試論移民管理背景下外國(guó)人非法就業(yè)治理
——以北京地區(qū)為例

張 恒

（中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038）

一、移民管理工作的新環(huán)境

國(guó)家移民管理是一國(guó)對(duì)外國(guó)人入出境、居留和入籍等事項(xiàng)所實(shí)施的行政管理，關(guān)系到國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。2018年4月，中國(guó)國(guó)家移民管理局正式掛牌成立。作為公安體制改革的重要組成部分，推進(jìn)出入境管理體制改革，設(shè)置國(guó)家移民管理局，組建國(guó)家移民管理專門執(zhí)法力量，一方面，是中國(guó)順應(yīng)全球一體化趨勢(shì)，融入全球治理，搶抓全球移民治理話語權(quán)，參與國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)而作出的重要改革安排；另一方面，是中國(guó)在當(dāng)前社會(huì)主要矛盾已經(jīng)發(fā)生變化的環(huán)境下，完善國(guó)家治理體系和治理能力，通過政府改革實(shí)現(xiàn)社會(huì)共建共治共享，將改革開放以來的移民人口紅利和出入境服務(wù)功能充分釋放而采取的積極舉措。

從出入境管理到國(guó)家移民管理，不僅表現(xiàn)為移民管理機(jī)構(gòu)層面的新調(diào)整，更體現(xiàn)出移民治理思維層面的新導(dǎo)向，即從立足傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的出入境管理到基于總體國(guó)家安全觀的移民治理的轉(zhuǎn)變。縱觀中國(guó)出入境改革發(fā)展的歷程，可以發(fā)現(xiàn)，從20世紀(jì)50年代中后期開始，出入境事務(wù)便從外事部門移交公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，并逐步組建了出入境管理機(jī)構(gòu)[1]，時(shí)至本世紀(jì)初，中國(guó)出入境管理始終以管控作為基本思維，一種基于傳統(tǒng)安全觀的出入境管理思維先后經(jīng)歷了從“嚴(yán)密管控”到“管控與服務(wù)并重”再到“以服務(wù)為中心”的三個(gè)發(fā)展階段[2]。新時(shí)代的中國(guó)，治理理念的轉(zhuǎn)型已經(jīng)發(fā)生，一種適應(yīng)全球移民治理趨勢(shì)的國(guó)家移民治理思維更加強(qiáng)調(diào)總體國(guó)家安全觀的價(jià)值，基于總體國(guó)家安全觀，開展國(guó)家移民管理頂層設(shè)計(jì)；落實(shí)總體國(guó)家安全觀，推進(jìn)國(guó)家移民管理體制機(jī)制改革；服務(wù)總體國(guó)家安全觀，搶抓移民治理話語權(quán)和國(guó)際人才競(jìng)爭(zhēng)機(jī)遇。

新環(huán)境必然伴隨著新要求。2019年1月，全國(guó)移民管理工作會(huì)議提出要“積極構(gòu)建中國(guó)特色現(xiàn)代移民管理制度，推動(dòng)移民治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[3]，中國(guó)國(guó)家移民管理急需破解的難題還有不少，中國(guó)移民治理的問題仍有很多，不僅需要在機(jī)構(gòu)改革、制度創(chuàng)新、貫徹落實(shí)等各個(gè)環(huán)節(jié)著手，更需要在思想觀念、治理模式、國(guó)際合作等各個(gè)維度開展。

二、外國(guó)人居住空間分布格局的形成

隨著我國(guó)改革開放的深入推進(jìn)和國(guó)際影響力的提升，對(duì)外交往活動(dòng)和入出境人員流動(dòng)日益頻繁，形成了“大出大進(jìn)”的出入境格局和“大雜居、小聚居”的外國(guó)人居住分布格局，給我國(guó)國(guó)家移民管理工作帶來前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

僅就北京來看，2018年4月，全球化與世界級(jí)城市研究小組與網(wǎng)絡(luò)（GaWC）公布了2018年世界城市體系測(cè)評(píng)情況，在“國(guó)際影響力”測(cè)評(píng)中，北京市名列全球前列，日益成為吸引全球人才集聚的目的地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年通過北京首都國(guó)際機(jī)場(chǎng)入出境的外籍人員總數(shù)為679萬人次，通過北京西站鐵路口岸入出境外籍人員總數(shù)為3262人次，其中來京旅游的外國(guó)人總數(shù)達(dá)332.0萬人，在京留學(xué)的外國(guó)籍留學(xué)生總數(shù)為41990人[4]。

