法治中國：頂層設計與貫徹落實

楊葉紅

（中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006）

建設法治中國是近代以來中國人的理想，1898年戊戌變法就主張“定憲法、開議會、申民權(quán)、張民主”，從那時起，法治之夢，我們追逐了100多年，這條逐夢的道路十分困難和曲折，可以說是“雄關漫道真如鐵”。長期的法治探索使我們認識到，法治建設不是頒布幾部法律那么簡單，從理論的提出、制度的頒布實施到全社會法治信仰的形成，需要一代又一代中國人的艱辛探索、接續(xù)努力，正可謂“人間正道是滄?！?。黨的十八大以后，黨中央明確提出了“建設法治中國”的新目標，探索了法治建設的新方法，全面推進依法治國，取得了偉大的成就。

一、法治中國：中國特色社會主義法治建設的新目標

建國七十多年以來，法治建設目標從“加強社會主義法制”到“建設社會主義法治國家”再到“建設法治中國”，每一次法治新目標的提出都是對經(jīng)濟社會發(fā)展要求的回應，都是中國共產(chǎn)黨對治國理政規(guī)律認識的不斷提升。

1978年黨的十一屆三中全會提出“加強社會主義法制”，這一目標突出了對法律制度的重視。加強立法工作、建立完備的社會主義法律體系是當時的首要任務。對此，鄧小平強調(diào)：“總之，有比沒有好，快搞比慢搞好?！盵1]鄧小平的這句話表明改革開放初期，立法工作被擺在社會主義法制建設的首位，建立起完備的社會主義法律制度體系是當時的首要目標。經(jīng)過不懈努力，到2010年，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家經(jīng)濟、政治、社會生活各方面做到了有法可依，“加強社會主義法制”這一階段性目標已經(jīng)完成。

1997年黨的十五大報告提出“建設社會主義法治國家”的目標，這一目標凸顯了對制約國家權(quán)力的重視。1992年，黨的十四大報告確立了經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。市場與法治是現(xiàn)代文明的兩大基石，市場經(jīng)濟的發(fā)展必然要求法治建設的同步。從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟，國家權(quán)力需要完成從無限到有限的轉(zhuǎn)型，需要加強法律對國家權(quán)力的規(guī)范。相較于“加強社會主義法制”，“建設社會主義法治國家”從“法制”發(fā)展至“法治”，從重視制度建設到重視權(quán)力規(guī)范，這一目標調(diào)整適應了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。

2013年黨的十八屆三中全會首次提出“推進法治中國建設”，黨的十八屆四中全會號召大家“為建設法治中國而奮斗”。相對于“加強社會主義法制”，“建設法治中國”從重點關注立法擴展到了法律的制定與實施，從靜態(tài)走向動態(tài)。相對于“建設社會主義法治國家”，法治中國不僅包涵了法治國家，還能包涵法治社會，從單一走向全面。從歷史的角度來看，中國是一個古老的國家，傳統(tǒng)中國是人治中國，現(xiàn)代中國是法治中國，“法治中國”這一目標對接了世界法治文明，連接了中國的傳統(tǒng)與現(xiàn)代。

二、加強頂層設計：建設法治中國的新方法

“摸著石頭過河”是鄧小平倡導的改革方法，是富有中國特色、符合中國國情的改革方法。改革既包括經(jīng)濟體制改革，也包括政治體制改革，加強法治建設屬于政治體制改革的重要內(nèi)容。鄧小平在1986年談到政治體制改革的目的時提出：“要通過改革，處理好法治和人治的關系，處理好黨和政府的關系”。[2]相對于經(jīng)濟體制改革，政治體制改革更為復雜，牽一發(fā)而動全身，稍不小心就可能犯顛覆性錯誤，“東歐巨變”“蘇聯(lián)解體”的深刻教訓為我國的政治體制改革提供了重要鏡鑒。黨的十八大以后，習近平總書記反復強調(diào)全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，要完成這場政治體制改革的深刻革命，僅用“摸著石頭過河”的方法是遠遠不夠的，還需要加強頂層設計，運用系統(tǒng)論的方法，從全局的高度，加強各領域改革和各項改革舉措之間的聯(lián)動和集成，集中力量攻堅克難，突破利益固化的藩籬。而且隨著社會主義法治建設的深入推進，法治道路日益清晰、法治理論日益成熟，法律制度日益完善，法治經(jīng)驗日益豐富，對法治建設的各層次和各要素進行統(tǒng)籌規(guī)劃，高效快捷實現(xiàn)目標的時機已經(jīng)成熟。加強頂層設計是習近平總書記執(zhí)政的鮮明特征，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》就是一張“建設法治中國”的頂層設計藍圖。

