度等。從長期來看，這些制度應(yīng)會(huì)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)懲動(dòng)態(tài)平衡。但從實(shí)際來看，當(dāng)下獎(jiǎng)懲仍處于失衡狀態(tài)，總體來看，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和職務(wù)晉升等正向獎(jiǎng)勵(lì)較少，而以問責(zé)為代表的懲罰性獎(jiǎng)勵(lì)較多。同時(shí)，還存在考核指標(biāo)設(shè)置不合理，出現(xiàn)了行為者來不及完成任務(wù)或者“干非所需”的現(xiàn)象，在強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向、缺少全過程考核的情況下，就難免出現(xiàn)“材料論英雄”“典型速成”等異化情形。

可見，推卸責(zé)任、規(guī)避責(zé)任、不擔(dān)當(dāng)不作為等是行為者在問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)增加、獎(jiǎng)懲機(jī)制失衡以及問責(zé)壓力帶來心里恐懼等多重因素下，基于成本—效益考慮，做出的自我保護(hù)行動(dòng)。這一行動(dòng)偏離了行為者的公共角色，卻是行為者基于自身利益作出的“理性”選擇。

四、走向科學(xué)規(guī)范的問責(zé)：一個(gè)立體式的建構(gòu)

構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的問責(zé)體系是矯治問責(zé)異化的必然選擇。但是科學(xué)規(guī)范的問責(zé)體系并不是簡單的機(jī)械組合，而是一個(gè)由多元因素共同組合而成的綜合體。這就需要從理念上明晰問責(zé)原初本意，用為民負(fù)責(zé)、法治問責(zé)和精準(zhǔn)問責(zé)的理念讓行為者回歸公共角色本位，需要從體制上消除“頂格管理”，解開壓力型體制癥結(jié)，需要堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等方略，化解權(quán)責(zé)疏離的制度難題、彌補(bǔ)同體問責(zé)的先天缺陷。

1.理念上明晰問責(zé)的原初本意

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，科學(xué)規(guī)范的問責(zé)離不開科學(xué)的問責(zé)理念。各種問責(zé)異化情形歸根到底，都與問責(zé)理念的偏差關(guān)系密切。問責(zé)原初本意是通過負(fù)面激勵(lì)倒逼權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，確保權(quán)力對(duì)人民負(fù)責(zé)。必須要在明晰問責(zé)這一原初本意的基礎(chǔ)上牢固樹立和真正踐行為民負(fù)責(zé)、法治問責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)理念。

第一，樹立為民負(fù)責(zé)理念。問責(zé)的目的是負(fù)責(zé)，而“許多傳統(tǒng)問責(zé)機(jī)制的邏輯在于懲罰而不是改善管理和服務(wù)的質(zhì)量和效應(yīng)”[13]。牢固樹立為民負(fù)責(zé)的理念就是要堅(jiān)持正確的權(quán)力觀，認(rèn)清人民是權(quán)力主體，問責(zé)的本質(zhì)是對(duì)人民負(fù)責(zé)，問責(zé)的成效要經(jīng)受群眾的檢驗(yàn)。把問責(zé)當(dāng)政績、痕跡主義、“服務(wù)群眾給責(zé)任狀、一票否決讓路”等現(xiàn)象嚴(yán)重偏離了問責(zé)初衷，背離了為民負(fù)責(zé)理念。為民負(fù)責(zé)理念要求認(rèn)清問責(zé)只是治國理政、管黨治黨的手段，推動(dòng)層層負(fù)責(zé)、為民負(fù)責(zé)才是目的。堅(jiān)持為民負(fù)責(zé)的理念關(guān)鍵是要在問責(zé)過程中堅(jiān)持對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)相統(tǒng)一。“對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部來說，對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)從來都是統(tǒng)一的、不可分割的，對(duì)黨負(fù)責(zé)，就是對(duì)人民負(fù)責(zé)；對(duì)人民負(fù)責(zé)就是對(duì)黨負(fù)責(zé)。兩者統(tǒng)一于黨和人民事業(yè)的高度負(fù)責(zé)之中?！盵14]