以北京地區(qū)的外國(guó)人為例，有學(xué)者做過統(tǒng)計(jì)，在一萬余家常駐北京的外國(guó)機(jī)構(gòu)中，絕大部分的空間分布主要集中于三個(gè)區(qū)域：一是東二環(huán)、東三環(huán)、機(jī)場(chǎng)高速和長(zhǎng)安街圍合而成的區(qū)域及其外圍不大的范圍內(nèi)；其次為機(jī)場(chǎng)高速、北四環(huán)、北五環(huán)和京承高速圍合而成的區(qū)域；再次是八達(dá)嶺高速以西、向南至北三環(huán)的范圍內(nèi)[5]。由于在京工作的外國(guó)人大多就職于本國(guó)機(jī)構(gòu)，只有少部分受聘非本國(guó)機(jī)構(gòu)，因此外國(guó)機(jī)構(gòu)的分布往往與外國(guó)人居住地的分布具有相關(guān)性，在一定程度上達(dá)到重合，這為我們整體把握外國(guó)人居住地分布具有重要價(jià)值，不過也應(yīng)當(dāng)注意到有一些外國(guó)人由于傳統(tǒng)居住習(xí)慣，會(huì)選擇本國(guó)人慣常旅居的社區(qū)。

首先是宏觀層面，從空間分布格局特征上來看，在京外國(guó)人的居住地呈現(xiàn)“大范圍的雜居”現(xiàn)狀。其居住地遍布幾乎全市所有行政區(qū)縣，并在北京的一些區(qū)域出現(xiàn)不同來源國(guó)外國(guó)人的雜居現(xiàn)象，比較突出的包括東城東直門地區(qū)、朝陽望京地區(qū)、海淀五道口地區(qū)、順義后沙峪地區(qū)等。有學(xué)者做過統(tǒng)計(jì)，在本市351個(gè)戶籍派出所轄區(qū)內(nèi)，居住外國(guó)人數(shù)量在500人以上的聚集區(qū)有26個(gè)，居住在40人以上的重點(diǎn)區(qū)域達(dá)到366個(gè)[6]，主要集中在東城區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)、順義區(qū)和西城區(qū)等。可見，其零星的分布方式覆蓋了幾乎北京整個(gè)市區(qū)，整體表現(xiàn)出大雜居的特征。

其次，從微觀層來看，如果對(duì)居住具體地點(diǎn)進(jìn)行歸納總結(jié)，就不難發(fā)現(xiàn)外國(guó)人的聚集點(diǎn)具有“小聚居”的特點(diǎn)。比如，韓國(guó)人大多集中在五道口、望京附近；長(zhǎng)富宮和發(fā)展大廈周邊的日本人居多；德國(guó)人往往旅居于燕莎友誼商城和凱賓斯基飯店不遠(yuǎn)的地方；京順路沿線的歐美圈里美國(guó)人的身影居多；印度人大多在信息產(chǎn)業(yè)基地工作，因而居住在周邊；而北京近郊與河北接壤的地區(qū)蝸居了大批非洲裔群體和東南亞人。如此“大聚居、小雜居”的外國(guó)人居住分布格局，使得北京將外國(guó)人納入實(shí)有人口管理的難度增大，對(duì)外國(guó)人從事非法活動(dòng)的預(yù)防和發(fā)現(xiàn)更加困難，打擊外國(guó)人非法活動(dòng)更顯掣肘，移民管理面臨不可小覷的現(xiàn)實(shí)困難。

三、外國(guó)人非法就業(yè)的主要特征

目前，中國(guó)已然成為許多外國(guó)人就業(yè)求職的理想目的地，截止2018年，中國(guó)已頒發(fā)外國(guó)人才工作許可證達(dá)33.6萬份，持工作許可證在華工作的外國(guó)人數(shù)量已逾95萬人[7]。以北京地區(qū)為例，作為國(guó)際化大都市，由于外國(guó)人基數(shù)較大、空間分布較為復(fù)雜，對(duì)外國(guó)人在京就業(yè)的管理服務(wù)工作一直處在積極探索中，形成的模式經(jīng)驗(yàn)時(shí)常難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)狀況，面對(duì)日益浮出水面的外國(guó)人非法就業(yè)問題略顯被動(dòng)。因此，深入分析在京外國(guó)人非法就業(yè)的特征是解決問題的一個(gè)突破口。

