美國的對緬甸政策：基于地緣政治和民主輸出目標(biāo)[1]

【內(nèi)容提要】 1948年緬甸獨(dú)立以來，美國對其政策無論是制裁、援助、接觸還是忽略，都基于地緣政治的現(xiàn)實(shí)考量和民主輸出的理想目標(biāo)。中國、東盟、印度、日本和朝核危機(jī)是影響美國對緬甸政策的主要地緣政治變量，其中中國和東盟是美國對緬甸地緣政治考量的關(guān)鍵因素。民主輸出不僅是美國對緬甸政策的重要組成部分，而且是美國對緬甸投入外交資本的理想目標(biāo)。此外，地緣政治和民主輸出也是一對互動(dòng)性十分緊密的政治關(guān)系參數(shù)，其目的都是為了維持美國的霸權(quán)地位?；诘鼐壵魏兔裰鬏敵龅姆治隹蚣芎鸵暯?，從歷史維度剖析美緬關(guān)系的演變歷程，對于全面理解美緬關(guān)系、美國的東南亞戰(zhàn)略乃至全球戰(zhàn)略都有著重要的借鑒意義。

一、問題提出和現(xiàn)有研究

（一）問題的提出

緬甸作為美國對外政策的邊緣國家，美國對其投入的政治資本一直都很有限。然而，每當(dāng)美國對其緬甸政策做出調(diào)整和變化時(shí)，往往預(yù)示著美國東南亞戰(zhàn)略的調(diào)整，而這將不可避免地對緬甸及其周邊國家造成影響。1948年緬甸獨(dú)立后，美國成為最早承認(rèn)緬甸獨(dú)立的國家之一，即便在奈溫政府時(shí)期，雙方也維持了有限但還算正常的關(guān)系。不過，1988年緬甸爆發(fā)大規(guī)模民主運(yùn)動(dòng)后，美國國會(huì)旋即出臺(tái)了制裁緬甸的法案，撤回駐緬大使，美緬關(guān)系幾乎跌至冰點(diǎn)。奧巴馬執(zhí)政期間，美緬關(guān)系逐步回暖，高層互訪頻繁，奧巴馬也成為第一位踏上緬甸國土的美國總統(tǒng)。2017年特朗普總統(tǒng)上臺(tái)后，美緬之間除了因國際社會(huì)普遍關(guān)注的羅興亞人問題而有過幾次例行公事的互動(dòng)外，幾乎無任何高層互訪。[1]2017年11月3日，美國國務(wù)卿蒂勒森（Rex Tillerson)在陪同特朗普總統(tǒng)的首次亞太之行時(shí)，為解決羅興亞人問題訪問了緬甸。2019年10月29日，美國副國務(wù)卿戴維·史迪威(David Stilwell)在其亞太之行時(shí)訪問了緬甸，繼續(xù)斡旋羅興亞人問題。顯然，緬甸在美國外交中的地位已經(jīng)嚴(yán)重下滑，無法與前幾屆政府的關(guān)注度相提并論。摩根索認(rèn)為國家利益是“判斷”和“指導(dǎo)”政治行動(dòng)的“長遠(yuǎn)標(biāo)準(zhǔn)”，一個(gè)國家的對外政策必然是根據(jù)其國家利益制定的。因此，在不同時(shí)期，美國對緬甸政策的邏輯必然與其在東南亞的國家利益——地緣政治、民主輸出、經(jīng)濟(jì)利益等因素緊密相關(guān)。結(jié)合美國對緬政策的演變歷程，本文將聚焦于以下問題的探討：美國對緬政策的核心動(dòng)力是什么？美國制定對緬政策的歷史邏輯是什么？

（二）研究評述

目前，學(xué)界關(guān)于美國對緬政策研究已取得一定的成果，主要集中在兩個(gè)方面：其一，1948年緬甸獨(dú)立后美緬關(guān)系的特點(diǎn)。大衛(wèi)·斯坦伯格（David I.Steinberg）認(rèn)為緬甸在美國外交中只是一個(gè)很小的議題。[1]David I.Steinberg,Burma/Myanmar: What Everyone Needs to Know, Oxford University Press,2010; David I.Steinberg,“The United States and Myanmar: a ‘boutique issue’?”International Affairs, vol.86,issue.1,pp.187-192,January 2010.肯特·克萊蒙（Kenton Clymer）認(rèn)為美緬關(guān)系在不同時(shí)期均處于“微妙”狀態(tài)。[2]Kenton Clymer,A Delicate Relationship,The United States and Burma/Myanmar since 1945, Cornell University Press,2015.也有一些學(xué)者從援助的視角，指出援助是緬甸獨(dú)立后美國對緬關(guān)系的主要特點(diǎn)。[3]Danial Oakman,“The Politics of Foreign Aid: Counter-Subversion and the Colombo Plan.(1950-1970),” Pacific Review: Peace,Security &Global Change,vol.13.no.3,p.65,2001;Matthew Foley,The Cold War and National Assertion in Southeast Asia: Britain,the United States and Burma,1948-1962, Routledge Studies in the Modern History of Asia,2010; 戴超武：《肯尼迪-約翰遜時(shí)期的外交與第三世界》，載《美國研究》2006年第2期，第68頁。萊克斯·瑞福爾(Lex Rieffel)、何立仁認(rèn)為西方國家的緬甸政策目標(biāo)是改造其政治生態(tài)。[4]Lex Rieffel,Myanmar/Burma: Inside Challenges,Outside Interests, Brookings Institution Press,2010;Ian Holliday,Burma Redux:Global Justice and the Quest for Political Reforms,Columbia University Press,2012.