（一）進行目標分解

在確立了“建設法治中國”的總體目標之后，黨的十八屆四中全會將其分解為多個子目標，包括建設法治國家、建設法治政府、建設法治社會、建設中國特色社會主義法治體系等。這些子目標中最重要最具原創(chuàng)性和主體性的是黨的十八屆四中全會首次提出的“建設中國特色社會主義法治體系”，這一目標的鮮明特征是將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入到中國特色社會主義法治體系當中，這是由黨的領導地位所決定。黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，黨領導一切的優(yōu)勢在于集中力量辦大事，形成舉國體制，成功應對重大風險挑戰(zhàn)、克服艱難險阻，這種體制的優(yōu)勢在今年的抗疫戰(zhàn)爭中表現(xiàn)得非常明顯。而西方國家則不具備這種能力，以美國為例，三權(quán)鼎立、兩黨輪流坐莊的制度在政黨政治條件下很容易出現(xiàn)政治僵局，難以形成合力、嚴重拖累效率。美國《紐約時報》專欄作家托馬斯·弗里德曼在其《世界又熱又平又擠》一書中擔心美國處在不斷的內(nèi)耗過程中，沒有辦法讓這個國家真正有效地應對21世紀的挑戰(zhàn)。他認識到相較于美國，中國的政治體制更有可能達成“社會最佳選擇”，他希望能夠“做一天中國，一天就好?！盵3]但從辯證思維的角度來看，看到優(yōu)勢的同時也要警惕不足。1957年鄧小平就警醒過黨員干部：“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產(chǎn)黨。犯了錯誤影響也最大?！盵4]改革開放以后鄧小平總結(jié)說：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！盵5]他希望通過制度建設特別是黨內(nèi)法規(guī)制度建設防止再犯大的錯誤，他說：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵6]這句話揭示了黨內(nèi)法規(guī)的地位和作用，闡述了黨規(guī)黨法與國家法律的關系。習近平總書記也提出“制度治黨”“依規(guī)治黨”，強調(diào)要用完善的黨內(nèi)法規(guī)體系來保障國家法律的實施，一手抓依法治國，一手抓依規(guī)治黨，實現(xiàn)依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一。

（二）明確法治道路

建設法治中國如果走錯了路就會南轅北轍，走得越快離目標越遠?，F(xiàn)代法治發(fā)源并繁盛于西方，西方資本主義國家通過殖民活動、經(jīng)濟援助或武裝干預在全世界推廣和復制其法治模式與法治道路。改革開放初期，我們大量借鑒西方法律制度經(jīng)驗，但是西方法律制度能真正解決中國和中國人的問題嗎？并不能，張藝謀的電影《秋菊打官司》形象地反映了這個問題。這部電影1992年上映，一直被法學界用作探討中國法治道路的經(jīng)典案例。電影講述了農(nóng)村婦女秋菊為了向踢傷丈夫的村長討說法，不屈不撓打官司的故事。而上個世紀90年代初秋菊眼中的茫然也是當時中國人的茫然，中國的法治道路該怎么走，路在何方？經(jīng)過改革開放以來四十多年的探索，這條道路日漸清晰。習近平總書記在《關于〈全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》中指出：“中國特色社會主義法治道路，是對社會主義法治建設成就和經(jīng)驗的集中體現(xiàn)，是建設社會主義法治國家唯一正確道路?！盵7]這條道路的核心要義有三個方面，即黨的領導、中國特色社會主義制度、中國特色社會主義法治理論。黨的領導是社會主義法治最根本的保證，中國特色社會主義制度是中國特色社會主義法治體系的根本制度基礎，中國特色社會主義法治理論是中國特色社會主義法治體系的學理支撐。這三個方面，習近平總書記講得最多的是黨的領導，也就是黨與法的關系。