（一）來源地區(qū)集中、國(guó)籍較為固定

首先，從近三年北京警方查處的“三非”外國(guó)人來看，其來源地區(qū)相對(duì)集中，來源群體大多循環(huán)往復(fù)，國(guó)籍比較固定，菲律賓和韓國(guó)非法就業(yè)人員相比其他國(guó)家較為明顯。從地域和群體特征來看，仍以東南亞及非洲裔群體為主。值得關(guān)注的是，美國(guó)等西方國(guó)家非法就業(yè)人員初見端倪，且持續(xù)增多。

其次，非法就業(yè)的外國(guó)人國(guó)籍分布相對(duì)較廣。據(jù)北京警方介紹，排名前五位的國(guó)家分別為：菲律賓、韓國(guó)、美國(guó)、英國(guó)、朝鮮。菲律賓人大多從事非法家政、外教工作，近些年查獲的菲律賓非法從事家政人員數(shù)量就占到外國(guó)人拘留審查、拘留總數(shù)的三成以上；韓國(guó)、朝鮮人多在北京由韓國(guó)或中國(guó)朝鮮族人經(jīng)營(yíng)的公司、餐館、店鋪等場(chǎng)所非法就業(yè)；美國(guó)、英國(guó)人主要在語言培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、公司非法任職。

（二）“三非”違法行為并存

近年來，北京警方查獲的“三非”外國(guó)人涵蓋了市內(nèi)十幾個(gè)區(qū)，其中朝陽區(qū)查處的涉外案件總量最多，其余集中均勻分布于海淀、豐臺(tái)、東城、西城等區(qū)，遠(yuǎn)郊則以昌平、通州、順義三地較為突出。在非法就業(yè)案件查處中，這類外籍違法人的非法就業(yè)行為由于從事了與簽證不相符的活動(dòng)而往往同時(shí)構(gòu)成了非法居留，有時(shí)還存在非法入境嫌疑。因此，按違法行為發(fā)生的先后順序看，一些企圖來華工作卻未持有工作簽證的外國(guó)人通過非工作類簽證或其他違法方式非法入境，隨后從事了與簽證不符的活動(dòng)；在華非法就業(yè)，涉嫌非法居留的外國(guó)人不僅包括此類非法入境的外國(guó)人，還包括一些合法入境后簽證到期未出境也未申請(qǐng)簽證延期，長(zhǎng)期非法居留的外國(guó)人。因此，“三非”行為往往具有違法行為的連續(xù)性。

首先，非法入境的外國(guó)人大多來源于外省市，尤其是邊境地區(qū)，非法入境者通過偽造證件、偷渡或以跨國(guó)婚姻等為由騙取入境證件，非法入境，后迅速潛伏不冒頭，甚至變換身份以假身份在華活動(dòng)，一部分長(zhǎng)期居住在次邊境地區(qū)的農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部，另一部分通過地下中介介紹或“前輩帶路”來到北京城鄉(xiāng)結(jié)合部的工地、工廠，從事非法務(wù)工、廢品回收等工作。

其次，非法居留的外國(guó)人中，菲律賓人無正當(dāng)理由辦理延期簽證，長(zhǎng)期非法居留，且蝸居在雇主家中，不易街面發(fā)現(xiàn)。需依托基礎(chǔ)工作摸排、人力情報(bào)跟進(jìn)、高檔社區(qū)入戶檢查等手段施以有效打擊；西非的尼日利亞、利比里亞、加納三國(guó)人員長(zhǎng)期在廣東或北京市周邊地區(qū)逗留，后流竄至北京市三里屯、工體等娛樂場(chǎng)所聚集地活動(dòng)，且善于拉幫結(jié)派，結(jié)伙聚集，長(zhǎng)期蝸居在北京周邊地區(qū)（例如燕郊已經(jīng)成為聚集地）。由于生活經(jīng)濟(jì)來源不穩(wěn)定，往往擇機(jī)到市內(nèi)娛樂聚集地從事違法犯罪活動(dòng)，有的甚至從廣東流竄至京作案；此類人員大部分持用有效護(hù)照和旅游或訪問簽證入境，后借助相貌、語言優(yōu)勢(shì)長(zhǎng)期生活在望京地區(qū)，多數(shù)由韓國(guó)或中國(guó)朝鮮族人收留。