其二，分析不同時(shí)期美國對緬甸的政策。國內(nèi)學(xué)界已經(jīng)對杜魯門政府時(shí)期（1949—1952年）[5]郭朋弟：《杜魯門政府的緬甸政策研究（1949—1952）》，陜西師范大學(xué)歷史系碩士學(xué)位論文，2012年。、艾森豪威爾時(shí)期（1988—2010年）間美國對緬政策調(diào)整的方向和動(dòng)因進(jìn)行了深入分析[6]劉阿明：《美國對緬甸政策的調(diào)整及其前景》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2010年第2期，第53—57頁；朱雄兵：《美國對緬制裁政策及其調(diào)整(1988—2010)》，中國社會(huì)科學(xué)院研究生院碩士學(xué)位論文,2010；胡水娟：《“制裁加接觸”:美國對緬政策調(diào)整》，載《外交評論(外交學(xué)院學(xué)報(bào))》2010年第2期,第93—100頁；周鑫宇：《美國對緬政策調(diào)整述評》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2012年第2期，第60—66頁。，以及2001年的“9·11”事件對東南亞和緬甸的影響[7]Max Baucus(Senator),“Asia' s Rightful Place in the American Trade Agenda,” The National Bureau of Asian Research, March 1,2005,https://www.nbr.org/publication/asiasrightful-place-in-the-american-trade-agenda/;李晨陽：《九一一事件以來美國與東南亞國家關(guān)系的變化》，載《當(dāng)代亞太》2004年第8期。、奧巴馬政府時(shí)期美國對緬政策及其未來走向進(jìn)行了深入探究。[1]俞嵐：《奧巴馬政府的緬甸政策》，華東師范大學(xué)國際關(guān)系與地區(qū)發(fā)展研究院碩士學(xué)位論文,2014年；李枏：《奧巴馬政府對緬甸政策的演變及走向》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2015年第12期。其中，有學(xué)者認(rèn)為奧巴馬政府對緬甸的“務(wù)實(shí)接觸”政策是美國全球戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的必然體現(xiàn)[2]杜蘭：《美國對緬甸政策正面臨新選擇》，載《當(dāng)代世界》2014年第11期，第44頁；施愛國：《美國對緬甸的“務(wù)實(shí)接觸”政策析評》，載《國際論壇》2012年第1期，第6頁。，還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)了美緬關(guān)系中的中國因素。[3]Yun Sun,“Myanmar in US-China Relations,” Issue Brief, June 10,2014,https://www.stimson.org/2014/myanmar-us-china-relations-0/; Yun Sun,“Chinese Investment in Myanmar,what lies ahead?” Stimson Center Report, September 16,2013,https://www.stimson.org/wp-content/files/file-attachments/Yun_Issue_Brief1_1.pdf; Jurgen Haacke,Myanmar's Foreign Policy: Domestic Influences and International Implications,Routledge,p.88,2006; 姚穎：《美國如何關(guān)注緬甸及現(xiàn)實(shí)中的美緬關(guān)系》，載《世界知識(shí)》2016年第17期，第30頁。此外，里奧·哈達(dá)爾（Leon T.Hadar）、吉帕·吉帕金（Nehginpao Kipgen）、評析了美國等西方國家對緬甸制裁的效用。[4]Leon T.Hadar,“Burma: US foreign policy as a morality play,” Journal of International Affairs, vol.54,no.2,pp.411-426,Spring 2001; Nehginpao Kipgen,“USBurma Relations: Change of Politics under the Bush and Obama Administrations,” Strategic Analysis,vol.37,pp.203-216,2013;Adam McCarthy and Paul Burke,“ Burma/Myanmar:Reconciliation without Capitulation,” Harvard Asia Pacific Review,ProQuest Central, vol 8,no.1,Summer 2005;李晨陽：《西方國家制裁緬甸的目的及其效用評析》，載《國際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第2期。通過對國內(nèi)外文獻(xiàn)的梳理，發(fā)現(xiàn)既有研究雖然為理解美緬關(guān)系提供了豐富的視角，但缺乏從歷史維度揭示美國對緬政策的動(dòng)因、歷史邏輯和演變機(jī)理。鑒于此，本文基于地緣政治和民主輸出的分析框架和視角，從縱向的歷史維度剖析美緬關(guān)系的演變歷程，力求更好的描述和解釋美國對緬政策的核心動(dòng)因和內(nèi)在邏輯。

（三）分析框架

美緬關(guān)系作為一對實(shí)力懸殊的非對稱關(guān)系，美國占據(jù)絕對優(yōu)勢并起主導(dǎo)作用。那么，是什么原因推動(dòng)美國對緬甸的關(guān)切呢？從地緣安全的角度來看，美國在東南亞已經(jīng)有泰國、菲律賓和新加坡等盟國和安全伙伴，緬甸事實(shí)上并不能為美國在亞太地區(qū)的安全利益提供較大的幫助。從地緣經(jīng)濟(jì)的角度來看，雖然緬甸豐富的自然資源和有潛力的消費(fèi)市場對美國具有巨大的吸引力，但當(dāng)前美緬雙邊貿(mào)易額有限，其對美國經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)幾乎可以忽略不計(jì)。此外，根據(jù)美國駐緬大使館統(tǒng)計(jì)，截至2019年4月，美國海外私人投資公司（OPIC）在緬甸的投資額僅為2.8億美元。[1]U.S.Mission on Burma,“Investing Myanmar's Future,” U.S.Embassy in Burma,April 11,2019,https://mm.usembassy.gov/letter-us-is-investing-in-myanmars-future/.可見，經(jīng)濟(jì)利益并非美國對緬政策的主要考量。

但從地緣政治角度來看，地緣政治是美國對緬政策的現(xiàn)實(shí)考量。緬甸的地理位置十分重要，扼守波斯灣到南海的海上戰(zhàn)略通道，也是中國進(jìn)入印度洋的咽喉之地。冷戰(zhàn)期間，東南亞作為前沿陣地，美國在此投入了巨額地緣政治資本，但由于緬甸的中立外交政策和奈溫政府的孤立政策，美緬關(guān)系并未得到較大提升。后冷戰(zhàn)時(shí)期到2008年，東南亞不再是美國地緣政治的優(yōu)先考慮，因此緬甸問題退居至美國政治道德議題的關(guān)注點(diǎn)。但隨著中國的崛起，客觀上提升了緬甸在地緣政治中的重要性。奧巴馬政府在“重返亞太”戰(zhàn)略背景下增進(jìn)美緬關(guān)系就是最好的證明。特朗普上臺(tái)后，美國推出了“印太戰(zhàn)略”，對東盟各國區(qū)別對待，緬甸因地緣政治作用減弱以及羅興亞人問題引發(fā)的人權(quán)問題，再次成為美國的道德批判對象。

此外，民主輸出是美國對緬政策的理想目標(biāo)。無論是援助、制裁、接觸還是忽略，美國對緬政策的核心動(dòng)力都是以構(gòu)建一個(gè)親美的民主國家為最終目標(biāo)。冷戰(zhàn)期間，美國援助緬甸的目的在于防止其倒向共產(chǎn)主義陣營，這也是美國對緬甸采取柔性民主輸出的邏輯考量。冷戰(zhàn)后，緬甸作為遏制共產(chǎn)主義的價(jià)值不復(fù)存在，加之軍人政權(quán)與美國的民主理念相悖，以制裁手段懲罰或推翻緬甸軍政府成為美國對緬政策邏輯的出發(fā)點(diǎn)。奧巴馬時(shí)期，在“重返亞太”戰(zhàn)略背景下，緬甸的地緣政治作用提升，加之美國看到了緬甸向民主傾斜的趨勢，積極接觸成為美國對緬政策的主旨。特朗普政府上臺(tái)后，雖然美緬關(guān)系正常化，但在“印太戰(zhàn)略”背景下，緬甸的地緣政治作用下降，加之2017年緬甸爆發(fā)的羅興亞人危機(jī)，使得美國對緬甸的民主輸出再次變得強(qiáng)硬。

