現(xiàn)代治理的基本規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制探析

張 韓

(湖南師范大學(xué)，湖南 長(zhǎng)沙 410081)

治理作為社會(huì)公共事務(wù)管理中的一個(gè)重要理念和重要手段，源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和民主政治的不斷普及?，F(xiàn)代治理建立在現(xiàn)代民主、法治的基礎(chǔ)之上，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，也是未來社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)。探究其基本規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制不僅有助于推動(dòng)社會(huì)主義民主政治的發(fā)展、社會(huì)公共事務(wù)管理的現(xiàn)代化，也有利于推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義治理體系建設(shè)和社會(huì)治理現(xiàn)代化的如期完成。

一、現(xiàn)代治理：基本規(guī)則探析

治理的概念是20世紀(jì)90年代在全球范圍逐步興起的，詹姆斯·N·羅西瑙認(rèn)為，治理是通行于規(guī)制空隙之間的制度安排，或許更重要的是當(dāng)兩個(gè)或更多規(guī)制出現(xiàn)重疊、沖突時(shí)，或者在相互競(jìng)爭(zhēng)的利益之間需要調(diào)解時(shí)才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序[1]；全球治理委員會(huì)認(rèn)為治理是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理相同事務(wù)的諸多方式的總和，其有四個(gè)特征：治理不是一套規(guī)則條例，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理的建立不以支配為基礎(chǔ)，而以調(diào)和為基礎(chǔ)；治理同時(shí)涉及公、私部門；治理并不意味著一種正式制度，而確實(shí)有賴于持續(xù)的相互作用[2]。因此，從治理的定義及基本特征出發(fā)，治理需要一套協(xié)調(diào)利益或矛盾、沖突的規(guī)則，其涉及公、私、個(gè)人多種主體，并依賴于主體之間持續(xù)的相互作用，再結(jié)合現(xiàn)代社會(huì)的時(shí)代發(fā)展特征，可以對(duì)現(xiàn)代治理的基本規(guī)則做如下探析：

（一）公正法治是現(xiàn)代治理的基本原則

公正是人類孜孜以求的發(fā)展目標(biāo)之一，《辭源》將公正解釋為“不偏私，正直”，羅爾斯則把公平(正義)概括為“最廣泛的平等”及“機(jī)會(huì)公平平等”等兩個(gè)方面。人類對(duì)于公正的理解大同小異，所追求的是機(jī)會(huì)平等和權(quán)力平等，而如何保障這種平等也是殊途同歸，即法治。從中國(guó)古代的《鑄刑書》《法經(jīng)》，到西方的《漢漠拉比法典》《十二銅表法》，都充分說明了法治是人類維護(hù)社會(huì)公平與正義最重要的嘗試，也是迄今為止在維護(hù)社會(huì)公平與實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平方面最成功的制度?，F(xiàn)代社會(huì)是法治社會(huì)，法治已成為保障社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本規(guī)則，崇法、學(xué)法、遵法已成為現(xiàn)代社會(huì)生活的重要組成，因而現(xiàn)代治理必然離不開公正法治。一方面，現(xiàn)代治理的運(yùn)行離不開法治的基本原則?，F(xiàn)代治理的主體存在于現(xiàn)代法治社會(huì)之中，各主體的所言所行都必須遵照法律的基本原則，即依法開展各項(xiàng)生產(chǎn)、管理活動(dòng)；而現(xiàn)代治理的客體或治理的對(duì)象皆為現(xiàn)代法治社會(huì)中的各種事務(wù)，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的發(fā)展和運(yùn)行也同樣需要遵循法治的基本原則。如科技領(lǐng)域需要遵循知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法，需要遵循國(guó)家保密制度等。因此，現(xiàn)代治理必須以公正法治為基本規(guī)則。另一方面，現(xiàn)代治理與現(xiàn)代法治具有相同的發(fā)展目標(biāo)?，F(xiàn)代治理的目標(biāo)是推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，保障公民對(duì)幸福美好生活的正當(dāng)需求；而現(xiàn)代法治的發(fā)展目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)公平，保障公民能公正、平等的享受合法權(quán)益?，F(xiàn)代治理必須要保障公共部門、私營(yíng)部門及個(gè)人等多元主體能公正、平等的參與到社會(huì)治理中去。因此，現(xiàn)代治理既需要通過遵循法制的基本原則以保障治理活動(dòng)的順利推進(jìn)，也需要借助高效、有序的現(xiàn)代法治以保障現(xiàn)代治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）民主協(xié)商是現(xiàn)代治理的根本基礎(chǔ)

