中緬邊境地區(qū)回流邊民問題治理研究述評

白曉明，劉文光

(云南民族大學 a.社會學院；b.政治與公共管理學院，昆明 650500)

中緬邊境地區(qū)位于中國云南和西藏與緬甸北部的接壤處，邊境線長2186千米，其中，滇緬段為1997千米，中緬邊境線兩側居住和生活著兩國眾多的邊民。20世紀50年代至90年代，由于各種復雜原因，在中緬邊境地區(qū)，我國部分邊民外遷至緬甸北部生產(chǎn)和生活。改革開放后，隨著我國西南邊疆逐漸從開放末端走向開放前沿，中緬邊境地區(qū)迎來了良好的發(fā)展機遇，我國邊境地區(qū)各項事業(yè)蒸蒸日上，各民族團結進步，整個社會和諧穩(wěn)定。然而，由于緬甸北部地區(qū)民族地方武裝組織與緬甸政府軍之間不斷發(fā)生武裝沖突，導致其經(jīng)濟社會發(fā)展滯后，社會動蕩不安。近年來，原先從我國境內(nèi)外遷至緬北的許多邊民看到國內(nèi)的快速發(fā)展，尤其是富民興邊、精準扶貧等政策給我國邊民帶來的利好，紛紛選擇跨境回遷至中緬邊境云南段的我國境內(nèi)。這種中緬邊境跨境人口流動的特殊社會現(xiàn)象，人們通常稱為“回流邊民”現(xiàn)象，現(xiàn)已衍生成中緬邊境地區(qū)不可忽視的社會問題，成了學界和官方共同關注的重要課題。

一、“回流邊民”概念的不同稱謂及界定

(一)學界研究對于“回流邊民”概念的稱謂及界定

1.回流邊民

曹維盟在研究云南省怒江州福貢縣少數(shù)民族無國籍邊民時使用了“回流邊民”這一概念稱謂。他認為，回流邊民是指我國邊民因歷史上大規(guī)模的政治運動、自然災害和疾病等外流至緬甸，之后由于我國邊疆經(jīng)濟快速發(fā)展，這些外流邊民又返回境內(nèi)的現(xiàn)象，并把“回流邊民”分為三類，第一類是上世紀50、60年代外流之人，第二類是外流邊民的后代，第三類是回流國內(nèi)之后出生之人[1]。段春勇在研究云南省德宏州邊民回流現(xiàn)象時也使用了“回流邊民”這一概念稱謂。他認為，中緬邊境回流邊民是指過去因戰(zhàn)爭、饑荒、自然災害、政治運動等多種原因致使大量邊民外流至緬甸，而改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展、人民生活水平不斷提高，以前大量外流至緬甸的邊民又回流我國境內(nèi)定居的一種社會現(xiàn)象[2]。

2.外流回遷邊民

尤偉瓊在分析中緬邊境地區(qū)回流邊民現(xiàn)象時使用了“外流回遷邊民”這一概念稱謂。他認為，中緬邊境怒江段“外流回遷邊民”是20世紀50至90年代，由于受到歷史上政治運動、計劃生育政策、勞務輸出等影響而外流至緬甸，近年來因我國邊境不斷開放、經(jīng)濟飛速發(fā)展、社會局勢穩(wěn)定以及境外動蕩等因素而又陸續(xù)回遷境內(nèi)居住生活的我國邊民。這些外流回遷邊民具有人數(shù)眾多、成分復雜、受教育程度低、身份認定困難等特征，給我國邊疆治理帶來極大挑戰(zhàn)[3]。外流回遷邊民成為近年來中緬邊境地區(qū)特殊的跨境人口流動現(xiàn)象。

3.回歸邊民

周建新、楊猛在重大項目《中國邊疆地區(qū)的邊民離散與回歸研究》中使用了“回歸邊民”這一概念稱謂。他們認為，回歸邊民是由于受本國政治、經(jīng)濟、文化或生態(tài)等因素的影響，致使本國邊民離散至他國，而后這些離散邊民又重返本國境內(nèi)的現(xiàn)象，并指出回歸邊民是一種特殊的人口遷移過程，是對故鄉(xiāng)、民族、國家以及未來的認同性選擇[4]。離散與回歸是跨境遷移的基本形態(tài)。楊猛認為，回歸邊民不僅具有物理空間的單純轉(zhuǎn)變，而且更多的是政治、社會文化等方面的轉(zhuǎn)變[5]。周建新、羅家珩在隨后的研究中也使用了“回歸邊民”這一概念稱謂，并把回歸邊民歸屬于回歸移民的一種類型[6]，進一步拓寬了回歸邊民的內(nèi)涵。