綜上所述，本文試圖結(jié)合美國對緬甸政策中的兩大關(guān)鍵變量——地緣政治和民主輸出，通過四部分剖析緬甸獨(dú)立以來美國對緬甸政策的歷史邏輯，包括：不同時(shí)期美國對緬甸政策的邏輯；美國對緬甸民主輸出的歷程和特點(diǎn)；地緣政治和民主輸出之間如何互動(dòng)并推動(dòng)美緬關(guān)系演變；結(jié)論和未來美國對緬甸政策展望。

二、地緣政治是美國對緬甸政策的現(xiàn)實(shí)考量

科恩將現(xiàn)代地緣政治學(xué)定義為“以地理環(huán)境與視角為一端和以政治過程為另一端的這兩者之間的互動(dòng)”，政治過程包括在國際層面活動(dòng)的勢力和國內(nèi)的那些影響國際行為的勢力，且地理環(huán)境與政治過程都是互相影響的動(dòng)態(tài)變化過程。[1][美]索爾·伯納德·科恩：《地緣政治學(xué)：國際關(guān)系的地理學(xué)》，嚴(yán)春松譯,上海社會(huì)科學(xué)院2011年版，第15頁。本文通過地緣政治視角，把緬甸所處的地理環(huán)境及其區(qū)域內(nèi)政治力量多樣性結(jié)合起來，旨在尋求美國對緬甸政策的出發(fā)點(diǎn)和歷史邏輯。

緬甸位于中印兩個(gè)大國之間，這樣的地理位置能夠給地緣政治的利益相關(guān)國帶來重大影響，并為域外大國的介入與施加影響提供機(jī)會(huì)。因此，在美國對緬甸政策的演變中，美國考量的不僅僅是與緬甸的雙邊關(guān)系，更重要的是考慮到與緬甸周邊國家和地區(qū)組織的關(guān)系，其中中國、東盟、印度、日本和朝核問題是美國對緬甸政策的關(guān)鍵考量。

（一）緬甸是美國遏制中國崛起的戰(zhàn)略支點(diǎn)

冷戰(zhàn)期間，遏制中國崛起是美國調(diào)整對緬甸政策的關(guān)鍵因素。緬甸與中國有著漫長的陸地邊界，不僅是中國通向印度洋的門戶，也是中國通往南亞的大門。二戰(zhàn)時(shí)期，緬甸對中國的地緣政治戰(zhàn)略意義就已經(jīng)凸顯，尤其是東海的制海權(quán)被日本控制以后，從云南到緬甸的“史迪威公路”對中國爭取國際援助、取得抗戰(zhàn)勝利發(fā)揮了關(guān)鍵作用。新中國的成立和朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)將中國推到美國的對立面，為了遏制中國在緬甸的影響力，美國先后通過附帶政治條件的撥款項(xiàng)目和“科倫坡計(jì)劃”等為緬甸提供了一系列援助。同時(shí)，這些援助也促使東南亞地區(qū)的經(jīng)濟(jì)制度發(fā)生了巨大變革，一定程度上避免了該地區(qū)多數(shù)國家倒向共產(chǎn)主義陣營。[1]Matthew Foley,The Cold War and National Assertion in Southeast Asia: Britain,the United States and Burma, 1948-1962, Routledge Studies in the Modern History of Asia,pp.196-213,2010.

冷戰(zhàn)后，美國對緬政策同樣與遏制中國崛起密不可分。對中國來說，緬甸無論在地緣政治還是西南邊境安全方面都具有重大意義。因此，不管是從冷戰(zhàn)末期開始制裁緬甸，還是奧巴馬政府時(shí)期啟動(dòng)的對緬甸的“接觸加大棒”政策，美國的目的都是阻礙中緬在各領(lǐng)域尤其是地緣政治和安全方面的合作，阻止中國通過緬甸進(jìn)入印度洋，進(jìn)而遲滯中國崛起。[2]李晨陽：《奧巴馬政府關(guān)注緬甸的背后》，載《世界知識(shí)》2014年8月，第73頁。奧巴馬政府在東南亞地區(qū)的既定目標(biāo)之一就是防范與制衡中國的崛起，其“重返亞太”戰(zhàn)略也普遍被解讀為是對中國的“圍堵”。[3]Justin Logan,“China,America and the Pivot to Asia,” Policy Analysis, CATO Institute,January 8,2013,https://www.cato.org/publications/policy-analysis/china-america-pivot-asia.特朗普上臺(tái)后，中美競爭進(jìn)一步加劇。在美國發(fā)布的《國家安全報(bào)告》中，美國將中國定義為“修正主義”國家，并相繼推出“印太戰(zhàn)略”和《亞洲再保障倡議法》，把圍堵和遏制中國的地緣政治戰(zhàn)略從太平洋擴(kuò)展到了印度洋，東南亞也因此再次成為中美兩國地緣政治競爭的核心區(qū)。但從相關(guān)報(bào)告來看，緬甸并非特朗普“印太戰(zhàn)略”中優(yōu)先爭取的國家，這主要是因?yàn)槭艿乩?、歷史和文化等因素的影響，美緬不可能發(fā)展成類似中緬那樣的關(guān)系，美國亦無法采取更多行動(dòng)離間中緬關(guān)系。緬甸因羅興亞人問題受到歐美批判之際，中國是少數(shù)支持緬甸政府的國家之一。此外，緬甸也積極參與中國提出的“一帶一路”倡議。因此，通過制裁來顯示美國在國際社會(huì)中的威望成為其有效的選擇。總之，緬甸對于中國的地緣戰(zhàn)略和地緣安全有著不可替代的作用。美國試圖通過對緬甸的拉攏、援助以及接觸來抵消中國在緬甸的影響力，通過對緬甸的制裁來維護(hù)美國在東南亞地區(qū)的利益。

（二）緬甸是影響美國和東盟關(guān)系的關(guān)鍵因素

為了應(yīng)對外部威脅、追求國際承認(rèn)和提升東南亞國家的國際地位，1967年東盟正式成立。此時(shí)也正是美蘇冷戰(zhàn)處于白熱化之際，對美國來說，東盟不僅是遏制蘇聯(lián)擴(kuò)張的前哨陣地，而且還可構(gòu)成反華包圍圈的重要一環(huán)。因此，東盟在美國外交中的地位逐漸上升。從東盟的角度看，由于成員國發(fā)展程度不一和差異顯著，東盟需要一個(gè)域外大國為該地區(qū)提供必要的安全保障。鑒于歷史上國家面臨的最大安全威脅往往來自于鄰國，因此地理位置鄰近的中國與印度等亞洲大國容易對東南亞國家造成不安全感，尤其是近年來中國實(shí)力的增長，更是加劇了東盟國家對中國“擴(kuò)張”的恐懼心理。在這樣的背景下，美國一直被視為該地區(qū)的安全保障。