再次，非法就業(yè)的外國(guó)人主要分布在朝陽、海淀、西城、東城、順義、豐臺(tái)、昌平、開發(fā)區(qū)和通州。非法就業(yè)案件常常和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、區(qū)域內(nèi)居住人員構(gòu)成、公司機(jī)構(gòu)分布特點(diǎn)等有密切關(guān)系。如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的朝陽、西城等區(qū)域非法就業(yè)案件高發(fā)，在順義別墅區(qū)較為集中發(fā)案菲律賓籍人員非法就業(yè)案件，因海淀高校及高學(xué)歷人員分布較為集中，外國(guó)留學(xué)生從事外教類非法就業(yè)案件較為多發(fā)。

（三）活動(dòng)軌跡呈現(xiàn)“潮汐”現(xiàn)象

北京國(guó)際大都市的經(jīng)濟(jì)地位吸引各種群體外國(guó)人來京尋找發(fā)展機(jī)會(huì)，其中不乏抱有淘金幻想企圖非法就業(yè)的外國(guó)人。由于大部分在華非法就業(yè)外國(guó)人所在國(guó)家在京均設(shè)有使館，這些人員持無效護(hù)照或無護(hù)照，一般暫住外地長(zhǎng)期滯留，一旦想回國(guó)或遭到查處，便于求助于使館。許多群體的外國(guó)人隨北京和外地警方的打擊力度也存在潮漲潮退的“潮汐”現(xiàn)象，例如，2019 年7月9日，北京警方查獲了一名叫做“埃克托”的外籍男子假裝游客從廣東乘坐大巴車運(yùn)毒進(jìn)京，警方在大巴車進(jìn)入北京境內(nèi)后將其控制，從其外套、保溫杯、小零食、頸椎枕中共查獲海洛因2.62千克。從國(guó)內(nèi)流向來看：非法入境的越南人、緬甸人會(huì)從我國(guó)西南、東南和中部地區(qū)蔓延到北京城鄉(xiāng)結(jié)合部，短暫性從事廢品收購、小攤販貨等行當(dāng)；非洲裔群體從長(zhǎng)期滯留暫住廣州、義烏等南方城市來到北京，平時(shí)主要居住在北京周邊河北燕郊地區(qū)，他們認(rèn)為“形勢(shì)寬松”時(shí)，便流竄至北京三里屯、工體等娛樂場(chǎng)所聚集地，由于生活經(jīng)濟(jì)來源不穩(wěn)定，他們往往從事一些非法斂財(cái)、扒竊等違法犯罪活動(dòng)，若認(rèn)為“形勢(shì)緊”，便暫時(shí)逃離北京，形成流竄作案的現(xiàn)象。

（四）惡意非法就業(yè)案件持續(xù)增加

所謂惡意非法就業(yè)案件是指在外國(guó)人“三非”案件中，按照違法行為四要素的違法構(gòu)成理論，除具有違法客體、違法行為的客觀方面、違法主體外，還根據(jù)違法外國(guó)人的主觀方面來進(jìn)行區(qū)分。從違法的主觀上看，外國(guó)人非法入境和非法就業(yè)行為，皆存在主觀上的故意；而外國(guó)人非法居留行為，則存在主觀上的故意和過失，故存在著惡意的非法居留和非惡意的非法居留，擴(kuò)展開來，把外國(guó)人“三非”行為中，涉及外國(guó)人皆具有的主觀故意的心理態(tài)度的案件統(tǒng)稱為外國(guó)人惡意“三非”案件。所以，惡意非法就業(yè)案件就是指那些主觀上存在故意的心理態(tài)度的外國(guó)人非法就業(yè)案件。

外國(guó)人惡意非法就業(yè)主要存在兩個(gè)方面的事實(shí)，一是從事了與簽證不相符的活動(dòng)，如一些享受過境免簽政策國(guó)家的外國(guó)人持144小時(shí)過境免簽過境卡從我國(guó)開放口岸離開后從事非法活動(dòng)。據(jù)北京出入境邊防檢查總站工作人員介紹，截止2017年12月28日，京津冀地區(qū)在實(shí)行144小時(shí)過境免簽政策后，北京邊檢共審核簽發(fā)144小時(shí)臨時(shí)入境許可3萬余人次，并查獲借此政策違反入出境管理的非法出境案件4起5人次[8]。二是涉嫌非法就業(yè)的外國(guó)人大多存在非法居留時(shí)間長(zhǎng)的事實(shí)。公開報(bào)道顯示，因非法就業(yè)被查獲的外籍人士非法居留天數(shù)從10天至10年不等，“逾期時(shí)間長(zhǎng)”為最顯著的特征。2016年1月10日，北京邊檢總站查獲一名涉嫌非法居留的東南亞某國(guó)女子，其因簽證過期在京逾期居留了666天，并一直非法從事家政保姆工作。北京邊檢機(jī)關(guān)依法對(duì)其作出行政拘留15天的頂格處罰[9]。