自文藝復(fù)興以來，民主成為人類政治生活經(jīng)久不息的敏感熱詞，西方政府依靠民主政治獲取選民的支持，而中國(guó)作為人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，鼓勵(lì)人民群眾積極參與到社會(huì)事務(wù)的管理中來。面對(duì)日益復(fù)雜化的社會(huì)矛盾和日益多元化的社會(huì)沖突，如何在民主的基礎(chǔ)上化解矛盾、緩和沖突成為社會(huì)管理的重要課題。隨著民主政治的不斷推進(jìn)，政治協(xié)商應(yīng)運(yùn)而生，通過協(xié)商優(yōu)化社會(huì)管理、化解社會(huì)矛盾、緩解社會(huì)沖突已成為當(dāng)今社會(huì)管理的一大原則。因此，民主協(xié)商是現(xiàn)代治理需要遵循的一大規(guī)則。一方面，民主政治是多元主體參與現(xiàn)代治理的政治基礎(chǔ)。盡管資本主義制度具有種種不足，但相比奴隸社會(huì)和封建社會(huì)的專權(quán)和專制，資本主義的代議制民主在一定程度上推動(dòng)了人類社會(huì)民主政治的發(fā)展，極大激活了公民的民主政治意識(shí)。也只有在具有民主政治社會(huì)基礎(chǔ)的社會(huì)中，現(xiàn)代治理才有意義。現(xiàn)代治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理主體的多元性，呼吁社會(huì)公民、公私部門多種組織參與到社會(huì)治理中來，通過歸集信息、整合資源、協(xié)商對(duì)話，有效的推動(dòng)社會(huì)管理的優(yōu)化。因此，現(xiàn)代治理必須以民主為基礎(chǔ)，遵循民主政治的基本原則。另一方面，自主協(xié)商是現(xiàn)代治理的內(nèi)在邏輯。社會(huì)治理主體多元的參與，有效的匯集了信息資源，但如何對(duì)話、如何運(yùn)用信息資源則需要構(gòu)建科學(xué)的協(xié)商機(jī)制。協(xié)商為多元主體就如何歸集、使用信息、資源，以及如何分配利益提供了對(duì)話途徑，并且協(xié)商有一個(gè)潛在的基礎(chǔ)條件，即自愿，民主政治語(yǔ)境中的協(xié)商是自主協(xié)商，是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)自發(fā)的、自愿的進(jìn)行平等對(duì)話和協(xié)調(diào)溝通，旨在進(jìn)一步協(xié)調(diào)矛盾、緩解沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最大化。所以，民主協(xié)商是現(xiàn)代治理的根本基礎(chǔ)，符合現(xiàn)代治理的內(nèi)在邏輯。

（三）綠色智能是現(xiàn)代治理的時(shí)代準(zhǔn)則

綠色環(huán)保是當(dāng)前全球發(fā)展的一個(gè)重要理念，也是全球可持續(xù)發(fā)展必須堅(jiān)持的基本準(zhǔn)則。智能是當(dāng)前科技發(fā)展的一個(gè)重要領(lǐng)域，也是社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要?jiǎng)恿椭匾较颉＞G色智能代表了現(xiàn)代社會(huì)未來發(fā)展的動(dòng)力與方向，現(xiàn)代治理必然要符合綠色智能的基本趨勢(shì)。一方面，現(xiàn)代治理必須生態(tài)和諧。生態(tài)治理是現(xiàn)代治理的重要組成，良好的生態(tài)環(huán)境既是人類社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是社會(huì)治理有效推進(jìn)的基本條件。現(xiàn)代治理不僅要依靠良好的生態(tài)環(huán)境，更是需要在社會(huì)公共事務(wù)管理中，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展作為治理的重要理念予以貫徹和執(zhí)行，要在社會(huì)治理推進(jìn)中合理開發(fā)利用自然資源、正確處理發(fā)展與環(huán)境的關(guān)系。另一方面，現(xiàn)代治理必須科技智能?？萍际堑谝簧a(chǎn)力，社會(huì)的發(fā)展離不開科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步?，F(xiàn)代治理既要依靠科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)新治理手段，改革治理技術(shù)，也要通過社會(huì)多方資源聚合、社會(huì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力激活，協(xié)調(diào)利益矛盾，緩解社會(huì)沖突，助力科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)的不斷進(jìn)步。因此，現(xiàn)代治理必須是綠色智能的，這既是符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律，也是現(xiàn)代治理發(fā)展的必然要求。