(二)官方文件對“回流邊民”概念的稱謂及界定

從官方看，2017年5月11日，云南省人民政府印發(fā)了《云南省人民政府辦公廳關于解決無戶口人員登記戶口問題的實施意見》(以下簡稱《意見》)，該文件正式使用了“回流邊民”這一概念稱謂?！兑庖姟分赋?，回流邊民是指因長期外流至越南、老撾、緬甸三國而被注銷常住戶口，現(xiàn)在本人或其子女已經(jīng)回遷境內(nèi)，并已形成定居事實并有長期居住生活意愿的人員。同時，《意見》還規(guī)定：符合以下條件的回流邊民，經(jīng)申請可以獲得我國國籍：一是取得他國身份證件但未取得他國護照等國籍證明且符合《云南省華僑回國定居辦理工作實施辦法》中華僑認定標準的；二是取得他國身份證件但未取得他國護照等國籍證明，不符合華僑認定標準的，由本人持有關材料向居住地州市公安局出入境管理部門申請國籍認定；三是經(jīng)調(diào)查未取得他國簽發(fā)的國籍或身份證件且其本人或其父母曾有中國戶口的，憑能夠證明本人或其直系血親具有的歷史戶籍證明等材料，可依法認定中國國籍[7]。應該說，《意見》對地方政府開展中緬邊境地區(qū)回流邊民身份認定工作起到了重要的指導作用。

從上述可以看出，一方面在學界研究中，學者們分別使用了“回流邊民”“外流回遷邊民”“回歸邊民”等概念稱謂。云南省的官方文件使用了“回流邊民”這一概念稱謂。學界對上述概念的界定都突出了“回流”“回遷”“回歸”的原因，強調(diào)這一行為過程是特殊人口跨境遷移現(xiàn)象，透視出邊民跨境流動行為背后有著復雜的歷史文化和現(xiàn)實情境因素，其遷移不僅是地理空間的單純轉(zhuǎn)變，而且是社會文化、政治身份的轉(zhuǎn)變，更是對國家、民族、故鄉(xiāng)的再次認同?；亓鬟吤袢藛T情況極其復雜，對我國邊境管控和邊疆安全構成了重大挑戰(zhàn)。另一方面，《意見》使用并對“回流邊民”這一概念稱謂進行了界定，不僅有助于統(tǒng)一概念稱謂，更有助于對回流我國境內(nèi)的人員是否屬于回流邊民范疇進行判定，特別是《意見》對哪些回流邊民可以通過申請取得中國國籍做出了詳細規(guī)定，這也有助于邊境地方政府依法加強回流邊民的管理，有助于回流邊民依法融入當?shù)厣鐣?，有助于邊境地區(qū)的和諧穩(wěn)定。

當然，回流邊民當年外流原因各不相同、情況各異，回流人員構成也很復雜，現(xiàn)有的《意見》尚不能解決所有回流邊民的現(xiàn)實問題，有些情況極其特殊和背景十分復雜的回流邊民問題的解決還難以找到政策依據(jù)，特別是對于不屬于以上《意見》界定和規(guī)定范疇的回流邊民問題，邊境地區(qū)政府解決起來缺乏政策依據(jù)，尤為棘手。因此，為解決好這一特殊群體的實際問題，有效維護邊疆安全，還需邊境地區(qū)基層政府創(chuàng)新解決問題的思路，不斷總結實踐經(jīng)驗，主動、定期與上級政府及立法部門溝通，積極修訂和完善《意見》或提出相關法律法規(guī)的意見和建議，以使邊境地區(qū)政府及相關部門能夠更好地依法高效處理好回流邊民的問題，維護邊境地區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展。

二、中緬邊境地區(qū)邊民跨境外流和回流的原因

(一)跨境外流的原因

1.歷史文化因素的影響

楊寶康在分析中緬跨境民族人口流動的原因時指出，中緬兩國山水相連，歷史上雙方邊民往來頻繁，世代延續(xù)著定期互市、走親訪友、節(jié)日聚會、相互通婚等傳統(tǒng)，具有天然的地緣、族緣和親緣關系特征[8]。這種地緣、族緣、親緣和邊民通婚的歷史文化因素為邊民跨境流動和遷徙提供了平臺。魯剛在研究中緬邊境沿線地區(qū)的跨國人口流動時指出，中緬邊境邊民跨境外流屬于歷史范疇，是邊境地區(qū)內(nèi)外各種復雜因素共同作用的結果[9]。