但緬甸問題一直是美國深化與東盟合作的絆腳石。冷戰(zhàn)末期，美國以人權(quán)和民主為理由對緬甸進(jìn)行制裁，與東盟的立場相悖，導(dǎo)致美國與東盟難以進(jìn)行深度合作。當(dāng)美國不斷擴(kuò)大對緬甸制裁時(shí)，東盟從地區(qū)和平與穩(wěn)定出發(fā)，將緬甸納入到東盟一體化進(jìn)程中，并于1997年接收緬甸為東盟成員國。此后，美國與東盟關(guān)系也時(shí)常因?yàn)樵诰挼閱栴}上的分歧而變得疏遠(yuǎn)。特別是在小布什政府時(shí)期，美國與東盟的關(guān)系跌至冰點(diǎn)，2005年和2007年美國國務(wù)卿賴斯兩次缺席東盟地區(qū)論壇。奧巴馬政府時(shí)期，美國將東南亞作為美國“重返亞太”的戰(zhàn)略支點(diǎn)和重點(diǎn)經(jīng)營對象，開始改善美國與東盟整體的關(guān)系。美緬關(guān)系的改善在一定程度上消除了美國與東盟之間的隔閡，而緬甸融入國際社會(huì)也有助于奧巴馬政府加強(qiáng)與東盟的關(guān)系，提高美國在東南亞地區(qū)的影響力，實(shí)現(xiàn)其“亞太再平衡”戰(zhàn)略目標(biāo)。特朗普時(shí)期，亞太地區(qū)仍是美國的全球地緣戰(zhàn)略爭奪焦點(diǎn)之一。而東盟是美國“印太戰(zhàn)略”的關(guān)鍵伙伴，也是美國在該地區(qū)的重要投資目的地。2019年6月，美國發(fā)布的《“印太戰(zhàn)略”報(bào)告》將東盟在地區(qū)的“中心地位”納入其中，進(jìn)一步凸顯東盟對美國尋求亞太地區(qū)利益和影響力的戰(zhàn)略意義。

（三）緬甸很有可能成為深化美印、美日合作的第三方市場

緬甸很有可能成為深化美印合作的第三方市場。一方面，緬甸在印度外交決策中的地位不斷上升。歷史上，印度和緬甸都有著被英國殖民的歷史，緬甸還曾是英屬印度的一個(gè)省。緬甸獨(dú)立后，印度就與緬甸建立了外交關(guān)系，且一直保持著政治、經(jīng)濟(jì)和文化的緊密聯(lián)系。直到1988年緬甸軍政府鎮(zhèn)壓民主游行，印度對此進(jìn)行了譴責(zé)，導(dǎo)致兩國關(guān)系有所冷淡。但是，1990年后，出于戰(zhàn)略、能源和安全方面的考慮，印度并未追隨美國制裁緬甸，而是與緬甸軍政府改善關(guān)系。2001年，印度為謀求自身利益和實(shí)現(xiàn)大國抱負(fù)推出“東向政策”，并在2014年莫迪上臺(tái)后，將該政策升級為“東向行動(dòng)”，以提升印度在東南亞地區(qū)的影響力，從地緣政治來看，緬甸無疑是印度深化與東盟合作的窗口或跳板。此外，在2017年的羅興亞人危機(jī)中，莫迪政府表態(tài)支持緬甸，并且是唯一站在緬甸政府立場譴責(zé)羅興亞人的“極端主義暴行”的地區(qū)大國。此后不久，莫迪訪緬并簽署了11 項(xiàng)諒解備忘錄，涉及兩國在電力、文化交流、新聞媒體、信息技術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域的合作。另一方面，美印戰(zhàn)略互信正不斷加強(qiáng)，合作領(lǐng)域也從最初的經(jīng)濟(jì)援助發(fā)展到軍事合作。特別是特朗普執(zhí)政后，美印簽署了一系列具有軍事盟友特點(diǎn)的協(xié)定，莫迪政府也似乎正在逐漸向美國的軍事同盟靠攏，并意圖成為亞洲地區(qū)繼日韓后能夠獲得美國高精尖軍事裝備的國家。[1]蔡鵬鴻：《美國對東南亞“再保障”政策析論》，載《現(xiàn)代國際關(guān)系》2019年第1期，第31頁。在此基礎(chǔ)上，隨著印緬、美印兩組雙邊關(guān)系的不斷發(fā)展，緬甸很有可能成為深化美印合作的第三方市場。

同時(shí)，緬甸也很有可能成為深化美日合作的第三方市場。一方面，日本一直將緬甸視作其在東南亞的戰(zhàn)略堡壘，從二戰(zhàn)期間至今，日本就一直積極經(jīng)營與緬甸的關(guān)系。二戰(zhàn)期間，緬甸作為日本在東亞戰(zhàn)場取得陸地交通權(quán)的主要支點(diǎn)國家，日本就開始積極在緬甸進(jìn)行從精英階層到民間社會(huì)的滲透，當(dāng)時(shí)許多緬甸精英和軍官曾在日本受訓(xùn)，深受日本的影響，在緬甸獨(dú)立后依然與日本保持著密切聯(lián)系。此外，日緬合作抗英的經(jīng)歷也為后來的兩國關(guān)系奠定了基礎(chǔ)，緬甸民眾從情感上對日本并不排斥。緬甸獨(dú)立后，日緬雙邊關(guān)系進(jìn)一步得到強(qiáng)化，日本積極對緬甸進(jìn)行戰(zhàn)爭賠償并建立外交關(guān)系，對緬甸多個(gè)領(lǐng)域開展援助與合作。冷戰(zhàn)期間，日緬一直保持著“特殊關(guān)系”和“友好關(guān)系”[1]范宏偉：《日本、中國與緬甸關(guān)系比較研究》，載《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2012年，第3期，第55頁。，日本也是對緬甸援助最多的國家之一。1988年以后，緬甸遭到美國等西方國家的制裁，日本受制于日美同盟關(guān)系，迫于美國的壓力取消了與緬甸軍政府的合作，但仍以人道主義的名義對緬甸給予各種援助并保持著最低限度的聯(lián)系，是與緬甸聯(lián)系最多的美國盟國。冷戰(zhàn)后，日本有意使緬甸成為本國資源和能源的重要來源地和商品輸出市場，進(jìn)一步加大了對緬甸的經(jīng)濟(jì)援助和投資力度。在奧巴馬政府重啟對緬甸外交時(shí)期，日本積極配合美國“亞太再平衡”政策，進(jìn)一步加強(qiáng)了對緬甸的經(jīng)濟(jì)援助和首腦外交力度。2011年緬甸政治轉(zhuǎn)型后，日緬合作再上新臺(tái)階。日本社會(huì)從政府、省、廳到駐外機(jī)構(gòu)、智庫及民間組織，均把緬甸定位為東南亞乃至亞洲最值得投資、最能體現(xiàn)日本影響力的國家。這種官民共建日緬關(guān)系的做法，能夠充分利用不同渠道和資源快速推動(dòng)雙邊關(guān)系發(fā)展。另一方面，二戰(zhàn)后，美日同盟一直是美國亞太安全體系的基石。從地緣政治來看，美國加強(qiáng)與緬甸的聯(lián)系，可以進(jìn)一步為美日同盟的深化鋪平道路。