第二，樹立法治問責(zé)理念。問責(zé)的核心要義是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，法治是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的最根本形式。問責(zé)本身也必須于法有據(jù)、依法依規(guī)，問責(zé)主體更要不斷提高法治思維和依法依規(guī)問責(zé)能力。牢固樹立法治問責(zé)理念就是要維護(hù)法紀(jì)權(quán)威，堅(jiān)持依法依規(guī)問責(zé)，確保問責(zé)本身規(guī)范有效。這里的法紀(jì)主要包括憲法、黨章、《公務(wù)員法》《監(jiān)察法》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等法律規(guī)定和黨內(nèi)法規(guī)。法治問責(zé)理念要求問責(zé)需以失責(zé)事實(shí)為依據(jù)、以法紀(jì)為準(zhǔn)繩，嚴(yán)格遵守問責(zé)規(guī)定和問責(zé)程序，不搞隨意化、擴(kuò)大化，不搞以言代法、任性問責(zé)，用規(guī)范有效的問責(zé)來引導(dǎo)和規(guī)范權(quán)力有序合法運(yùn)行。

第三，樹立精準(zhǔn)問責(zé)理念。問責(zé)的前提是有責(zé)和失責(zé)，問責(zé)既要對(duì)失責(zé)行為問責(zé)又要對(duì)問責(zé)對(duì)象負(fù)責(zé)。一切從實(shí)際出發(fā)、具體情況具體分析，實(shí)事求是問責(zé)，是確保問責(zé)有效有力有權(quán)威的根本所在，這就要求樹立精準(zhǔn)問責(zé)的理念。大量的案例表明，簡單化、隨意化、不恰當(dāng)?shù)膯栘?zé)，嚴(yán)重挫傷了問責(zé)對(duì)象的工作積極性，損害了問責(zé)權(quán)威，背離了問責(zé)原初本意。堅(jiān)持精準(zhǔn)問責(zé)理念就是要在明確問責(zé)主體、規(guī)范問責(zé)程序、評(píng)估問責(zé)效果的基礎(chǔ)上，認(rèn)準(zhǔn)責(zé)任、打準(zhǔn)板子，結(jié)合歷史原因、客觀實(shí)際、主觀努力和損失程度，分清違法與違紀(jì)、主要責(zé)任與次要責(zé)任，合情合理使用彈性原則，精準(zhǔn)精細(xì)處置責(zé)任人，從而做到慎重問責(zé)、精準(zhǔn)問責(zé)，真正起到“問責(zé)一個(gè)、警醒一片”的效果。

2.體制上消除“頂格管理”

問責(zé)異化的深層次誘因是體制癥結(jié)和管理弊病。壓力型體制容易步入“頂格管理”的誤區(qū)，即一切按照“最全事項(xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”上限進(jìn)行管理的操作模式和理念[15]。誠然，從經(jīng)濟(jì)意義上說，“頂格管理”有利于實(shí)現(xiàn)效果最大化或資源投入最小化，同時(shí)從主觀上講，“頂格管理”追求的“最優(yōu)化”目標(biāo)，也往往是權(quán)力主體公共價(jià)值導(dǎo)向和為民負(fù)責(zé)情懷的真實(shí)體現(xiàn)。然而，“最優(yōu)化”需要最優(yōu)條件和最高代價(jià)與成本做支撐，過多使用“頂格管理”不僅會(huì)極大增加管理成本，還會(huì)導(dǎo)致操作僵化、難以為繼。努力在體制上消除“頂格管理”是矯治問責(zé)異化的關(guān)鍵一步。

第一，善用考核“指揮棒”?？冃Э己耸悄繕?biāo)管理的必要手段，是壓力型體制的重要支撐，考核指標(biāo)一旦確定，就自然會(huì)成為考核對(duì)象一切行為的“金色指揮棒”。基于當(dāng)下考核“指揮棒”失靈主要因?yàn)榭己酥笜?biāo)脫離基層實(shí)際和群眾需要、考核主體“多頭”、考核過度倚重結(jié)果等問題，善用考核“指揮棒”需要從以下幾個(gè)方面著力：一是加強(qiáng)調(diào)查研究，將基層實(shí)際和群眾真正需求反映在指標(biāo)體系的設(shè)置中，避免“干非所需”的尷尬；二是健全考核鏈條，加強(qiáng)全過程考核管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正問題，解決問責(zé)滯后性的困境；三是明晰職責(zé)分工，明確考核主體，探索“條塊”雙向互評(píng)機(jī)制、群眾參評(píng)機(jī)制，最大程度減少“條條”借督查檢查向下諉責(zé)的情形。