2.政治因素的影響

曹維盟對怒江州福貢縣邊民外流原因進行分析時認為，福貢縣邊民外流主要是由于20世紀50年代邊境地區(qū)反動勢力挑撥離間所進行的分裂活動，以及50至60年代國內(nèi)開展的“整風肅反”“大躍進”“人民公社化”等政治運動因素造成的[1]。何明在研究中指出，在“大躍進”期間，云南外流人數(shù)在15萬人以上[10]。此外，趙衛(wèi)華、金東黎也在研究中指出，20世紀70至90年代，某些西方大國和跨國民族組織在背后操縱，以及鄰國實施特殊的邊疆政策致使我國邊民大量外流，影響邊境社會秩序[11]。2007年，記者諶彥輝在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，1999年緬甸佤邦與緬甸政府達成和解協(xié)議以后，開始實施“南遷計劃”，受其發(fā)放糧食和安置費、解決住房、小孩免費入學、提供必要的生產(chǎn)生活用具等一系列優(yōu)惠政策的吸引，我國邊境一線的瀾滄、西盟、孟連等地的跨境少數(shù)民族799戶、2832人遷移至緬甸佤邦地區(qū)定居[12]。

3.經(jīng)濟因素的影響

1994年出版的《德宏州志》(綜合卷)在分析邊民外流時指出，中緬兩國邊民來往頻繁，互市互利，互通有無，中緬邊境地區(qū)是我國通向東南亞和南亞的重要通道。德宏州現(xiàn)有2個國家口岸、2個省級口岸、28個渡口、64條通道、9條口岸公路，跨境貿(mào)易繁榮[13]。在結構性差異需求的刺激下，在生產(chǎn)、交換、分配、消費過程中早就形成了密切的互動關系，突出表現(xiàn)為跨境貿(mào)易交往和跨境務工頻繁。邊民外流至緬甸一開始主要從事一般性的種植和小商品生意，隨著需求的增長，部分邊民也涉及日常生活用品、玉石、木材、香料、茶葉、絲綢等貿(mào)易?？缇硠展t分為合法務工和非法務工兩大類。合法務工主要是經(jīng)過兩國相關部門協(xié)商，辦理了合法的跨境務工手續(xù)。尤偉瓊指出，20世紀90年代，為了解決邊境地區(qū)大量農(nóng)村富余勞動力，邊境地方政府經(jīng)過與緬甸克欽邦相關部門協(xié)商，組織了大量邊民對緬甸境內(nèi)進行勞務輸出，僅在1992年至1993年期間，遷徙人員就達4047人[3]；而非法務工則是指沒有辦理相關的跨境手續(xù)，非法跨境非法滯留境外務工，并由此形成非法出境、在境外非法居留、非法就業(yè)的人員。

4.自然災害的影響

中緬邊境地區(qū)處于橫斷山脈余脈，有些地方山高谷深，河流眾多，山地氣候多變，自然環(huán)境與緬甸一側相比較為惡劣，一旦遭遇自然災害，就直接威脅著邊民的生存?？疾爝吔l(fā)展史可知，我國邊民在遇到極端自然災害的情況下，為了生存就會選擇跨境遷移至緬甸境內(nèi)。楊猛在對西藏察隅縣西托拉卡村進行田野調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，歷史上我國邊民跨境流動除了不堪忍受三大領主(官家、貴族和寺院上層僧侶)的殘酷統(tǒng)治之外，還向往“囊塔貴”[5]?！澳宜F”位于中緬邊境緬甸一側，是舊中國我國藏族邊民心中向往的秘境。

(二)跨境回流的原因

1.經(jīng)濟因素的影響

改革開放以來，中緬邊境開放力度逐步加大。近幾年，中緬邊境地區(qū)已經(jīng)從經(jīng)濟發(fā)展滯后地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊嫦驏|南亞和南亞開放的“橋頭堡”。段春勇指出，近年來，中緬邊境地區(qū)經(jīng)濟得到較快發(fā)展，邊民生活水平不斷提高，社會局勢穩(wěn)定，吸引了大量之前由于各種原因外流至緬甸的我國邊民紛紛返回境內(nèi)[2]。而緬甸邊境一側則經(jīng)濟發(fā)展緩慢，民族矛盾沖突不斷，社會局勢不穩(wěn)定，與我國邊境一側相比反差較大，由此形成了邊民回流的推力。正如付永麗所言，經(jīng)濟發(fā)展是跨境民族人口流動的基本動力[14]，中緬邊境地區(qū)人口跨境流動詮釋了“推拉”效應的作用?？梢哉f，經(jīng)濟因素是導致邊民回流的主要原因。