關于黨與法的關系，人們經(jīng)常發(fā)出“黨大還是法大”的疑問，習近平總書記明確指出黨的領導和社會主義法治是一致的，“黨大還是法大是一個政治陷阱，是一個偽命題?！盵8]黨是一個政治集團，法律是一套規(guī)則體系，把兩個性質(zhì)完全不同的事物放在一起比較，違背了邏輯上的同一律。黨和法的關系就是政治和法治的關系。政治是對國家權(quán)力的角逐與分配，法治是規(guī)則之治，法律規(guī)則的制定和運行深受國家權(quán)力的影響，法治要體現(xiàn)政治，沒有獨立于政治而存在的法治。習近平總書記明確提出：“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！盵9]在中國，中國共產(chǎn)黨是最高的政治領導力量，國家法律必然要體現(xiàn)黨的主張。同時中國共產(chǎn)黨以為人民服務為根本宗旨，代表最廣大人民群眾的根本利益，黨的主張和人民意愿是一致的。社會主義法治必須堅持黨的領導，具體體現(xiàn)為黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法。在明確了黨對社會主義法治的領導以后，習近平總書記還提出“黨的領導必須依靠社會主義法治”，這是一個關于黨與法關系的重要論斷。中國共產(chǎn)黨既是領導黨又是執(zhí)政黨，行使執(zhí)政權(quán)及國家公權(quán)力，權(quán)力的運行必須以法治為基礎，如果權(quán)力脫離法治的軌道就會像脫韁的野馬失去控制，危害經(jīng)濟社會秩序、失去人民的信任、動搖黨的執(zhí)政根基。新中國七十多年的發(fā)展歷程充分證明，什么時候黨重視法治、堅持法治，經(jīng)濟社會就能穩(wěn)定發(fā)展，人民就能安居樂業(yè)；什么時候黨輕視法治、破壞法治，經(jīng)濟社會就會亂象頻出，人民就會怨聲載道。黨的十八屆四中全會決定還對加強和改進黨的領導提出了“三統(tǒng)一四善于”的基本要求，清楚明確地回答了如何依靠法治實現(xiàn)黨的領導這一問題。

（三）做出具體部署

加強頂層設計需要注重法治領域各項改革舉措之間的聯(lián)動和集成，但這并不意味著各項改革舉措平穩(wěn)用力，你半斤我八兩，而是有輕有重，有緩有急。為了更好推進法治中國建設，黨的十八屆四中全會、黨的十九大、黨的十九屆四中全會做出了具體部署，主要包括以下四個方面：

1.首要任務：堅持把全面貫徹實施憲法作為首要任務，加強憲法實施和憲法監(jiān)督，著力推進合憲性審查工作，堅決維護憲法權(quán)威。我國憲法以國家根本法的形式規(guī)定了國家的根本制度和基本制度，反映了全國各族人民的根本利益和共同意志，也是黨的主張在國家法律中的最高體現(xiàn)，是社會的“最大公約數(shù)”。倘若脫離憲法談依法治國、依法執(zhí)政，依法治國與依法執(zhí)政將成為無源之水、無本之木。正是基于憲法的重要地位，建設法治中國首先要抓住加強憲法實施與監(jiān)督、維護憲法權(quán)威這個“綱”，“綱舉”才能“目張”。

2.工作布局：堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設?！肮餐七M、一體建設”符合法治建設的規(guī)律。國家厲行法治就要求確立依法治國的基本方略，能不能做到依法治國關鍵在于黨能不能堅持依法執(zhí)政，各級政府能不能依法行政。要建成法治中國必須規(guī)范國家公權(quán)力和社會私權(quán)力，規(guī)范國家公權(quán)力要求建立法治國家與法治政府，規(guī)范社會私權(quán)力要求建設法治社會。法治建設各領域都是相互關聯(lián)的，不能割裂開來，“各拉各的調(diào)，各吹各的號”無法推進法治中國建設。

3.重點任務：科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。這是新十六字方針。相較于“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”這“老十六字方針”而言，“新十六字方針”樹立了鮮明的法治價值導向，體現(xiàn)了法治建設良善化的發(fā)展方向。

