提升我國新型政黨制度治理效能的思考

張鳳玲

（甘肅社會主義學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

十九屆四中全會指出，我國國家治理的一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，要在黨領(lǐng)導(dǎo)下，更好地堅(jiān)持和完善社會主義制度體系，增強(qiáng)“中國之制”的協(xié)同力、凝聚力和創(chuàng)造力。[1]新型政黨制度是我國社會主義制度體系的重要組成部分，在推進(jìn)國家治理方面具有獨(dú)特價值和作用，在世界政黨制度中獨(dú)具特色。堅(jiān)持和完善我國新型政黨制度，有利于更好地展示“中國之治”的顯著優(yōu)勢。習(xí)近平總書記將我國政黨制度稱之為新型政黨制度，并對此做出了闡釋[2]。

一、我國國家治理的內(nèi)涵

國家治理問題是當(dāng)代世界各國最重要、最核心的問題之一。通俗地講，所謂治理，就是多元治理主體合作協(xié)同達(dá)成共同目標(biāo)的過程。由于西方國家長期以來倡導(dǎo)消極國家觀，強(qiáng)調(diào)“多主體、多中心”治理，相應(yīng)地，對“治理”的理解也多從社會的自我管理、合作協(xié)調(diào)出發(fā)，將“社會”處于中心或優(yōu)先地位。而我國側(cè)重于從中國國情歷史、從中國特色社會主義事業(yè)取得的實(shí)效去理解“治理”，指出我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。[3]換言之，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，首要的任務(wù)是建構(gòu)日益完善成熟的社會主義制度體系，“堅(jiān)持根本制度、基本制度、重要制度相銜接，統(tǒng)籌頂層設(shè)計(jì)和分層對接，統(tǒng)籌制度改革和制度運(yùn)行”[4]，使執(zhí)政黨、政府、市場、參政黨、社會等治理主體在執(zhí)政能力、行政能力、參政能力和自治能力上達(dá)到協(xié)同均衡，更好地發(fā)揮社會主義制度的治理優(yōu)勢和治理效能。這就對我國政黨制度建設(shè)提出了要求。如何充分釋放和發(fā)揮政黨制度的治理效能，切實(shí)體現(xiàn)其優(yōu)越于其它政黨制度的“新”之價值，是我國政黨制度建設(shè)的著力點(diǎn)。

二、我國新型政黨制度的治理效能

我國政黨制度具有獨(dú)特性，一是有一個始終居于核心領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨；二是執(zhí)政黨與八個民主黨派之間是執(zhí)政與參政、領(lǐng)導(dǎo)與合作的關(guān)系，共同致力于中國特色社會主義事業(yè)。正是這種特色，使我國政黨制度具有了不同于西方政黨制度的治理效能。

（一）新型政黨制度堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證了政治權(quán)威，統(tǒng)合了社會整體利益

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)保證了我國的政治權(quán)威。所謂權(quán)威，是指使人信服、讓人服從的力量和威望，是任何一個社會組織得以正常運(yùn)作、成就事業(yè)不可或缺的要素，在現(xiàn)代社會尤其重要。[5]在辛亥革命之后的政治混亂中，中國共產(chǎn)黨在危難關(guān)頭力挽狂瀾，凝聚全體中華兒女的力量，帶領(lǐng)中華民族走出了被分裂被奴役的屈辱歷史，建立了一個全新的社會主義國家，重新樹立了中華民族的政治權(quán)威，引領(lǐng)中國人民實(shí)現(xiàn)了從站起來富起來再到強(qiáng)起來的偉大歷史飛躍，并在領(lǐng)導(dǎo)社會主義事業(yè)進(jìn)程中，創(chuàng)立了我國的政黨制度。