2.緬北動蕩的影響

尤偉瓊指出，2009年以來，由于緬甸聯(lián)邦政府與緬甸北部少數(shù)民族地方武裝組織的間斷性沖突，中緬邊境緬甸一側社會動蕩，邊民人身安全和財產(chǎn)安全難以保障，導致大量邊民涌入我國境內(nèi)，曾經(jīng)外流至緬甸的我國邊民紛紛返回境內(nèi)定居，以躲避緬甸北部局勢動蕩而帶來的各種威脅[3],形成了羅睿所歸納的中緬邊境“避戰(zhàn)邊民”[15]、回流邊民等問題，給中緬邊境地區(qū)社會治理帶來了極大困難。

3.政策因素的影響

20世紀70年代末，我國結束了大規(guī)模的政治運動，社會環(huán)境逐步好轉(zhuǎn)，部分邊民返回我國境內(nèi)定居。尤其是改革開放以來，我國調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，實施西部大開發(fā)，中緬邊境地區(qū)發(fā)展勢頭良好，吸引了許多邊民回流。尤偉瓊指出，近幾年，我國實施了興邊富民行動計劃、脫貧攻堅、精準脫貧等一系列惠民政策，國家也加大了對邊境地區(qū)的投入，基礎設施、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等事業(yè)得到了快速發(fā)展，我國邊境地區(qū)邊民生活水平不斷提高，各民族團結進步、社會和諧穩(wěn)定。同時，國家實施“走出去”戰(zhàn)略，積極推進“一帶一路”倡議，中緬邊境地區(qū)迎來了歷史發(fā)展的最佳機遇[3]。我國系列治邊惠民政策在邊疆治理中發(fā)揮了重要作用，成為吸引邊民回流的重要因素。

學者們通過深入實地開展調(diào)查，對影響中緬邊境我國邊民外流與回遷的因素進行了多層分析，取得了許多重要研究成果。他們普遍認為中緬邊境地區(qū)邊民外流是歷史、文化、政治、經(jīng)濟、自然災害等因素共同作用的結果。邊民回遷是緬北動蕩、我國邊疆經(jīng)濟發(fā)展、邊疆惠民政策等因素產(chǎn)生“推拉”效應的結果。具體而言，中緬邊境西藏段邊民的外流主要原因是舊中國封建殘余農(nóng)奴制度的殘酷和壓迫，回歸的主要原因是我國經(jīng)濟發(fā)展，人民安居樂業(yè)，幸福安康。中緬邊境怒江段和德宏段的邊民外流，主要是受20世紀60至70年代國內(nèi)大規(guī)模政治運動和計劃生育政策的影響。當然，也有一些邊民是為了跨境務工。回流的主要原因則是緬甸北部經(jīng)濟發(fā)展落后，民族地方武裝組織與緬甸政府軍之間沖突不斷，而我國邊境地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，社會穩(wěn)定，人民幸福。總之，學者們通過現(xiàn)象描述和歸因分析，提出了“推拉”效應理論，認為中緬邊境地區(qū)我國邊民外流與回流主要是受“推拉”效應的作用和影響。“推”的因素是緬北局勢不穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展滯后，“拉”的因素是我國邊境地區(qū)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，社會安定有序，邊民幸福。

當然，學者們對中緬邊境地區(qū)邊民跨境外流和回流的原因分析，更多地是從歷史、文化、政治、經(jīng)濟等層面進行的分析，而較少從回流邊民這一特殊群體的行為動機、個體處境等方面進行挖掘。中緬邊境地區(qū)邊民跨境外流和回流現(xiàn)象，本質(zhì)上屬于人口跨境遷移行為。安東尼·吉登斯和菲利普·薩頓認為，某個遷移模式，人口跨境遷移不僅宏觀層面上受法律法規(guī)、政治環(huán)境等因素影響，而且微觀層面上與移民“個體的經(jīng)濟狀況、對目的地國的了解程度以及他們與家庭成員關系的緊密程度等”因素有關[16]。從行為動機看，中緬邊境邊民跨境遷移，一方面是邊民基于自身安全作出的選擇；另一方面則是邊民為了自身生存和發(fā)展需要，從自我建構的跨境網(wǎng)絡熟人社會中獲取相應資源的有效途徑。從個體處境看，由親屬關系所構建的人際網(wǎng)絡和族群合作網(wǎng)、聯(lián)系網(wǎng)決定了邊民跨境流動的目的地、流動方式及維持生計的方式。經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會和諧、族群認同、國家認同是回流邊民獲得安全感的重要保障。