（四）緬甸是美國解決朝核問題的充分條件

緬甸和朝鮮的緊密聯(lián)系一直是美國高度關(guān)注的議題之一。冷戰(zhàn)后，緬甸和朝鮮都面臨嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)困境，對于雙方來說，抱團(tuán)取暖是非常合乎兩國意愿的。[1]Mun Suk Ahn,“The North Korea-Myanmar relationship: A historical perspective,”Bulletin of the Atomic Scientists, vol 66,issue 3,pp.1-3,2016,https://journals.sagepub.com/doi/full/10.2968/066003004.1988年后，由于受到美國的制裁，緬甸從國際社會(huì)得到的援助極其有限，加之外交困頓，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展滯后，緬甸成為東南亞最不發(fā)達(dá)的國家之一。此時(shí)，朝鮮由于頻繁進(jìn)行核試驗(yàn)，同樣受到國際制裁，加之2007年夏季的洪澇更是加劇了朝鮮糧食短缺問題。在這樣的背景下，朝鮮迫切希望出售其核技術(shù)來換取經(jīng)濟(jì)支持。為了防止朝鮮擁核以及大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散，美國起初傾向于直接切斷緬朝軍事關(guān)系，但是長達(dá)20年的制裁與孤立并未有效阻止緬朝兩國的可疑接觸。如果美國繼續(xù)對緬甸實(shí)施制裁和孤立政策，很可能促使緬朝發(fā)展出更為密切的軍事關(guān)系以確保自身的生存和安全。

朝核問題也是奧巴馬政府積極接觸緬甸的重要邏輯考量?？咸亍た巳R蒙認(rèn)為，朝鮮和緬甸的專政既頑固又不可預(yù)測，與它們不是輕易能談判成功的，但是地區(qū)安全離不開這兩個(gè)國家終止各種可疑合作，以及它們與國際社會(huì)關(guān)系的緩解，因此，無論接觸多么艱難，美國都必須與它們保持對話與交流。[2]Kenton Clymer,A Delicate Relationship,The United States and Burma/Myanmar since 1945, Cornell University Press,pp.318-319,2015.結(jié)果證明，奧巴馬政府的接觸政策不僅緩解了緬甸對美國的恐懼，而且疏遠(yuǎn)了緬朝的關(guān)系，有助于切斷緬朝軍事關(guān)系，防止大規(guī)模殺傷武器通過緬甸向東南亞擴(kuò)散。

三、民主輸出是美國對緬甸政策的理想目標(biāo)

民主輸出主要是指美國單方面向不同國家強(qiáng)力推行政治價(jià)值觀的行為，是美國全球戰(zhàn)略的政治實(shí)踐，是美國試圖通過對外政策“重塑”世界的邏輯延伸。民主輸出還一直是美國歷屆政府全球戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，其目的在于按照美國的意愿實(shí)現(xiàn)各國政體的“民主化”轉(zhuǎn)變，并由美國來領(lǐng)導(dǎo)全球，進(jìn)而鞏固其國家利益和霸權(quán)地位。美國民主輸出的手段多樣，主要特點(diǎn)是以強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力為后盾，綜合運(yùn)用軍事干涉、政治高壓、經(jīng)濟(jì)制裁、文化滲透等策略，最終改變對象國的政治生態(tài)。[1]金英君：《美國“民主制度輸出”戰(zhàn)略解析》，載《馬克思主義研究》2019年第4期，第141頁。在美國對緬甸政策中民主輸出貫穿始終。

（一）遏制共產(chǎn)主義為目標(biāo)的柔性民主輸出

冷戰(zhàn)期間，民主輸出是美國對緬政策的主要?jiǎng)恿?，主要是為了抵御以蘇聯(lián)為首的共產(chǎn)主義陣營實(shí)施的“和平演變”，具有深刻的意識(shí)形態(tài)斗爭烙印。這也解釋了為什么對緬甸無論是吳努政府還是通過軍事政變上臺(tái)的奈溫政府，美國都積極伸出橄欖枝，表示出與美國民主理念相悖的善意。對美國政府而言，判定美國對緬甸政策是否有效的重要標(biāo)準(zhǔn)，是共產(chǎn)主義勢力是否通過緬甸蔓延到整個(gè)東南亞地區(qū)。由于緬甸獨(dú)立后對外奉行中立的不結(jié)盟政策，使得美國無法引導(dǎo)緬甸成為像泰國、菲律賓那樣的美國民主陣營的伙伴，但只要緬甸未被拉入共產(chǎn)主義陣營，就足以說明美國對緬援助和外交接觸已見成效。與此同時(shí)，美國也積極展開與緬甸的軍事援助和交流，雖然軍事培訓(xùn)不能改善緬甸的政治局勢，但至少可以促使緬甸軍隊(duì)按美國標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，有助于實(shí)現(xiàn)美國在緬甸的長期存在。[2]David I.Steinberg,Burma/Myanmar: What Everyone Needs to Know, Oxford University Press,p.116,2010.

上世紀(jì)60年代以后，美國對緬甸的柔性民主輸出主要通過禁毒合作維持。美國與緬甸開展禁毒合作的原因：一是打擊毒品泛濫所帶來的系列問題；二是禁毒是美國與緬甸保持聯(lián)系的主要方式，可促使緬甸即使不成為美國的盟友，也不會(huì)成為共產(chǎn)主義陣營的成員。例如，美國務(wù)院負(fù)責(zé)國際毒品問題的官員與緬甸內(nèi)務(wù)部、國防部、空軍司令部等各部門展開合作，成為美緬溝通的重要渠道和方式。但美國在緬甸執(zhí)行的是單邊禁毒評估機(jī)制，要求緬甸按照美國的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行禁毒，當(dāng)奈溫政府提出不同的禁毒政策時(shí)，往往遭到美國的施壓或直接拒絕，這導(dǎo)致雙方在聯(lián)合禁毒問題上始終未能展開深層次合作。緬甸始終懷疑美國借禁毒問題干涉緬甸事務(wù)，尋求其他利益目標(biāo)。