作為一個負(fù)有重任的現(xiàn)代政黨，中國共產(chǎn)黨不僅需要在其自身組織內(nèi)樹立權(quán)威，而且還要在黨外樹立持久而廣泛的權(quán)威。而新型政黨制度是中國共產(chǎn)黨樹立和獲取黨外權(quán)威的重要政治資源。在新中國成立后70多年的歷程中，8個民主黨派始終堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，恪守合作初心，與中國共產(chǎn)黨通力合作，維護(hù)中國共產(chǎn)黨的政治權(quán)威，在思想上、政治上、行動上與中國共產(chǎn)黨保持高度一致，與中共協(xié)商共謀中華民族的復(fù)興大業(yè)。政黨政治維護(hù)中國共產(chǎn)黨的權(quán)威，能夠保證中國共產(chǎn)黨對整個社會施加廣泛而持久的影響力，有利于黨中央發(fā)揮“把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，促進(jìn)全黨全社會思想上的統(tǒng)一、政治上的團(tuán)結(jié)、行動上的一致，推進(jìn)國家治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。相比之下，西方國家的執(zhí)政黨“是單純?yōu)檫x舉獲勝而奔波的實(shí)用主義政黨，所以，不可能有構(gòu)建新社會的宏偉抱負(fù)，也不具備全面領(lǐng)導(dǎo)整個社會各個方面建設(shè)的權(quán)威和能力，并且受到現(xiàn)行政治游戲規(guī)則的制約(這種制約包括憲政體制對政治權(quán)力的制約、政黨競爭體制的制約以及選舉制度的制約等等)，無法充分發(fā)展，只能是單純的間歇的執(zhí)政黨?！盵6]換言之，西方執(zhí)政黨只有在任期內(nèi)施展執(zhí)政綱領(lǐng)，且容易被特殊利益集團(tuán)所挾持，無法形成一個全面可持續(xù)的治理戰(zhàn)略。

同時，與西方政黨相比，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，是馬克思主義先進(jìn)性政黨，始終為國家、民族和人民利益奮斗，始終以中華民族的偉大復(fù)興和人民追求美好生活的愿望為依歸，在政黨政治中“不會被強(qiáng)大的資本力量所挾持，也不會被眾聲喧嘩的民粹情緒所裹挾，而是始終服從服務(wù)于最廣大人民的根本利益，因而能夠?qū)业慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)行長遠(yuǎn)規(guī)劃和高效執(zhí)行?！盵7]各民主黨派的利益代言、政治行動和政治主張，始終受中國共產(chǎn)黨的引導(dǎo)和整合，始終協(xié)助執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。“政黨協(xié)商的目標(biāo)是促進(jìn)廣大人民的利益，而不是個別人、個別組織或者某一部分群體的利益?！盵8]這就顯示出我國政黨制度不同于西方競爭性政黨制度的本質(zhì)屬性——“能夠真實(shí)、廣泛、持久代表和實(shí)現(xiàn)最廣大人民根本利益、全國各族各界根本利益，有效避免了舊式政黨制度代表少數(shù)人、少數(shù)利益集團(tuán)的弊端。”[9]十九屆四中全會將我國政黨制度作為人民當(dāng)家作主制度體系的有機(jī)組成部分，強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持和完善這一制度，推進(jìn)國家治理，以盡顯“中國之治”優(yōu)勢。

（二）政黨協(xié)商合作建立在共同政治思想基礎(chǔ)之上，有利于同心協(xié)力推進(jìn)國家治理

我國新型政黨制度以協(xié)商合作為行動取向。政黨協(xié)商合作立足于共同的政治思想基礎(chǔ)即堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持愛國主義和中國特色社會主義，推進(jìn)國家治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正是基于共同思想政治基礎(chǔ)，各民主黨派始終與中國共產(chǎn)黨同心同德、同心同向、同心同行，始終與執(zhí)政黨團(tuán)結(jié)合作共同致力于中國特色社會主義偉大事業(yè)；各黨派在參與協(xié)商時能夠堅(jiān)持公共理性，堅(jiān)持國家利益人民利益至上，表達(dá)利益訴求，公平公正推進(jìn)社會資源分配，促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)。政黨之間的分歧以協(xié)商求大同存小異來化解，各民主黨派在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下與其他治理主體同心協(xié)力，力求在大政方針和重大決策方面謀求共識增進(jìn)共識，共同推進(jìn)各項(xiàng)治理目標(biāo)。我國政黨制度的協(xié)商合作實(shí)踐效應(yīng)表明，政黨之間的關(guān)系并不必然表現(xiàn)為競爭、沖突、對抗，完全可以“合作”的方式體現(xiàn)出來。特別是對于一個有著共同奮斗目標(biāo)的國家而言，政黨之間的團(tuán)結(jié)協(xié)作顯然比競爭性的政黨政治更具治理意義。中歐數(shù)字協(xié)會主席路易吉·甘巴爾代拉就對我國的政黨政治表示了極高的認(rèn)同:“中國之所以成功，其中一個根本原因就是中國的制度優(yōu)勢。中國政治制度的突出優(yōu)勢在于，中國共產(chǎn)黨能夠團(tuán)結(jié)其他政黨，在共同協(xié)商的基礎(chǔ)上制定出務(wù)實(shí)而長遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃，并且一道為實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)大目標(biāo)而奮斗。這在世界上其他國家是很少見的?！盵10]