三、中緬邊境地區(qū)回流邊民的基本表征

(一)回流邊民多屬跨境民族，人口類型復雜

2017年，尤偉瓊在研究怒江回流邊民現(xiàn)象的過程中，通過實地調(diào)查，統(tǒng)計了怒江回流邊民有939戶7137人，分布于怒江州沿邊17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有傈僳族、獨龍族、景頗族、怒族等[3]。魯剛、趙靜指出，外流邊民陸續(xù)回流國內(nèi)，時間跨度數(shù)十年，已經(jīng)形成了四代回流邊民，形成了復雜的人口類型，并與非法入境、非法居留、非法就業(yè)人員(簡稱“三非人員”)，跨境婚姻問題相互交織在一起[17]。筆者在撰寫該文的過程中，深入實地調(diào)查了解到，中緬邊境德宏段，由于自然環(huán)境好，邊境通道較多，回流邊民人數(shù)更多。德宏段回流邊民有傣族、傈僳族、景頗族、德昂族、佤族、阿昌族、漢族等。近幾年, 隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，中緬邊境臨滄段、普洱段、西雙版納段均出現(xiàn)了大量外遷邊民回流境內(nèi)居住生活的現(xiàn)象。

(二)回流邊民受教育程度低，大部分生活貧困

中緬邊境回流邊民大多數(shù)散居于邊境沿線各民族村寨。從受教育程度看，他們受教育水平程度普遍偏低，大多數(shù)屬于文盲、半文盲、小學文化程度。尤偉瓊指出，從生計方式看，其大多數(shù)技能偏低，基本上從事第一產(chǎn)業(yè)為主，收入較低，多以投靠親友、政府救濟、租種土地、打短工等為生，生活較為貧困[3]。由于受教育程度低，法制意識淡薄，因此非法跨境回流成為普遍現(xiàn)象，回流以后由于技能偏低，就業(yè)機會少，他們的生存和發(fā)展基本上依賴于境內(nèi)原先建構的血緣、親緣關系網(wǎng)絡。

(三)回流邊民身份認定困難，社會保障難解決

從20世紀50年代開始，部分邊民外流緬甸之后，由于長期不在國內(nèi)居住，戶口早已被注銷。近年來，他們回流境內(nèi)之后，部分邊民無法證明具有中國戶口。對此，魯剛和趙靜指出，在多次人口普查中，部分回流邊民因無法提供相關的戶籍證明，成了無國籍和戶籍的“黑人黑戶”[17]。而我國公民相關權益的保障，基本上都與戶籍制度和政策密切聯(lián)系，部分回流邊民既無緬甸國籍又無中國戶口，因此身份認定困難，他們的社會救助、醫(yī)療衛(wèi)生、建房居住、教育等社會保障問題也難以解決。

通過深入分析，學者們對中緬邊境回流邊民的基本表征進行了歸納和描述，取得了一定的研究成果，為后續(xù)研究回流邊民群體提供了參考。由于中緬邊境地區(qū)回流邊民跨境遷移行為影響因素復雜，學者們對回流邊民基本表征的分析概括還需進一步加以補充和完善。本文認為，回流邊民的基本表征可做如下補充：一是從回流方式看，由于中緬邊境一線沒有天然屏障，邊民大都可以找到民間小道、便道或者暗道回流至境內(nèi)，因此回流邊民的流動方式和回流通道具有隱密性。二是從空間分布看，由于回流邊民外流之前多數(shù)在中緬邊境一線村寨生產(chǎn)生活，回流之后大都返回自己的原有村寨，返回境內(nèi)城鎮(zhèn)的人員較少，因此回流邊民空間分布呈現(xiàn)以村寨為主、城鎮(zhèn)為輔的分散性。三是從回流動機看，由于回流家庭或者個體有著向往美好生活的強烈期望，例如受邊境內(nèi)外“推拉”效應的影響較為明顯，邊民回流不僅是個人的選擇，更是家庭的選擇。因此，回流邊民的遷移表現(xiàn)出以家庭回流和個體回流為主的特征。

四、中緬邊境地區(qū)回流邊民問題及其給治理帶來的挑戰(zhàn)

(一)回流邊民身份難以認定，給邊境地區(qū)跨境人口治理帶來挑戰(zhàn)