二、現(xiàn)代治理：運(yùn)行機(jī)制探究

社會(huì)治理的主要功能和目標(biāo)是維護(hù)社會(huì)秩序、防范社會(huì)危機(jī)、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧、激發(fā)社會(huì)活力、發(fā)揮各方面積極性，推動(dòng)社會(huì)全面進(jìn)步、彰顯社會(huì)公平正義，建設(shè)和諧社會(huì)[3]。因此，現(xiàn)代治理的運(yùn)行機(jī)制可以從其運(yùn)行框架、組織方式、社會(huì)基礎(chǔ)及基本方式進(jìn)行探究：

（一）以法制為運(yùn)行框架

政府既是制度、政策、法律的供給者，也是制度、政策、法律的執(zhí)行者和管理者?，F(xiàn)代社會(huì)治理必然要求在一定的制度內(nèi)予以運(yùn)行，這個(gè)框架就是法制框架。從廣泛的法制含義而言，法制是指法律和制度的總稱，廣義上的法律包括基本法律和普通法律，基本法律如刑法、民法通則、商法、國(guó)際法等，普通法律則包括商標(biāo)法、文物保護(hù)法等；還可以將法律分為憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等。但總體而言，廣泛意義上的法律是法的總稱。而制度則主要是指政府為便于國(guó)家管理、社會(huì)管理、公共管理和行政管理等而出臺(tái)一系列制度的總稱。現(xiàn)代治理的運(yùn)行必須遵循一定的運(yùn)行框架，即法制。一方面，現(xiàn)代治理唯有遵循法制方能獲得有效的推行。法制維護(hù)的是社會(huì)運(yùn)行秩序，保護(hù)的是公民群眾的根本利益，其根本意義在于使包括政府在內(nèi)的各種主體在經(jīng)營(yíng)運(yùn)轉(zhuǎn)中，得以在一定的框架內(nèi)合法運(yùn)行，一旦某個(gè)社會(huì)主體損害或危害了社會(huì)公眾的利益，公民能使用法律武器保護(hù)自身合法利益。因此，現(xiàn)代治理作為現(xiàn)代社會(huì)活動(dòng)之一，其推進(jìn)也必須同樣遵循法制的基本原則，必須在法律和制度的基本框架內(nèi)開展治理活動(dòng)。另一方面，現(xiàn)代治理即是現(xiàn)代法制的執(zhí)行方式之一。現(xiàn)代治理本質(zhì)上是一種管理活動(dòng)，是一種協(xié)調(diào)國(guó)家與個(gè)人關(guān)系的重要方式。與法制宏觀上的強(qiáng)規(guī)范、強(qiáng)原則相比，現(xiàn)代治理更加注重法律制度的微觀利用，是在法律制度的框架下，針對(duì)矛盾、沖突進(jìn)行利益協(xié)調(diào)和矛盾化解，具有典型的柔和特征。這就在一定程度上強(qiáng)化了法律制度的執(zhí)行，彌補(bǔ)了法制剛性有余柔性不足的缺點(diǎn)。因此，整體上，現(xiàn)代治理以法制為基本運(yùn)行框架。

（二）以共治為組織形式

多元共治是現(xiàn)代治理區(qū)別于傳統(tǒng)公共管理最基礎(chǔ)的一個(gè)特征。相比傳統(tǒng)公共管理多以政府為主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)控制和行政權(quán)威而言，現(xiàn)代治理更加強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性和治理方式的共治性。一方面，現(xiàn)代治理以民主法制為基礎(chǔ)，多元主體是現(xiàn)代治理的必然?，F(xiàn)代民主政治意味著公民能合法的參與到國(guó)家公共事務(wù)的管理中來，能通過合法的渠道對(duì)社會(huì)公共事務(wù)提出自身的意見和建議?，F(xiàn)代治理建立在民主政治的基礎(chǔ)上，現(xiàn)代治理與傳統(tǒng)公共管理相比，更加強(qiáng)調(diào)主體的多元性，打破了政府作為管理主體的唯一性，公共部門或私營(yíng)部門，乃至個(gè)人都能參與到社會(huì)治理活動(dòng)中來，都能作為社會(huì)治理活動(dòng)的發(fā)起者和參與者，這是現(xiàn)代治理的一個(gè)重要內(nèi)涵，即治理主體的多元性。另一方面，現(xiàn)代治理強(qiáng)調(diào)公眾參與，多元共治是應(yīng)有之義?，F(xiàn)代民主政治的發(fā)展讓多元主體有參與到現(xiàn)代社會(huì)治理中的合法政治基礎(chǔ)，而現(xiàn)代治理理念的提出，則讓多元主體能真正參與到社會(huì)治理的實(shí)踐中來，公共部門、私營(yíng)部門及公民個(gè)體能以自身所掌握的知識(shí)、信息、資源參與到與自身有關(guān)的公共事務(wù)管理中來，通過提出意見和建議，與其他治理主體對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行共同管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。