反觀世界治理亂象，很多國家的政治動亂、政治失序是由政黨無序競爭引起的，政黨之間缺乏合作的共同思想政治基礎(chǔ)，缺乏基本共識，局部利益、短期利益充斥于政黨競爭中，很容易引發(fā)政治動亂、國家動蕩。一方面，缺乏一個統(tǒng)領(lǐng)社會發(fā)展方向的“中心政黨”，政策常常搖擺不定，治理缺乏連續(xù)性；另一方面，為贏得選舉，在野黨和執(zhí)政黨在競爭手段上無所不用其極，抹黑政治、暴力政治、清算政治、否決政治……等等是其劣根性的本質(zhì)體現(xiàn)，導(dǎo)致政黨政治的極端化（兩極對立）或離散化（缺乏共識），最終破壞社會團(tuán)結(jié)，造成人心不齊，社會分裂，制度內(nèi)耗。近年來，一些西方國家常常陷入政黨選舉民主的發(fā)展困境中[11]。那些盲目引入西式民主的發(fā)展中國家，也因此而陷入治理亂象而不能自拔。完全可以說，西式政黨制度的“劣根性”，是引發(fā)政治動亂、國家動蕩之濫觴。

有必要指出的是，我國政黨制度的創(chuàng)立、發(fā)展和完善，始終立足于中國傳統(tǒng)文化和自身國情，將“民主”與“團(tuán)結(jié)”要素融入制度建設(shè)之中；始終立足于國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福開展多黨合作，從而形成了一種既不同于西方競爭性政治制度也不同于一黨制的嶄新的政黨關(guān)系：“一黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作”。特別是我國政黨之間的民主監(jiān)督，是以提出批評、意見和建議的方式進(jìn)行的，是善意的建設(shè)性監(jiān)督，既能達(dá)到防止或修復(fù)決策失誤的監(jiān)督效果，又能促進(jìn)政治團(tuán)結(jié)社會穩(wěn)定，為國家治理提供了良好的政治環(huán)境。從而顯示出了我國政黨制度不同于西方競爭性政黨制度的治理價值：“把各個政黨和無黨派人士緊密團(tuán)結(jié)起來、為著共同目標(biāo)而奮斗，有效避免了一黨缺乏監(jiān)督或者多黨輪流坐莊、惡性競爭的弊端?！盵12]

（三）政黨協(xié)商以優(yōu)化決策、謀求治理共識為取向，有利于增強(qiáng)治理實(shí)效

政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨同民主黨派基于共同的政治目標(biāo)，就黨和國家重大方針政策和重要事務(wù)，在決策之前和決策實(shí)施之中，直接進(jìn)行政治協(xié)商的重要民主形式。其目的是凝聚共識，推進(jìn)政黨治理。協(xié)商內(nèi)容涵蓋了國家治理的各個領(lǐng)域，包括黨政重大決策、憲法和重要法律的修改制定和完善、國家領(lǐng)導(dǎo)人建議人選；國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃以及年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，以及關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定等重要問題等。民主黨派（和無黨派人士）圍繞上述協(xié)商內(nèi)容建言獻(xiàn)策，提出真知灼見；中國共產(chǎn)黨在民主協(xié)商的基礎(chǔ)上凝煉整合集中協(xié)商意見，吸納合理化意見和建議，優(yōu)化決策，提升決策的科學(xué)性。比如三峽工程從立項(xiàng)、建設(shè)到投入運(yùn)行就是一個不斷吸取黨派意見和建議、不斷優(yōu)化相關(guān)方案的過程；浦東開發(fā)、西部大開發(fā)、制定《反分裂國家法》等重大決策均是民主黨派建言獻(xiàn)策的結(jié)果。可見，政黨協(xié)商深化了國家治理。我國政黨協(xié)商堅(jiān)持公共理性以協(xié)商謀求共識，而非利益博弈妥協(xié)，有利于促進(jìn)社會資源和權(quán)力的合理公正分配，維護(hù)社會公正和團(tuán)結(jié)，“有效避免了舊式政黨制度囿于黨派利益、階級利益、區(qū)域和集團(tuán)利益決策施政導(dǎo)致社會撕裂的弊端?！盵13]這與西方國家通過利益博弈妥協(xié)形成政策有本質(zhì)不同。