曹維盟從中緬邊界無國籍人口的視角深入分析了回流邊民的社會問題。他認為，中緬邊境怒江州福貢縣回流邊民問題涉及面廣，牽涉人口、僑務、民政、邊防、民族、法律等問題，解決難度很大[1]。魯剛和趙靜指出，回流邊民問題的解決，其中身份問題核查是關鍵[17]。一方面由于歷史上我國人口登記政策不斷發(fā)生變化，部分邊民因長期外流緬甸，錯過了幾次重大的人口普查登記，沒有登記在冊或者戶籍已被注銷；另一方面，外流邊民身份登記意識薄弱，家屬或者親朋好友沒有及時通知其回國登記戶口，導致部分回流邊民既無緬甸國籍、又無中國戶口，成為“隱形人”[1]。由于部分回流邊民身份難以認定，卻又長期滯留在我國邊境一線，極易形成“三非人員”問題，給中緬邊境跨境流動人口治理帶來極大挑戰(zhàn)。

(二)回流邊民生活普遍貧困，給維護邊境地區(qū)社會穩(wěn)定帶來挑戰(zhàn)

尤偉瓊通過實地調(diào)查指出，中緬邊境地區(qū)回流邊民文化水平、生產(chǎn)技能、勞動收入普遍偏低，生活普遍貧困[3]。究其原因，從區(qū)位分布看，大多數(shù)回流邊民散居于中緬邊境沿線各民族村寨，交通不便，基礎設施薄弱，居住條件差。從生存方式看，大多數(shù)回流邊民返回境內(nèi)后主要以投靠親友、政府救濟、租種土地、打短工等方式為生，生活水平低。從教育層面看，回流邊民普遍受教育程度低，多數(shù)是文盲、半文盲或者小學文化水平，內(nèi)生發(fā)展動力不足。從職業(yè)結構看，回流邊民大多從事第一產(chǎn)業(yè)，如種植甘蔗、玉米等，從事第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)者較少，缺少職業(yè)技能培訓，就業(yè)機會少。由于回流邊民生活普遍貧困，加之住房、養(yǎng)老、上學、就醫(yī)等社會問題解決起來比較困難，給維護中緬邊境地區(qū)的社會穩(wěn)定也帶來極大挑戰(zhàn)。

(三)回流邊民易被敵對勢力利用，給維護邊境地區(qū)安全帶來挑戰(zhàn)

由于中緬邊境具有特殊的地緣政治環(huán)境，敵對勢力虎視眈眈，宗教極端勢力活動頻繁。對此，尤偉瓊指出，回流邊民極易成為被利用和滲透的對象，從而影響邊疆安全[3]。中緬邊境地區(qū)情況復雜多變，若某些突發(fā)事件被別有用心之人利用，就會產(chǎn)生蝴蝶效應，威脅我國西南邊境地區(qū)的安全。一是受緬甸北部武裝沖突影響，大量避戰(zhàn)邊民包含回流邊民涌入我國境內(nèi)，部分回流邊民無法提供身份認證證明，容易產(chǎn)生緬甸“避戰(zhàn)邊民”問題，給維護邊境地區(qū)安全帶來挑戰(zhàn)。二是部分回流邊民長期無固定收入，在利益驅(qū)使下往往會鋌而走險，利用自己熟悉的邊境暗道從事黃、賭、毒等犯罪活動，容易被“三股勢力”(暴力恐怖勢力、民族分裂勢力、宗教極端勢力)滲透和利用，給維護邊境地區(qū)安全帶來挑戰(zhàn)。三是回流邊民跨境流動行為隱秘，國內(nèi)邊境衛(wèi)生防疫等部門難以對傳染性疾病進行全面追蹤、監(jiān)控、預防，部分回流邊民相互感染艾滋病造成了中緬邊境疾病防控治理的難點。段春勇指出，中緬邊境地區(qū)傳染性疾病和艾滋病防治困難[2]，給維護邊境地區(qū)安全帶來挑戰(zhàn)。

中緬邊境回流邊民問題復雜，涉及社會穩(wěn)定、邊疆安全等重大問題，學者們的研究凸顯了回流邊民問題的現(xiàn)實挑戰(zhàn)性。綜觀回流邊民問題的研究，筆者認為，回流邊民社會融入難，也給中緬邊境地區(qū)社會穩(wěn)定帶來極大挑戰(zhàn)。目前，學界在此方面的解析和研究尚有很多不足。筆者在中緬邊境實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，中緬邊境回流邊民分為有戶籍和無戶籍兩大類。有戶籍者，政府在精準扶貧工作中已經(jīng)妥善安置；無戶籍者(或無國籍、或正在申請戶籍者)則尚未被安置。而已安置與未被安置容易引發(fā)回流邊民群體內(nèi)部的分化，這種分化導致回流邊民群體人際網(wǎng)絡出現(xiàn)裂痕。尤其是未被安置者由于身份認證困難，已經(jīng)遭遇社會認同或社群共同體排斥等問題，使他們更加難以融入當?shù)厣鐣?，猶如孤島上的幽靈，頑強地生存于中緬邊境，嚴重影響著邊疆的安全和社會穩(wěn)定。