（二）改變緬甸政治進(jìn)程為目標(biāo)的強(qiáng)硬民主輸出

冷戰(zhàn)末期，隨著蘇聯(lián)走向解體，美國政府對外民主輸出熱情高漲，特別強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大在第三世界的民主影響力。此時(shí)，緬甸作為遏制共產(chǎn)主義前沿陣地的作用驟然下降，美國在緬甸的利益也隨之發(fā)生變化。1988年緬甸軍人鎮(zhèn)壓游行并奪權(quán)后，美國不愿看到緬甸成為美國在東南亞地區(qū)推行和擴(kuò)大民主的障礙，并認(rèn)為緬甸軍政府在1990年大選后未向昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟交權(quán)，與民主原則相悖。這種認(rèn)識(shí)邏輯源于美國以民主為內(nèi)核的道德標(biāo)準(zhǔn)，即美國的宗教信仰和理想主義傳統(tǒng)要服務(wù)于美國謀求全球霸權(quán)和地緣政治的需要。[1]孫德立：《美國對外輸出民主根源探析》，載《求實(shí)》2008年第2期，第71—74頁。

此外，相對于美國在其他國家和地區(qū)的戰(zhàn)略利益，緬甸在美國的外交策略考量中也比較邊緣化。大衛(wèi)·斯坦伯格認(rèn)為，對于美國來說，1988—2008年的緬甸政策更像是一個(gè)僅供消遣的“小話題”，美國政府對緬甸政策不需要在時(shí)間、精力和資源上投入太多。[2]David I.Steinberg,“The United States and Myanmar: a ‘boutique issue’?” International Affairs, vol.86,issue.1,p.1,January 2010.緬甸問題在美國更多只是在國會(huì)引發(fā)關(guān)注，并成為國會(huì)與總統(tǒng)在某些議題上的契合點(diǎn)。[3]Ibid.,p.266.由于受民間團(tuán)體和緬甸海外流亡人士的影響，美國國會(huì)對緬甸的關(guān)注主要集中在民主和人權(quán)方面。[1]Ardeth Maung Thawnghmung and Paul Sarno,“Myanmar Impasses: Alternatives to Isolation and Engagement?” Asian Journal of Political Science, vol.14,no.1,pp.40-63,September 2006.

最終，公開譴責(zé)緬甸軍政府在美國政界已然代表著一種政治正確。[2]David I.Steinberg,Burma/Myanmar: What Everyone Needs to Know, Oxford University Press,p.119,2010.制裁也被視為政治行為體在不想全面參與時(shí)的一種工具選擇。[3][瑞典]彼得·瓦倫斯滕：《和平研究：理論與實(shí)踐》，劉毅譯：北京大學(xué)出版社2014年版，第177頁。在國會(huì)的推動(dòng)下，里根政府啟動(dòng)對緬甸制裁以示對軍政府的懲罰，同時(shí)支持昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟政治力量和扶植少數(shù)民族力量。1990年5月，在緬甸軍政府拒絕承認(rèn)大選結(jié)果和交權(quán)給民盟后，老布什政府也加大了對緬制裁，力求盡快結(jié)束軍政府統(tǒng)治，并建立民主代議制政府。美國對緬甸除了給予少量的人道主義援助外，相繼停止了所有的經(jīng)濟(jì)和軍事援助項(xiàng)目，并且取消了緬甸作為“禁毒合作國家”的資格?？肆诸D政府時(shí)期，美國以緬甸“民主和人權(quán)”問題惡化為借口，升級對其制裁[4]Peter Baker,“U.S.to Impose Sanctions on Burma for Repression,” Washington Post,April 22,1997,https://www.washingtonpost.com/archive/politics/1997/04/22/us-to-imposesanctions-on-burma-for-repression/b573d8ca-450e-4ae3-913a-602e6af1aa5a/.，并將緬甸劃分為第三類國家，即與民主和市場經(jīng)濟(jì)相敵對的國家，并對這些國家采取對抗制裁。[5]崔海寧：《利益與價(jià)值觀之間的權(quán)衡》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2014年版，第104頁。小布什執(zhí)政期間，美國對緬甸的制裁達(dá)到頂峰?！?·11”事件后，美國政府的外交重點(diǎn)是安全和反恐，對于與美國價(jià)值觀相悖的地區(qū)和國家，尤其是安全事務(wù)與美國沒有直接關(guān)系的國家，美國的外交政策以一種異乎尋常的強(qiáng)硬姿態(tài)呈現(xiàn)出來。[6]Diane K.Mauzy and Brian L.Job,“U.S.Policy In Southeast Asia,” Asian Survey, vol.47,issue 4,p.630,2007,https://www.jstor.org/stable/10.1525/as.2007.47.4.622.美國對緬甸的制裁措施也變得更加精致、成本更低和更有針對性，將制裁的對象縮小到針對特定決策者個(gè)人和特定商品。[1][瑞典]彼得·瓦倫斯滕：《和平研究：理論與實(shí)踐》，劉毅譯，北京大學(xué)出版社2014年版，第178頁。此外，小布什政府還利用國際組織對緬甸施壓，如利用美國對世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的影響力，禁止國際金融機(jī)構(gòu)向緬甸提供財(cái)政援助。

（三）改造緬甸政治生態(tài)為目標(biāo)的滲透性民主輸出

奧巴馬政府執(zhí)政時(shí)期，美緬關(guān)系總體上是按照美國的意愿進(jìn)行調(diào)整的。緬甸吳登盛政府執(zhí)政后，立即開啟了一系列改革行動(dòng)，如大力反腐，放松對網(wǎng)絡(luò)、新聞、出版等的管控，與昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟進(jìn)行對話等。奧巴馬政府看到了滲透契機(jī)，積極回應(yīng)緬甸新政府的變革，認(rèn)可其成績，并且與國會(huì)重新審視了美國過去對緬甸的制裁，這也是白宮與國會(huì)首次就緬甸政策問題進(jìn)行公共對話和辯論。此后，奧巴馬政府對緬甸的積極接觸政策不僅有效推動(dòng)了緬甸的政治改革，也維持了美國在亞太地區(qū)的軟實(shí)力和民主典范形象。可見，美國在保留部分經(jīng)濟(jì)制裁的前提下，通過滲透性民主輸出可促使緬甸朝美國所希望的方向發(fā)展。[2]Hearing before the Subcommittee on East Asian and Pacific Affairs of the Committee on Foreign Relations United States Senate,“U.S.Policy on Burma,” the 112th Congress,Second Session, p.17,April 26,2012,http:// www.gpo.gov/fdsys/.此外，美國還在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面加強(qiáng)和緬甸的接觸與聯(lián)系。例如，擴(kuò)大對緬甸人道主義援助，鼓勵(lì)美國企業(yè)到緬甸投資和加強(qiáng)對緬甸的公共外交等。最終奧巴馬政府的一系列政策不僅加速了緬甸政治生態(tài)的變化，而且提升了美國在東南亞地區(qū)的影響力。