總之，我國新型政黨制度創(chuàng)造了一個集協(xié)商、合作、監(jiān)督為一體的政黨治理體系，其中，“黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”滿足了現(xiàn)代化治理維護(hù)權(quán)威的要求；政黨合作協(xié)調(diào)了政治關(guān)系，維護(hù)了政治秩序。“協(xié)商”“監(jiān)督”滿足了參政黨參與國家建設(shè)的民主訴求，凝聚了治國理政的共識和智慧，由此提升了執(zhí)政黨的執(zhí)政能力，推動政黨政治步入“善治”。

三、以制度建設(shè)提升政黨治理效能

（一）加強(qiáng)和完善黨對政黨協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)

我國之所以取得較強(qiáng)的治理效能，根本原因在于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下社會主義體制能夠“集中力量辦大事”。黨的領(lǐng)導(dǎo)也是政黨協(xié)商發(fā)揮作用的關(guān)鍵。只有堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，政黨協(xié)商才能沿著正確的方向發(fā)展；只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能更好地開展政黨協(xié)商，統(tǒng)一部署和協(xié)調(diào)規(guī)劃政黨協(xié)商活動，凸顯政黨協(xié)商的治理效能，更好地發(fā)揮民主黨派參與國家建設(shè)的作用。中國共產(chǎn)黨要為民主黨派的履職創(chuàng)造條件，引導(dǎo)、保障、幫助民主黨派更好的發(fā)揮作用。一是建立和完善政黨協(xié)商的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，真正把政黨協(xié)商列入黨委重要議事日程，確保政黨協(xié)商常態(tài)化、規(guī)范化開展，確保協(xié)商成果的真正貫徹落實(shí)。二是建立和完善民主黨派參政議政的機(jī)制，支持民主黨派開展協(xié)商治理活動，以提升協(xié)商能力。三是要政黨協(xié)商納入黨政領(lǐng)導(dǎo)年度考核，形成民主黨派敢于直言、黨政領(lǐng)導(dǎo)從善如流的良好氛圍，創(chuàng)建協(xié)商文化。

（二）進(jìn)一步規(guī)范協(xié)商內(nèi)容和形式

一是要對政黨協(xié)商的重點(diǎn)內(nèi)容做出量化。只有明確重點(diǎn)協(xié)商內(nèi)容，才能聚焦重點(diǎn)內(nèi)容知情明政，保證協(xié)商調(diào)研有的放矢，才有可能提出真知灼見?，F(xiàn)有的規(guī)定比如《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》等對政黨協(xié)商的內(nèi)容均以“重大文件”“重要問題”等概而括之，沒有具體量化規(guī)定，“‘重大’就如橡皮筋，收縮性太大。協(xié)商有適量性要求，那么究竟哪些‘重大’能進(jìn)入‘適量’之中，在一定程度上還是由權(quán)力部門裁定了”。[14]這無形中壓縮了政黨協(xié)商空間，降低了政黨協(xié)商質(zhì)量，使政黨協(xié)商的重要性下降。為此，要對政黨協(xié)商的重點(diǎn)內(nèi)容做出量化，依據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)，制定年度協(xié)商計(jì)劃，明確規(guī)定政黨協(xié)商的具體內(nèi)容和范圍，減少協(xié)商的隨意性，提升政黨協(xié)商的治理效能。