五、中緬邊境地區(qū)回流邊民問題的治理之策

(一)學者們從邊疆治理視角進行的探討

尤偉瓊在研究回流邊民問題時，深入中緬邊境怒江地區(qū)，系統(tǒng)分析了外流回遷邊民的情況、特征、原因、影響，并從邊疆治理的視角指出，破解回流邊民問題帶來的挑戰(zhàn)必須“以人為本”“宜寬不宜嚴”，提出“尊重歷史、照顧現(xiàn)實；創(chuàng)新思路、實現(xiàn)認同；區(qū)別處置、先易后難；教育先行、體現(xiàn)公平；分類施策、就地消化；依法治理、強邊固邊”的對策思路。強調(diào)在制度設計上，應積極創(chuàng)新思路，加強回流邊民的愛國主義教育，強化回流邊民的國家認同感，有效抵御外界滲透；在具體操作上，要先易后難，分類施策，區(qū)別處置，積極推進回流邊民身份甄別等工作，解決回流邊民的相關問題[3]。曹維盟在研究中針對中緬邊境無國籍人口問題，參照《關于無國籍人地位的公約》《減少無國籍狀態(tài)公約》和《中華人民共和國國籍法》，借鑒泰國處理無國籍人口問題的可行措施，探討了如何解決無國籍人口身份認定困難的問題，并指出，政府要高度重視無國籍回流邊民問題，發(fā)揮地方人大等相關部門的作用，加強相關法律法規(guī)的制定，使之做到有法可依[1]。段春勇也對加強德宏州回流邊民管理問題進行了深入思考。針對回流邊民因身份認定困難而不能落戶、無身份證、無土地以及由此衍生出的一系列社會問題給邊境治理帶來的重大影響，他呼吁社會各界積極關注回流邊民這一特殊群體，邊境管控要強化各職能部門聯(lián)動，加強與緬方合作，專門組織力量，加大調(diào)研力度，對回流邊民群體情況進行細致調(diào)查，切實解決回流邊民問題[2]?；亓鬟吤駟栴}與“三非人員”問題、跨境婚姻問題密切相關，在一定條件下它們會相互轉(zhuǎn)化。對于歷史上外流現(xiàn)在回歸的邊民問題，魯剛和趙靜提出，政府部門應設置相關專職工作機構和隊伍，深入細致地開展工作加以管控[17]。回流邊民作為邊境地區(qū)特殊的跨境人口流動群體，具有跨境流動的一般特征。羅剛在研究云南邊境地區(qū)人口非法流動現(xiàn)象的過程中提出了相應的治理對策：一是加強與鄰國的合作，特別是與鄰國警方、邊防和移民等部門的合作；二是健全邊境管理的相關法律法規(guī)；三是健全機構，理順出入境管理、邊防、交管、治安等部門的體制機制，明確權限與職責；四是簡化邊民辦證手續(xù)，同時加強邊境管理力度[18]。戴長征和喬旋在研究跨國人口流動的原因及其對國家安全的影響時指出，國家之間應制定有關管理跨國人口流動的合作戰(zhàn)略，目的是規(guī)范人口的跨國流動，促進各國家之間的發(fā)展[19]。

可以看出，中緬邊境回流邊民作為特殊的人口跨境遷移現(xiàn)象，其頻繁流動已經(jīng)引起了學者們的高度關注，并從邊疆治理的視角提出了一些具有重要參考價值的解決思路。筆者在實地調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，近年來，回流邊民問題依然十分突出，具體表現(xiàn)在：一是雖然邊境地區(qū)地方政府積極按照現(xiàn)有的政策和上級指示努力安置回流邊民，尤其是結合“精準扶貧”行動計劃對已經(jīng)落戶的回流邊民進行大力扶持，但回流邊民群體整體上依然處于貧困狀態(tài)，無國籍的回流邊民的生活更是處于極度貧困狀態(tài)，這部分人仍然處于社會邊緣和制度性保障之外，無法享受我國公民的基本社會福利。二是當?shù)卣趨f(xié)調(diào)和處理回流邊民與原住邊民因土地、山林、宅基地等資源分配引發(fā)的問題時，有些要追溯至改革開放前，甚至新中國成立之初，而進入新世紀，許多政策已經(jīng)多次變更，情況極為復雜，導致問題解決緩慢，加之政府安置能力和幫扶資源有限，極易陷入治理困境。三是中緬邊境地區(qū)回流邊民大多屬于跨境民族，歷來具有相互交往、互市、通婚等傳統(tǒng)習俗，早已形成了中緬“胞波”熟人社會。在新的歷史背景下，中緬雙方邊民跨境流動的習俗與加強邊境治理之間的張力在加大。中緬邊境地區(qū)地理環(huán)境獨特，人文環(huán)境復雜，決定了治理回流邊民問題的任務依然艱巨。