第二，融入“柔性管理”?！叭嵝怨芾怼迸c剛性問責(zé)共同致力于促進(jìn)各級(jí)組織和黨員干部擔(dān)當(dāng)作為，并有利于彌補(bǔ)剛性問責(zé)的缺陷和病癥。這里的“柔性管理”指的是在講規(guī)則、講政策，從嚴(yán)問責(zé)的同時(shí)，也講藝術(shù)、講溫度，體現(xiàn)人文關(guān)懷。柔性管理主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是避免一刀切式的“頂格處分”。問責(zé)必嚴(yán)并不等于“頂格處分”。實(shí)踐中，問責(zé)還發(fā)揮著“治病救人”的作用，在問責(zé)處理時(shí)要綜合考慮失責(zé)的性質(zhì)、現(xiàn)實(shí)原因、損失程度以及行為者的履職擔(dān)責(zé)情況等主觀情況。二是做好問責(zé)的“后半篇文章”。問責(zé)不能一問了之，要對(duì)問責(zé)處置進(jìn)行及時(shí)跟蹤并進(jìn)行問責(zé)評(píng)估?！昂蟀肫恼隆睉?yīng)包括：督查問責(zé)后的整改落實(shí)；典型案例的宣傳和示范引導(dǎo)；關(guān)心被問責(zé)對(duì)象的心態(tài)和心理狀態(tài)、減輕其心里負(fù)擔(dān)，激勵(lì)其繼續(xù)干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為；及時(shí)對(duì)問責(zé)行為進(jìn)行評(píng)估等。三是完善問責(zé)制的“配套工程”。規(guī)范權(quán)力運(yùn)行是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，問責(zé)機(jī)制需要和其他體制機(jī)制相互配合、協(xié)同發(fā)力才能發(fā)揮制度合力。這些“配套工程”主要包括：完善具有柔性引導(dǎo)作用的選人用人體制機(jī)制，讓能負(fù)責(zé)、敢負(fù)責(zé)、善負(fù)責(zé)的人有舞臺(tái)、能進(jìn)步；健全具有人性激勵(lì)作用的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制；落小落細(xì)落實(shí)具有撐腰鼓勁作用的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐?dān)當(dāng)，容錯(cuò)糾錯(cuò)后一如既往關(guān)懷、一如既往使用。

第三，留出“探索空間”?！白钊马?xiàng)、最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”的“頂格管理”思維體現(xiàn)在基層，就是基層竭力應(yīng)付完成加碼加壓后的各種具體任務(wù)。在任務(wù)和問責(zé)雙重高壓下，基層工作彈性日漸萎縮和創(chuàng)新匱乏已成為亟待破解的顯性問題。解決之策是要給基層留出“探索空間”。一是留有空間上的游隙。不僅要讓基層“減負(fù)”落地，適度減少基層目標(biāo)考核任務(wù)，還要給基層一定的自由裁量權(quán)，留出敢闖敢試的空間。將目標(biāo)任務(wù)具化為線路圖、時(shí)間表、標(biāo)準(zhǔn)化操作的方式對(duì)于推動(dòng)工作有一定裨益，但忽視了基層的具體實(shí)際往往是千差萬別，過分的追求標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，可能會(huì)使主觀與客觀偏離，行為者的主動(dòng)性、積極性受打擊。二是留出時(shí)間上的耐心。強(qiáng)化現(xiàn)實(shí)考量，諸如周一布置任務(wù)、周三檢查的案例表明，“最快速度”往往違背事物運(yùn)行規(guī)律，是催生形式主義的重要原因。事實(shí)上，“快”與“慢”并不相悖，快有快的追求，慢有慢的考慮，正如習(xí)近平總書記指出的，對(duì)已經(jīng)明確的方向和重點(diǎn)，要用“快思維”做加法；一時(shí)看不透，或者認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，則要用“慢思維”，有時(shí)就要做減法；對(duì)一些二選一甚至多選一的“兩難”“多難”問題，要科學(xué)論證，比較選優(yōu)[16]。顯然，對(duì)于基層來說，要辯證統(tǒng)一的用好“快思維”與“慢思維”，當(dāng)下更緊迫的是用好“慢思維”，給基層適度“留白”，留出時(shí)間和探索空間，因?yàn)椤啊季S’潛藏著發(fā)現(xiàn)未知的認(rèn)真探索，充滿著實(shí)事求是的謹(jǐn)慎論證，閃動(dòng)著遵循規(guī)律的科學(xué)判斷，集中著多方認(rèn)可的民主決策?！盵17]

3.方略上堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等

正如馬克思指出，“沒有無義務(wù)的權(quán)利，也沒有無權(quán)利的義務(wù)”。堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等原則、理順權(quán)責(zé)關(guān)系是問責(zé)走向科學(xué)規(guī)范的必然要求。從權(quán)力鏈條來看，我國有三條權(quán)力鏈條，一是由“黨員—黨代會(huì)—黨委”形成黨內(nèi)權(quán)力鏈條；二是由“選民—人代會(huì)—政府”形成的人大授權(quán)鏈條；三是行政系統(tǒng)內(nèi)部的等級(jí)授權(quán)[18]。對(duì)應(yīng)的責(zé)任鏈條也應(yīng)是三條，即黨內(nèi)問責(zé)、政治問責(zé)和行政問責(zé)。從問責(zé)異化的實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等方略要重點(diǎn)解決兩個(gè)重要問題。