二是要用好民主監(jiān)督的形式，做到內(nèi)容與形式的匹配協(xié)調(diào)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》將政治協(xié)商的形式概括為會議協(xié)商、約談協(xié)商、書面協(xié)商等。不同的協(xié)商，有不同的側(cè)重點(diǎn)，有側(cè)重于國家大政方針的協(xié)商，有側(cè)重于民主監(jiān)督的協(xié)商、有側(cè)重于參政議政的協(xié)商。側(cè)重于國家大政方針的協(xié)商應(yīng)由中國共產(chǎn)黨發(fā)起，征求民主黨派的意見建議；而民主監(jiān)督則應(yīng)由黨派主動發(fā)起，展示黨派監(jiān)督的主動性和責(zé)任性。參政議政可依據(jù)雙方需求視情況而定。如果是協(xié)商式監(jiān)督，應(yīng)選擇會議協(xié)商形式較好，可以面對面地溝通討論，就一些問題要求對方直接回答，更能營造良好的民主氛圍，形塑政治文化，養(yǎng)成正確的權(quán)力觀。而政治協(xié)商和參政議政活動可根據(jù)慣例結(jié)合協(xié)商內(nèi)容的重要性和專業(yè)性、嚴(yán)肅性以及調(diào)研準(zhǔn)備的具體情況選擇書面、會議或約談。比如，重大人事任免可以以約談的形式進(jìn)行。有關(guān)重要法律的制定、修改建議可以以書面形式進(jìn)行，體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性專業(yè)性。要將實(shí)踐中形成的行之有效的慣例或方案文本化制度化。

十九屆四中全會指出，要拓展民主監(jiān)督的領(lǐng)域，對重大決策部署貫徹落實(shí)情況實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)督。[15]自2015年中央扶貧開發(fā)工作會議后，民主黨派民主監(jiān)督工作拓展至脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)域，而且取得了一定的成效，這意味著對重大決策部署貫徹落實(shí)情況實(shí)施專項(xiàng)監(jiān)督，有利于促進(jìn)民主黨派“實(shí)干興邦”，參與國家治理。特別是對其中存在的一些監(jiān)督問題的改進(jìn)和完善，比如，“扶貧難度大”“開展監(jiān)督缺少抓手”“心有余而力不足”“協(xié)調(diào)與幫扶的難度大”等，對其從內(nèi)容與形式的匹配和機(jī)制、制度、程序建設(shè)上加以研究并改進(jìn)和完善，將有利于更好地展示民主監(jiān)督的實(shí)效，展示我國政黨制度的治理效能。

（三）加強(qiáng)政黨協(xié)商的制度化程序化規(guī)范化建設(shè)，進(jìn)一步釋放政黨政治的治理效能

政黨政治的治理實(shí)效表現(xiàn)在協(xié)商合作的制度化程度。從國家治理現(xiàn)代化要求和政治文明建設(shè)的要求來分析，政黨協(xié)商的制度化程度還是有一定落差的。十九屆四中全會指出，要完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐。為此，規(guī)范政黨協(xié)商的保障機(jī)制就尤為重要。

政黨協(xié)商是由“知情明政——考察調(diào)研——工作聯(lián)系——協(xié)商反饋”等機(jī)制組成的有機(jī)鏈條。在“知情明政”機(jī)制上，要將《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》中規(guī)定的知情明政渠道明確下來，對“情況通報(bào)”制度作具體規(guī)范，把握相關(guān)專題報(bào)告會和情況通報(bào)會這些環(huán)節(jié)所要突出的知情范圍、溝通的重點(diǎn)內(nèi)容，要將實(shí)踐中已有的方法上升制度規(guī)定，保障民主黨派的知情權(quán)；在“考察調(diào)研”和“工作聯(lián)系”環(huán)節(jié)，重點(diǎn)發(fā)揮統(tǒng)戰(zhàn)部門的協(xié)調(diào)作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨政司法等相關(guān)部門參與黨派調(diào)研活動，包括確立調(diào)研議題，協(xié)調(diào)有關(guān)部門參與調(diào)研，加強(qiáng)對口聯(lián)系等，做好組織保障工作?！皡f(xié)商反饋機(jī)制”要加強(qiáng)政黨協(xié)商過程的程序建設(shè)，保證協(xié)商就是“真協(xié)商”，應(yīng)在會議協(xié)商中增設(shè)“問、答、辯”互動程序，增強(qiáng)協(xié)商的互動性，避免會議協(xié)商走過場；探索建立增強(qiáng)書面協(xié)商效果的程序；協(xié)商達(dá)成共識后，要將執(zhí)政黨相關(guān)部門采納協(xié)商共識的相關(guān)情況進(jìn)行反饋，增強(qiáng)協(xié)商的回應(yīng)性，推進(jìn)責(zé)任主體對監(jiān)督意見和建議的辦理和落實(shí)；對當(dāng)前不具備采納落實(shí)的情況也要進(jìn)行說明，為后續(xù)的政黨協(xié)商預(yù)留反思的機(jī)會。