（五）非法就業(yè)案件更趨于隱蔽性

因外國(guó)人非法就業(yè)案件往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，涉及的問題錯(cuò)綜復(fù)雜，違法手段變化多端，而我國(guó)移民和出入境管理工作目前缺乏入境居留審查制度，境內(nèi)外簽證簽發(fā)和管理缺少系統(tǒng)性安全防范措施，外國(guó)人在華活動(dòng)的動(dòng)態(tài)管控能力較弱，造成此類惡意非法就業(yè)案件目前的查處和發(fā)現(xiàn)難度極大。

首先，外國(guó)人非法就業(yè)的手段更加隱蔽。企業(yè)出于控制成本、簡(jiǎn)便手續(xù)等原因，安排日韓、歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家人員持有訪問、貿(mào)易類簽證以技術(shù)指導(dǎo)名義多次來華工作；條件較好的雇主通過不法中介為從事幫傭工作的菲律賓女子設(shè)法辦理簽證，甚至為菲傭虛設(shè)崗位從而直接“掛靠”在自己名下的公司；或以實(shí)習(xí)生的名義招募持旅游、學(xué)習(xí)類簽證的人員打短工等等。

其次，非法就業(yè)活動(dòng)逐步向小微企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶擴(kuò)展。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多元化趨勢(shì)，來京創(chuàng)業(yè)的外籍人員越來越多，近年來警方在韓日、歐美籍人員開班的咨詢、早教、服務(wù)、牙科診所、計(jì)算機(jī)通訊公司等小微企業(yè)內(nèi)查獲了多名非法就業(yè)人員。同時(shí)，外國(guó)人自己經(jīng)營(yíng)小商鋪、飲食鋪等個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶一直以來都是外國(guó)人容留非法居留外籍打工者的“方便之地”。

再次，近年來，部分非法就業(yè)案件牽涉國(guó)家安全利益重大問題。在查處的非法就業(yè)案件中出現(xiàn)了涉案人員疑似從事危害國(guó)家安全利益情報(bào)活動(dòng)的情況。本著國(guó)家利益至上的原則，在涉案人員牽涉安全問題證據(jù)不足的情況下，其非法就業(yè)事實(shí)確為一個(gè)切入點(diǎn)，嚴(yán)肅查處此類疑似人員非法就業(yè)的違法事實(shí)可以有效從現(xiàn)實(shí)角度鏟除國(guó)家安全隱患，并依法強(qiáng)制相關(guān)人員離境并報(bào)列不準(zhǔn)入境名單。

四、外國(guó)人非法就業(yè)問題的治理對(duì)策

外國(guó)人管理是移民管理工作的突出短板，在“三非”外國(guó)人治理中應(yīng)采用綜合治理思維，不僅強(qiáng)調(diào)“打”的作用，注重以打開路、以打促防，還應(yīng)推動(dòng)與重點(diǎn)國(guó)家的合作，探索建立入境居留審查制度，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)“三非”外國(guó)人存量明顯減少、增量明顯放緩的目標(biāo)[2]。

北京作為中國(guó)政治、文化、經(jīng)濟(jì)中心，擁有大體量的移民管理研究樣本資源，是較為容易研究由特殊到普遍總結(jié)移民管理規(guī)律，再從普遍到特殊運(yùn)用規(guī)律解決中國(guó)各地移民管理實(shí)際問題的案例參照。因此，從短板處尋長(zhǎng)治，結(jié)合北京地區(qū)外國(guó)人非法就業(yè)的特點(diǎn)和治理難點(diǎn)，綜合上述研究，本文從普遍性的角度提出治理外國(guó)人非法就業(yè)問題的對(duì)策建議。