4.人才保障。建設法治中國必須著力建設一支“德法兼修”的高素質(zhì)社會主義法治工作隊伍。為了破除對西方法治的迷信與盲從，需要加強馬克思主義法學和中國特色社會主義法治理論教育，深入開展社會主義法治理念教育，在法律工作者中堅定社會主義法治的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信。同時創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制、優(yōu)化法學課程體系、增加法學實踐教學、加強繼續(xù)教育培訓，培養(yǎng)一批具有較高職業(yè)素養(yǎng)的法治人才和后備力量。

三、貫徹落實：建設法治中國的具體實踐

日裔美籍政治學者弗朗西斯·福山先生在一次演講中提出：“中國是第一個創(chuàng)造了現(xiàn)代意義上國家的國家。”[10]現(xiàn)代意義上的國家具有三個特征：中央集權(quán)、官僚制、根據(jù)能力選拔官員。這些在西方歷史上很晚才實現(xiàn)的事情，我們早在秦“廢分封立郡縣”建立統(tǒng)一的中央集權(quán)國家時就實現(xiàn)了。這種自上而下的強大國家能力使我們領先世界1000多年，擁有沒有斷流的中華文明。但是因為缺少自下而上的民主因子，日益僵化、失去活力。西方法治的開端與民主緊密相聯(lián)，英國1215年的《自由大憲章》是人類歷史上第一部憲法性文件，貴族、僧侶、平民以“王在法下”“限制王權(quán)”為目標將國王權(quán)力關進法律制度的籠子里。但隨后他們發(fā)現(xiàn)沒有有效的國家權(quán)力會導致無政府狀態(tài)，造成普遍的暴力、貧困、無序和混亂。于是他們在民主法治的基礎上建立起了具有統(tǒng)一性和強制性的現(xiàn)代民族國家，迎頭趕上，并且超越了我們。我們在追趕的過程中曾經(jīng)迷失過，覺得處處不如人。隨著綜合國力的日益增強，開始重新拾回了自信?，F(xiàn)在我們既能立足國情繼承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，又能兼收并蓄借鑒西方法治文明成果，將強大的自上而下的國家能力與由下而上的人民民主結(jié)合在一起，兩者合力推進法治中國建設。

（一）加強黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領導

中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領導核心，要堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，將黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面。2018年8月，黨中央組建了中央全面依法治國委員會，由習近平總書記親任主任。中央全面依法治國委員會的主要工作是管宏觀、謀全局、抓大事。管宏觀、謀全局是做好頂層設計，抓大事就是抓住當下重點工作，既要謀劃長遠工作，又要破解當前難題。中央全面依法治國委員會的組建和運行有利于集中力量攻堅克難，解決當前立法、執(zhí)法、司法、守法等方面存在的突出問題。

（二）抓住關鍵少數(shù)，提高領導干部的法治思維能力和依法辦事能力

奉法者強則國強，奉法者弱則國弱。領導干部是法治中國建設中的關鍵少數(shù)，領導干部尊法守法能夠起到積極示范作用，領導干部法治意識淡泊、權(quán)力凌駕于法律之上則會起到致命的破壞作用。從2015年起黨中央和國家相關部門先后出臺了四個重要文件：《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》《關于完善國家工作人員學法用法制度的意見》《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》《關于建立黨員涉嫌違紀違法信息通報和及時處理工作機制的意見》，這四個文件從強化教育培訓、突出法治用人導向、嚴格責任追究等三個方面入手著力提高領導干部的法治思維能力和依法辦事能力。

（三）堅持人民主體地位，使尊法學法守法用法成為全體人民共同追求和自覺行動

人民是歷史的創(chuàng)造者，是法治中國的建設主體，要堅持法治為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，在法治的各領域各環(huán)節(jié)保障人民合法權(quán)益，通過嚴格執(zhí)法、公正司法在全社會樹立法律權(quán)威，使大家相信合理合法的訴求通過法律程序能夠到公正的結(jié)果，引導全體人民自覺遵守法律。今年制定出臺的《民法典》就是堅持人民主體地位的突出表現(xiàn)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，為了更好解決人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，《民法典》堅持“以人民為中心”，以保障人民美好生活權(quán)利為出發(fā)點和落腳點，廣泛征求社會公眾意見，充分考量和吸納民意，將一個人從搖籃到墳墓、生老病死、婚姻家庭、勞動就業(yè)的各項權(quán)利寫入了這部社會生活百科全書，開啟了人民權(quán)利保護的新時代。