（三）以自治為社會(huì)基礎(chǔ)

自治是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展到一定程度的重要標(biāo)志，公民有權(quán)對(duì)自身事務(wù)進(jìn)行管理即可謂自治。自治是公民對(duì)自身權(quán)力、義務(wù)的充分認(rèn)識(shí)，是公民自我意識(shí)覺醒的結(jié)果?，F(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，物質(zhì)的極大豐富，教育的深入普及推進(jìn)，極大的推動(dòng)了公民意識(shí)的覺醒。公民意識(shí)的覺醒既推動(dòng)了社會(huì)管理的優(yōu)化，也為現(xiàn)代治理提供了最基本的社會(huì)基礎(chǔ)。一方面，自治是現(xiàn)代治理的社會(huì)基礎(chǔ)?，F(xiàn)代治理的主體是多元的，與每一個(gè)公民均息息相關(guān)，現(xiàn)代治理或者說是每一個(gè)治理主體自治的組合和優(yōu)化。公民意識(shí)的進(jìn)一步覺醒，使得公民對(duì)涉及自身利益的公共決策、公共制度有較大的關(guān)注度，并能積極主動(dòng)參與到與自身相關(guān)的公共事務(wù)管理中來。公民能且能夠完成對(duì)自身事務(wù)的管理便是公民意識(shí)極高的外在表現(xiàn)。具有公民意識(shí)的公民群體能自發(fā)的參與到公共事務(wù)的管理中來，為現(xiàn)代治理提供了最扎實(shí)的主體基礎(chǔ)；而具有較高公民意識(shí)的公民群體能為高效的現(xiàn)代治理提供了社會(huì)基礎(chǔ)，使其具有較高的可行性。另一方面，自治是社會(huì)治理持續(xù)推進(jìn)的原始動(dòng)能之一。社會(huì)治理的基礎(chǔ)是社會(huì)多元主體的廣泛參與，缺乏多元主體的社會(huì)治理將失去治理本意。公民意識(shí)的覺醒是具有剛性的，民主政治的進(jìn)程是不可逆的，公民自治更是現(xiàn)代社會(huì)向前發(fā)展的一個(gè)重要特征。公民自治能力和自治水平的不斷發(fā)展，有力的推動(dòng)了現(xiàn)代治理的理論與實(shí)踐的不斷創(chuàng)新。

（四）以協(xié)商為基本方式

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)自我的社會(huì)，公民意識(shí)的覺醒，民主政治的發(fā)展，都極大的推動(dòng)了公民在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域公共事務(wù)管理中的參與，公眾參與意識(shí)的不斷提高為社會(huì)矛盾、沖突的緩解提供了新的治理方式。一方面，協(xié)商為現(xiàn)代治理提供了捷徑。日益復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，使得養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、貧困、環(huán)保等多方面的問題亟待進(jìn)一步的有效解決，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展上行、民生事業(yè)的勃興等多項(xiàng)工作百?gòu)U待興，其所涉及的利益糾紛、矛盾沖突也就更加嚴(yán)峻。以協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代治理通過協(xié)商的方式，召集多方利益主體的平等對(duì)話、多輪談判磋商，尋求符合多方利益和社會(huì)發(fā)展需求的最佳方案，從而有效的緩解社會(huì)矛盾，助推社會(huì)和諧發(fā)展。另一方面，協(xié)商為現(xiàn)代治理提供保障?，F(xiàn)代公共事務(wù)既可以通過政府等公共管理部門有效管理，也可以借助現(xiàn)代治理的方式高效治理，應(yīng)當(dāng)說現(xiàn)代治理為公共事務(wù)管理提供了新的思路。而協(xié)商作為現(xiàn)代治理的基本方式，既為現(xiàn)代治理的有效推進(jìn)提供了基本的方法論保障，也為現(xiàn)代治理多元主體在處理公共事務(wù)的過程中保留了其他合法的管理方式，有效保障了社會(huì)治理的有效性。