（一）思維上注重移民管理一盤棋意識(shí)，擺脫傳統(tǒng)二元思維桎梏

移民管理工作因其涉外性、敏感性和復(fù)雜性以及管理者存在的功利色彩，使得大部分公安機(jī)關(guān)出入境管理部門民警存有“重中管、輕外管”的思想，這與國(guó)家全力推進(jìn)移民管理改革、全面加強(qiáng)外國(guó)人管理工作的重心和方向不相適應(yīng)。因此，一方面，應(yīng)盡早擺脫這一思維的束縛，著眼移民管理長(zhǎng)遠(yuǎn)，分步驟推進(jìn)國(guó)家移民管理機(jī)構(gòu)和各級(jí)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門法定職責(zé)明確化、隸屬體系清晰化。另一方面，應(yīng)注重移民管理話語權(quán)問題，外國(guó)人非法就業(yè)問題牽涉到的不僅是國(guó)內(nèi)的移民管理問題，還時(shí)常要應(yīng)對(duì)由此而引來的國(guó)際輿論，這些輿論往往夾雜著人權(quán)色彩，惡意抨擊和詆毀我國(guó)法律制度、移民管理制度，甚至以此為由頭大做文章，形成威懾我國(guó)際形象和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的由頭。為此，基層公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和民警應(yīng)充分意識(shí)到這一問題的存在，站在維護(hù)國(guó)家權(quán)益的高度來看待外國(guó)人非法就業(yè)問題，既重視維護(hù)國(guó)家主權(quán)安全和發(fā)展利益，又重視合法就業(yè)外國(guó)人權(quán)益的保障，獲取外國(guó)人就業(yè)管理的話語權(quán)和主動(dòng)權(quán)。

（二）執(zhí)法力量上強(qiáng)化移民管理隊(duì)伍專業(yè)化，培養(yǎng)專家型移民管理工作專門、復(fù)合人才

過去，在北京市“三非”外國(guó)人管控的專門力量編成中，大約有三分之一的力量主要投入到外國(guó)人日常管理工作中，負(fù)責(zé)案件處置的僅占六分之一，而在我國(guó)西部城市，這一現(xiàn)實(shí)情況更為明顯。在西南地區(qū)某市的出入境管理支隊(duì)，其業(yè)務(wù)設(shè)置主要分為中管、外管、審核備案、內(nèi)勤，在12名出入境管理民警中，從事外管工作的警力僅為一人，而該市每年夏季固定承辦大型國(guó)際性賽事，臨時(shí)入境外國(guó)人數(shù)量都會(huì)成百激增。一方面，在北京等一線或沿海開放城市，警力跟不上外管需求是一個(gè)矛盾；另一方面，在西部?jī)?nèi)陸城市，警力分配不均與季節(jié)性外管需求不相適應(yīng)是另一個(gè)矛盾。根據(jù)《公安機(jī)關(guān)外國(guó)人管理分工配合機(jī)制規(guī)定》，查處外國(guó)人“三非”案件，日常工作由出入境管理部門負(fù)責(zé)，治安、邊防等部門配合。因此，在移民管理機(jī)構(gòu)改革背景下，要?jiǎng)?chuàng)新設(shè)計(jì)和實(shí)施專業(yè)人才培養(yǎng)計(jì)劃，培養(yǎng)和鍛造一批專家型移民管理工作專門人才和復(fù)合管理人才，提高移民管理隊(duì)伍的專業(yè)化水平。具備一支高素質(zhì)、專業(yè)化的移民管理工作隊(duì)伍將是提升外國(guó)人管理工作水平、有效突破外管工作壁壘、主動(dòng)出擊治理好“三非“問題的力量保障。

（三）執(zhí)法行動(dòng)上重視國(guó)際輿論，適時(shí)適度運(yùn)用大會(huì)戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)式涉外執(zhí)法行動(dòng)

由于外國(guó)人非法就業(yè)在世界各國(guó)都是普遍存在的移民管理難題，一些西方國(guó)家出于霸權(quán)主義和保護(hù)主義目的，在國(guó)際社會(huì)力主各國(guó)對(duì)移民就業(yè)問題適用聯(lián)合國(guó)有關(guān)居住國(guó)移民就業(yè)權(quán)利保護(hù)的文件，如《保護(hù)所有移徙工人及其家庭成員權(quán)利國(guó)際公約》，或力推國(guó)際勞工組織關(guān)于移民工人保護(hù)的公約文件，如《1949年移民就業(yè)公約》《1975年移民工人公約》，但其自身執(zhí)行態(tài)度卻并不積極。究其原因，力主這些公約的國(guó)家大多是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，其在移民就業(yè)管理和服務(wù)領(lǐng)域已然形成了較為成熟和完備的制度方案和法律體系，并將這些經(jīng)驗(yàn)帶入國(guó)際公約中，所主張的國(guó)際條約具體條款影射了其過度的國(guó)家利益內(nèi)在需求[10]，因此，其不排斥將此標(biāo)準(zhǔn)付諸國(guó)際社會(huì)實(shí)踐。