（四）“印太戰(zhàn)略”背景下的強(qiáng)硬民主輸出

特朗普上臺(tái)后，試圖通過批判奧巴馬的對外政策來表現(xiàn)自己的不同。但事實(shí)上，他不僅沒有放棄美國的民主輸出戰(zhàn)略，而是繼續(xù)以民主為旗幟，通過政治高壓推行新干涉主義，以達(dá)到對其他國家政治滲透的目的。對在其“印太戰(zhàn)略”中地緣政治作用較弱，且與美國戰(zhàn)略對手合作緊密的緬甸而言，特朗普政府采取的是強(qiáng)硬民主輸出。在美國國防部2019年6月發(fā)表的《“印太戰(zhàn)略”報(bào)告》中，美國列舉的印度洋地區(qū)伙伴關(guān)系國包括了除緬甸以外的所有印度洋沿岸國家，至此，緬甸在美國外交決策的考量中成為一個(gè)“道德問題”，而非重要安全議題。此外，美國還對2017年緬甸爆發(fā)的羅興亞人危機(jī)進(jìn)行了強(qiáng)烈譴責(zé)。2018年8月，美國國務(wù)院再次發(fā)布最新報(bào)告，稱羅興亞人危機(jī)是緬甸軍方“精心策劃和有針對性”的暴力行為，這份報(bào)告成為特朗普政府加強(qiáng)對緬甸制裁的直接依據(jù)。同時(shí)，美國國會(huì)兩黨將羅興亞人危機(jī)定義為緬甸軍方的“種族清洗”，并表示美緬關(guān)系的態(tài)勢發(fā)展取決于羅興亞人危機(jī)的解決，這為美緬關(guān)系的未來蒙上了一層陰影。

四、美國對緬甸政策邏輯的歷史分析

要理解美國對緬甸政策的邏輯，必須將其置身于歷史的土壤中。自緬甸獨(dú)立以來，美國對緬甸政策的演變和發(fā)展總是不斷地繼承和發(fā)展，但其背后的邏輯都基于地緣政治的現(xiàn)實(shí)考量和與民主輸出的理想目標(biāo)的相輔相成，這共同決定和影響著今天和未來的美國對緬甸政策。

（一）美國對緬甸政策的出發(fā)點(diǎn)始終是以服務(wù)美國的東南亞地緣政治戰(zhàn)略為目標(biāo)

冷戰(zhàn)期間，為防止共產(chǎn)主義勢力在東南亞地區(qū)蔓延，美國通過各種援助在該地區(qū)與蘇聯(lián)展開激烈爭奪。這一階段緬甸并未倒向共產(chǎn)主義陣營，并與美國在禁毒和部分領(lǐng)域保持著有限合作、斷斷續(xù)續(xù)的交流、維持著大使級外交關(guān)系，說明美國低成本的柔性外交取得了一定成效。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國的全球地緣政治戰(zhàn)略目標(biāo)已轉(zhuǎn)向與中國和俄羅斯競爭，歐洲、中東均占據(jù)著美國的戰(zhàn)略優(yōu)先，曾深受美蘇兩極影響的東南亞地區(qū)開始出現(xiàn)“權(quán)力真空”。緬甸因政治上的邊緣性、經(jīng)濟(jì)落后、遠(yuǎn)離美國而繼續(xù)被其忽視，“9·11”事件之后，美國在東南亞將地緣政治和反恐戰(zhàn)略結(jié)合在一起。2003年5月緬甸發(fā)生的“德帕因事件”（Depayin Incident）[1]德帕因事件（Depayin Incident）：2003年5月30日，緬甸中部實(shí)皆省的德帕因鎮(zhèn)，包括昂山素季在內(nèi)的多名民盟成員的車隊(duì)在訪問克欽邦的歸途中,遭到大批持有竹棍、鋼管和彈弓的武裝人員的襲擊,被稱為“德帕因事件”。和2007年爆發(fā)的“袈裟革命”（Saffron Revolution）[2]袈裟革命（Saffron Revolution）：2007年8月，緬甸民眾對政府突然大幅度提高燃油價(jià)格不滿，民眾和僧侶開始游行抗議。由于僧侶在這次的游行示威活動(dòng)中的主導(dǎo)作用，所以被稱為“袈裟革命”或“藏紅花革命”。，直接推動(dòng)小布什政府對緬甸的制裁進(jìn)一步升級。美國白宮和國會(huì)參眾兩院在對緬甸政策上達(dá)成一致，尋求各渠道不斷加強(qiáng)對緬甸制裁。

奧巴馬時(shí)期的“重返亞太”戰(zhàn)略目的，是提高美國在東南亞地區(qū)的戰(zhàn)略地位和存在感，增加美國應(yīng)對中國崛起的能力。美國在亞洲有著巨大的利益，并一直通過同盟網(wǎng)絡(luò)、緊密的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和強(qiáng)大的駐軍力量維持著其在該地區(qū)的利益，美國迫切需要制定出新的亞洲戰(zhàn)略來維持美國的霸主地位。緬甸這個(gè)被地緣政治學(xué)者稱之為孤立、貧困的“破碎帶”，也最終實(shí)現(xiàn)了地緣政治格局的變化，圍繞這一變化而展開的新一輪大國戰(zhàn)略博弈也逐步顯露出來。

特朗普上臺(tái)后，以“印太”地緣政治視角重構(gòu)亞太地緣政治板塊，最明顯的特征是進(jìn)一步降低美式民主輸出在美國外交中的重要性，強(qiáng)調(diào)地緣競爭和對抗。對緬甸這樣奉行中立主義外交政策和地緣政治利益比較邊緣的國家選擇了忽視的方式。在追求與其他東南亞國家建立關(guān)系時(shí)，特朗普幾乎沒有提及緬甸，美緬雙邊關(guān)系回歸常態(tài)甚至“冷淡期”，美國高官的幾次零星訪緬均只是為了解決“羅興亞人問題”。總之，美國不考慮緬甸的具體國情和民族宗教紛爭背景，就以一個(gè)既定的民主和人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)做出武斷的結(jié)論并隨時(shí)舉起大棒揮打，只會(huì)讓緬甸感到脅迫和不安，并且主動(dòng)或被動(dòng)尋求其他外交突破。

（二）美國對緬甸民主輸出的理想目標(biāo)不僅是體現(xiàn)美國標(biāo)榜的優(yōu)秀民主國家典范，而且在于維護(hù)美國在東南亞地區(qū)的影響力