一是基層減負(fù)賦權(quán)的問題?；鶎迂?zé)重權(quán)輕是權(quán)責(zé)疏離的最集中體現(xiàn)?！白陨隙碌臋?quán)力鏈條將不同層級(jí)的官員捆綁在一起，造就了自下而上的責(zé)任格局”。[19]一方面要從物理上做減法，減少基層的責(zé)任事項(xiàng)。什么都管、什么都做往往什么都管不了、做不好。減少責(zé)任事項(xiàng)、減輕基層負(fù)擔(dān)是破解基層治理難題，化解基層矛盾、滿足群眾需要的必答題。這就要求切實(shí)落實(shí)中央《關(guān)于解決形式主義問題為基層減負(fù)的通知》《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》等要求，在厘清不同層級(jí)、部門之間職責(zé)邊界的基礎(chǔ)上，健全府際和部門責(zé)任清單，科學(xué)規(guī)范“屬地管理”，嚴(yán)格控制“一票否決”事項(xiàng)，不能動(dòng)輒簽“責(zé)任狀”，變相向地方和基層推卸責(zé)任。另一方面要從機(jī)制上做乘法，激活“條塊”融合的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)?！吧厦媲О彦N，底下一根釘”的責(zé)任困境和“看得見的管不了，管得了的看不見”治理無奈，歸根到底是因?yàn)椤皸l塊”職能劃分不合理、職責(zé)不夠清晰具體。2018 年11 月，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過了《“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”——北京市推進(jìn)黨建引領(lǐng)基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新的探索》[20]，這為從機(jī)制上打破僵局提供了可行性方案。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制構(gòu)建的關(guān)鍵點(diǎn)包括：合理賦權(quán)，即在充分調(diào)研和協(xié)商的基礎(chǔ)上，賦予街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)重大事項(xiàng)的意見建議權(quán)、對(duì)綜合性事項(xiàng)的統(tǒng)籌調(diào)度權(quán)，對(duì)部門派駐人員考核權(quán)等；基層反向考核，即打破上考核下、“部門考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一本書、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）考核部門一張紙”的傳統(tǒng)，完善自下而上的考核評(píng)價(jià)制度，大比例提高街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)職能部門的績效考核權(quán)重，實(shí)現(xiàn)“條條圍著塊塊轉(zhuǎn)”。通過綜合執(zhí)法哨、重點(diǎn)工作哨、應(yīng)急處置哨等機(jī)制，“條塊”如輪轂與鏈條一樣聯(lián)動(dòng)發(fā)力，提高了辦事效能、提升了群眾滿意度，也從機(jī)制上解決了職責(zé)不清、推諉避責(zé)的問題。

二是擴(kuò)大異體問責(zé)的問題。多元化的問責(zé)主體是權(quán)責(zé)對(duì)等的內(nèi)在需要、是民主問責(zé)的必然要求，也是解決同體問責(zé)缺陷的迫切需求。要在加強(qiáng)人大、司法機(jī)關(guān)、民主黨派、社會(huì)團(tuán)體和公民等主體監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)上，協(xié)同推進(jìn)黨內(nèi)問責(zé)、行政問責(zé)、政治問責(zé)、社會(huì)問責(zé)，擴(kuò)大異體問責(zé)，尤其是要增強(qiáng)以人大為主體的政治問責(zé)。從規(guī)范意義上來說，人民是權(quán)力的主體，人民通過人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán)和問責(zé)權(quán)對(duì)國家權(quán)力實(shí)施控制。依據(jù)憲法和相關(guān)法律規(guī)定，人民代表大會(huì)具有監(jiān)督、質(zhì)詢、罷免、成立特定問題調(diào)查委員會(huì)等權(quán)力。也就是說在制度安排上，人民代表大會(huì)并不缺少問責(zé)權(quán)，而是缺少激活這些問責(zé)權(quán)的操作機(jī)制。作為國家立法機(jī)關(guān)和國家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)，事實(shí)上其權(quán)力人格作用發(fā)揮不充分，監(jiān)督“軟肋”仍然存在。這就需要進(jìn)一步強(qiáng)化人民代表大會(huì)的監(jiān)督職能，在監(jiān)督內(nèi)容、程序及手段等方面進(jìn)行探索創(chuàng)新，提升人大監(jiān)督的威懾作用和實(shí)際效果。