結(jié)合實(shí)際來看，在開展“三非”外國(guó)人大規(guī)模集中執(zhí)法的過程中，一些國(guó)家會(huì)借此作為國(guó)際法依據(jù)以人權(quán)為由向我國(guó)開展的“三非”清理等大規(guī)模執(zhí)法行動(dòng)發(fā)難，惡意提起人權(quán)和外交問題，一定程度上影響了中國(guó)的國(guó)際形象和國(guó)家整體戰(zhàn)略發(fā)展。因此，筆者認(rèn)為，一方面我國(guó)移民執(zhí)法起步較晚，正探索建立系統(tǒng)性的法律依據(jù)，在此過程中，應(yīng)當(dāng)審慎對(duì)待由西方國(guó)家主導(dǎo)的涉及外國(guó)人就業(yè)的國(guó)際公約。另一方面應(yīng)當(dāng)慎用大規(guī)模的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法行動(dòng)，對(duì)于外國(guó)人非法就業(yè)案件，應(yīng)有所區(qū)別于非法入境、非法居留案件，在適度適時(shí)使用大規(guī)模會(huì)戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的同時(shí)，應(yīng)更加注重精確打擊，盯準(zhǔn)某幾個(gè)行業(yè)、某幾家公司、某幾類人群、某幾個(gè)狡猾的人，由點(diǎn)到面，珠鏈?zhǔn)缴钔谕鈬?guó)人非法就業(yè)地下市場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)一個(gè)、審查一群、清理一類。

（四）信息化建設(shè)上借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)科學(xué)聯(lián)動(dòng)的入境外國(guó)人動(dòng)態(tài)信息系統(tǒng)

信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)分析是當(dāng)代警務(wù)的前沿技術(shù)，也應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用于涉外管理領(lǐng)域。目前涉及外國(guó)人就業(yè)管理的信息系統(tǒng)分散在公安、外專局、人社局、外事等部門，各家系統(tǒng)簡(jiǎn)單孤立，處于互不關(guān)聯(lián)的查詢模式，數(shù)據(jù)透明度和共享程度不高。筆者認(rèn)為，其一，可探索先行嘗試建立“外國(guó)人就業(yè)管理綜合信息系統(tǒng)”，可借鑒美國(guó)的外國(guó)移民入出境自動(dòng)追蹤系統(tǒng)，將各家單位子系統(tǒng)進(jìn)行融合，該系統(tǒng)應(yīng)覆蓋外國(guó)人來華就業(yè)主要申請(qǐng)?jiān)S可環(huán)節(jié)：境外工作簽證受理及安全性審查——入境時(shí)工作資格復(fù)查——境內(nèi)工作地信息核實(shí)與軌跡管控；其二，需持續(xù)推進(jìn)建設(shè)統(tǒng)一的 “大外管”信息平臺(tái)，建立“入境外國(guó)人動(dòng)態(tài)管控信息系統(tǒng)”，該系統(tǒng)應(yīng)以“護(hù)照簽證——許可——處罰”為信息鏈，貫穿諸個(gè)聯(lián)動(dòng)查詢的子系統(tǒng)，包括但不限于：境外使領(lǐng)館簽證簽發(fā)系統(tǒng)、旅客信息預(yù)報(bào)預(yù)檢系統(tǒng)、出入境邊防檢查系統(tǒng)、人力資源部門外國(guó)人就業(yè)許可系統(tǒng)、外專局外國(guó)專家信息系統(tǒng)、交通部門購票信息系統(tǒng)、特種行業(yè)登記信息系統(tǒng)等等；其三，可借鑒日本的“在留卡制度”，通過電子居留證件識(shí)別動(dòng)態(tài)掌握外國(guó)人在華活動(dòng)軌跡，實(shí)現(xiàn)實(shí)有人口動(dòng)態(tài)管理。在外國(guó)人永久居留身份證的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)含有電子芯片及外國(guó)人永久生物信息的外國(guó)人入境居留卡、停留卡，并將免簽過境卡更新升級(jí)，增加電子識(shí)讀功能，完善住宿、景區(qū)購票、火車、汽車、民航購票等需身份驗(yàn)核節(jié)點(diǎn)對(duì)臨時(shí)過境人員過境卡的機(jī)讀記錄，使系統(tǒng)能實(shí)時(shí)追蹤臨時(shí)過境人員行蹤，保證其按期離境。