(二)地方政府從社會政策視角做出的制度安排

近年來，中緬邊境地區(qū)回流邊民現(xiàn)象及問題治理已經(jīng)引起官方的高度重視。云南省根據(jù)《國務院辦公廳關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》制定了《云南省人民政府辦公廳關于解決無戶口人員登記戶口問題的實施意見》，首次將回流邊民納入需要解決戶口登記的一類人員。之后，云南省各地州市，特別是處于邊境地區(qū)的地州市也制定了相應的社會政策，如云南省德宏傣族景頗族自治州制定了《德宏州人民政府辦公室關于解決無戶人員登記戶口問題的實施意見》、云南省怒江傈僳族自治州制定了《怒江州人民政府辦公室關于解決無戶人員登記戶口問題的實施意見》，等等。作為回流邊民問題的治理主體，這些中緬邊境地區(qū)地方政府制定的實施意見給無戶籍人員戶口登記提供了制度安排和政策依據(jù)，對于解決部分回流邊民無國籍、戶籍問題提供了政策支持。根據(jù)實施意見，各地明確了回流邊民無戶口人員，可以按照華僑認定標準申請國籍、落戶口；對不符合華僑認定標準的，由本人持有關材料向居住地公安機關申請國籍認定，憑國籍認定證明、個人申請、村委會證明以及其他能夠證明曾經(jīng)在國內(nèi)居住生活的證明材料，經(jīng)公安機關審批后辦理戶口登記。這些政策措施，切實解決了許多回流邊民的戶口問題。與此同時，針對中緬邊境回流邊民無序跨境流動問題，邊境管理部門依據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國政府和緬甸聯(lián)邦政府關于中緬邊境管理與合作的協(xié)定》《云南省中緬邊境地區(qū)境外邊民入境出境管理規(guī)定》等法規(guī)，有效規(guī)范了回流邊民的跨境流動行為。此外，當?shù)卣疄榱私鉀Q回流邊民的實際問題也采取了多種措施：一是對中緬邊境回流邊民進行安置、救助；二是結合脫貧攻堅行動，大力幫扶回流邊民重建家園；三是積極開展回流邊民身份甄別工作。

官方對中緬邊境地區(qū)實施的社會政策，切實解決了回流邊民的許多實際問題，有效維護了邊境地區(qū)跨境人員的有序流動?？傮w來講，國家對于回流邊民管控的社會政策的研究和制定仍然有些不足。當然，如果一旦國家政策放開，也極有可能導致回流邊民增量問題的產(chǎn)生，引發(fā)更多的邊境社會問題。因此，加強對中緬邊境地區(qū)回流邊民問題的治理，需要國家加強前瞻性社會政策設計以及對社會政策實施過程的研究。一是針對回流邊民群體身份難以認定的現(xiàn)實問題，加強回流邊民恢復或重新獲得中國公民身份的政策研究；二是完善邊境治理政策及措施，在人力、物力、財力等方面給予地方社會治理主體相應的傾斜；三是在推進邊境地區(qū)社會治理現(xiàn)代化的進程中，既要強化邊民的國家認同感，又要尊重邊民的傳統(tǒng)文化，保護好、維護好、發(fā)展好雙方邊民的正常往來；四是針對回流邊民的實際問題，加強社會救助、住房安置、教育發(fā)展、就業(yè)培訓等社會保障方面的配套政策研究，以扶助回流邊民融入當?shù)厣鐣?。目前，中緬邊境地區(qū)回流邊民的治理對策大多是基于學者自身研究視角，碎片化的特點突出，缺少系統(tǒng)性、整體性的政策研究和設計。中緬邊境地區(qū)回流邊民現(xiàn)象及問題，嚴重影響著邊疆安全與穩(wěn)定，不僅需要學界繼續(xù)深入實地加以研究，為黨和政府的決策提供參考，同時更需要實務界針對中緬邊境地區(qū)回流邊民的具體情況和問題，系統(tǒng)推進相關社會政策的研究和建構。