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國軍事力量強(qiáng)大，經(jīng)濟(jì)繁榮，政治體制日趨成熟。因此，美國向世界傳播“自由民主”的愿望變得強(qiáng)烈。美國認(rèn)為在“民主”國家之間推行民主與安全合作，不僅可以提升美國在國際社會(huì)的影響力，而且可以更好地保障美國的國家安全，“民主”國家也更容易接受美國的領(lǐng)導(dǎo)。加之美國認(rèn)為自身的多元文化具有開創(chuàng)性、獨(dú)特性和歷史進(jìn)步性，所以美國篤定世界上所有國家都應(yīng)當(dāng)接受并實(shí)行美式民主制度，最終實(shí)現(xiàn)美國秩序下的統(tǒng)治。

奧巴馬執(zhí)政時(shí)期，盡管美國的緬甸政策受到府院之爭的制約，國會(huì)傾向于將緬甸的民主和人權(quán)進(jìn)步作為放松制裁的依據(jù)，但基于緬甸在“重返亞太”戰(zhàn)略中的地緣政治作用，美國白宮和國會(huì)最終就解除對緬甸制裁達(dá)成了統(tǒng)一意見。結(jié)果證明，奧巴馬政府對緬甸的積極接觸政策不僅推動(dòng)了緬甸的政治改革，維持了美國在亞太地區(qū)的民主典范形象，而且阻止了中緬關(guān)系的深化。

特朗普上臺(tái)后，美國更加關(guān)注亞太地區(qū)的地緣政治格局，但民主輸出仍然是維護(hù)美國國家安全利益的重要手段。在“重返亞太”戰(zhàn)略背景下，奧巴馬政府在保留一定制裁手段的基礎(chǔ)上，積極接觸和拉攏緬甸。在“印太戰(zhàn)略”背景下，特朗普政府則使用強(qiáng)硬民主輸出和經(jīng)濟(jì)制裁等方式懲罰緬甸。例如，美國國會(huì)撥款委員會(huì)計(jì)劃在2019—2023年間每年向印太和東南亞地區(qū)提供15億美元的對外資助，但柬埔寨、老撾和緬甸除外。[1]White House,“Statement.2736,the Asia Reassurance Initiative Act of 2018,” Statements and Releases,Bill of Announcement, December 31,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/bill-announcement-12/.此外，美國還對緬甸羅興亞人危機(jī)強(qiáng)硬施壓，由于昂山素季執(zhí)政后并未像美國和其他西方國家期望的那樣譴責(zé)緬甸軍政府，她本人的“民主女神”地位和象征意義在國際社會(huì)也被重新審視。

（三）美國對緬甸地緣政治或民主輸出的偏好反映了美國對東南亞戰(zhàn)略的調(diào)整

冷戰(zhàn)期間，美國對東南亞主要借助盟友和與東盟的合作對該地區(qū)施加影響和維護(hù)其在該地區(qū)的利益。相比較鄰國受到的關(guān)注和政策優(yōu)惠，緬甸當(dāng)時(shí)始終僅是美國關(guān)注的一個(gè)偏隅，美國主要通過援助和禁毒項(xiàng)目推動(dòng)與緬甸的合作，防止共產(chǎn)主義滲入。

冷戰(zhàn)后，美國的東南亞戰(zhàn)略仍然以鞏固傳統(tǒng)盟友關(guān)系為主，但總體來看，美國更加關(guān)注東北亞、中東和其他地區(qū)的局勢，東南亞僅偶爾受到美國的關(guān)注。因此，緬甸在美國對外政策中被邊緣化。加之緬甸軍人執(zhí)政問題在美國演變成一個(gè)“道德問題”，美國對緬甸軍政府采取進(jìn)攻性和挑釁性的強(qiáng)硬型制裁政策，對緬甸進(jìn)行了長達(dá)20 余年的制裁。

奧巴馬政府是冷戰(zhàn)后美國對東南亞地區(qū)最為關(guān)注和重視的一屆政府。美國試圖通過“亞太再平衡”戰(zhàn)略重塑亞太地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和安全秩序。因此，美國進(jìn)一步加大了對東南亞地區(qū)的外交投入，以提升在該地區(qū)的影響力。同時(shí)，美國對緬甸采取積極接觸政策，美緬關(guān)系達(dá)到了新高度。美國在緬甸民主進(jìn)程中的貢獻(xiàn)也成了奧巴馬政治遺產(chǎn)的重要組成部分。

特朗普時(shí)期，隨著中國“一帶一路”倡議的推進(jìn)和美國“印太戰(zhàn)略”的逐漸明晰，東南亞地區(qū)再次成為大國角逐影響力的焦點(diǎn)舞臺(tái)。但緬甸在特朗普的“印太戰(zhàn)略”中并未成為美國優(yōu)先爭取的目標(biāo)。從地緣政治角度來看，印度已代替緬甸成為美國爭取的對象。此外，這也與昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟政府奉行平衡外交有關(guān)，民盟執(zhí)政后，既沒有倒向西方成為美國利益的代理人，也沒有在政治經(jīng)濟(jì)合作上疏遠(yuǎn)中國。

2017年緬甸爆發(fā)“羅興亞人危機(jī)”，隨即在美國的外交議程上變成一個(gè)“道德問題”，引發(fā)美國白宮和國會(huì)同時(shí)關(guān)注。美國以人權(quán)為名向緬甸民盟政府施壓，甚至對國務(wù)資政昂山素季本人進(jìn)行抨擊，緬甸政治和外交再次陷入困頓，遭遇前所未有的國際政治危機(jī)。這一現(xiàn)實(shí)使得緬甸清楚地意識(shí)到，國家的安全和穩(wěn)定無法寄托在所謂的“民主典范”美國身上，中緬關(guān)系再度得到重視。在此背景下，中緬關(guān)系加速發(fā)展，提升至中緬命運(yùn)共同體的歷史性高度?？陀^上，特朗普政府調(diào)整對緬甸政策，為中緬關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了條件?？傊m然美緬關(guān)系已經(jīng)恢復(fù)到正常國家關(guān)系，但依然會(huì)因?yàn)椤叭藱?quán)危機(jī)”或“民主倒退”等借口而倒退。

總而言之，美國在不同的總統(tǒng)任期內(nèi)，其對緬甸政策既有對前任政府的繼承，也有在前任政府政策的基礎(chǔ)上做出的調(diào)整甚至轉(zhuǎn)變。但是美國在不同時(shí)期的對緬政策，均結(jié)合了地緣政治的現(xiàn)實(shí)利益和民主輸出的理想目標(biāo)，目的都是繼續(xù)維持美國領(lǐng)導(dǎo)的全球戰(zhàn)略和世界秩序。從地緣政治和民主輸出視角剖析美國對緬甸政策，對于理解美國對他國尤其是非民主發(fā)展中國家的對外政策提供了重要參考，也對我國理解美國的東南亞戰(zhàn)略乃至全球戰(zhàn)略有著極強(qiáng)的借鑒意義，并為我國制定對緬甸政策提供參考。