（五）國(guó)際合作上積極參與聯(lián)合國(guó)框架下移民事務(wù)合作，擴(kuò)大話語權(quán)和影響力

如今，外國(guó)人就業(yè)問題是擺在全球各國(guó)面前的燙手山芋。一方面，對(duì)于不具有本國(guó)國(guó)籍的人士是否給予其就業(yè)資格，大多數(shù)國(guó)家認(rèn)可國(guó)際法的作用，同時(shí)堅(jiān)持主權(quán)優(yōu)先原則，并通過工作類簽證頒發(fā)、就業(yè)許可等手段實(shí)施準(zhǔn)入管理；另一方面，對(duì)于不符合一國(guó)法律規(guī)定非法在其境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人給予法律處罰，絕大部分國(guó)家選擇國(guó)內(nèi)法優(yōu)先的原則，這也是堅(jiān)持主權(quán)優(yōu)先原則的司法取向。然而，隨著近年來全球經(jīng)濟(jì)一體化和南北國(guó)家的發(fā)展，國(guó)際人才流向也發(fā)生了微妙的變化，像中國(guó)這樣的新型發(fā)展中大國(guó)逐步成為吸引國(guó)際人才和移民的目的地，這也不可避免地帶來本文前述的外國(guó)人非法就業(yè)治理難的問題。與此同時(shí)，一些國(guó)際和地區(qū)組織，如國(guó)際移民組織（IMO）、國(guó)際勞工組織(ILO)、東盟（ASEAN）、上合組織（SCO）、“一帶一路”（B&R）等開始務(wù)實(shí)地引導(dǎo)國(guó)際社會(huì)探索移民管理方面的國(guó)際合作。

因此，我們建議，不僅北京，乃至全國(guó)，都應(yīng)努力在最大程度上實(shí)現(xiàn)外國(guó)人來華就業(yè)服務(wù)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，最小范圍減少外國(guó)人非法就業(yè)土壤的滋生。一是積極參與。國(guó)家層面可以《全球移民契約》在聯(lián)合國(guó)的通過做為契機(jī)，加深與聯(lián)合國(guó)框架下的移民事務(wù)合作，充分利用好國(guó)際移民組織的全球?qū)用鎱f(xié)調(diào)作用，與國(guó)際勞工組織的有關(guān)移民就業(yè)問題的進(jìn)一步協(xié)商。二是先行先試。可與東盟各國(guó)務(wù)實(shí)推進(jìn)非法移民核查遣返和聯(lián)合管控的國(guó)際合作，深化與上合組織中的亞洲各國(guó)在移民管理領(lǐng)域開展聯(lián)合反恐合作，大力開展“一帶一路”沿線國(guó)家警務(wù)培訓(xùn)合作、友好警務(wù)援助，進(jìn)一步構(gòu)建全方位的的執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)實(shí)在在增強(qiáng)我國(guó)在移民就業(yè)管理、打擊非法移民方面的預(yù)見性、先進(jìn)性和國(guó)際合作性，提升我國(guó)移民管理的國(guó)際話語權(quán)和影響力。三是發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)。各地應(yīng)挖掘和發(fā)揮自身政治、經(jīng)濟(jì)、地理等各方面優(yōu)勢(shì)，對(duì)接國(guó)家層面的整體合作需求，如北京、上海、廣州可充分利用外國(guó)駐華使館、領(lǐng)事館集中的優(yōu)勢(shì)，建立深化與各國(guó)駐華使領(lǐng)館警務(wù)參贊等官員的日常聯(lián)絡(luò)機(jī)制，有針對(duì)性地宣傳我國(guó)移民管理法律政策；云南、廣西等沿邊省份可發(fā)揮與東南亞國(guó)家陸地聯(lián)結(jié)的橋頭堡作用，對(duì)接和融入東盟（ASEAN）、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作組織（GMS）等地區(qū)各類治理組織，務(wù)實(shí)進(jìn)行移民管理領(lǐng)域合作。