論美國實施極端南海政策的客觀條件

【內(nèi)容提要】 美國于2020年7月13日發(fā)布的《關(guān)于南中國海主權(quán)聲索的立場聲明》明確否定了中國的南海主張，改變了美國歷屆政府關(guān)于對南海主權(quán)爭端不持立場的態(tài)度，標(biāo)志著美國對華極端南海政策的基礎(chǔ)已經(jīng)成型。拒絕中國南海主張、強化美國介入南海問題的“合法性”、維持對南海地區(qū)“分而治之”的能力構(gòu)成美國南海政策極端化的基本動因。奧巴馬執(zhí)政以來在南海及周邊地區(qū)培育的多邊安全體系、軍力部署、南海國際話語主導(dǎo)權(quán)，為美國在特定時期加速南海政策極端化轉(zhuǎn)向提供了條件。美國為維持亞太戰(zhàn)略主導(dǎo)權(quán)而對潛在挑戰(zhàn)者極限施壓的政策邏輯，美國政治精英、媒體與社會輿論的對華立場消極轉(zhuǎn)向的客觀事實，已經(jīng)奠定了美國以南海問題謀求雙邊關(guān)系優(yōu)勢的政策基礎(chǔ)。美國南海政策的極端化可能正在成為影響未來南海及周邊地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展最重要的因素。

2020年7月13日，美國國務(wù)卿蓬佩奧（Mike Pompeo）發(fā)布了一份《關(guān)于南中國海主權(quán)聲索的立場聲明》，明確否定了中國的南海主張，完全改變了自尼克松以來美國歷屆政府相關(guān)聲明對南海主權(quán)爭端不持立場的態(tài)度，明確站到了中國南海主張的對立面。該聲明不僅承襲了奧巴馬時期在南海問題上的對華強硬政策，而且在特朗普政府放任軍方極限施壓政策的基礎(chǔ)上增添了更多的強權(quán)政治色彩。在以絕對主導(dǎo)亞洲為目的的強權(quán)政治邏輯的推動下，美國南海政策的強度與向度不斷向前推進(jìn)。隨著美國在南海地區(qū)軍事部署的強化以及南海國際話語主導(dǎo)權(quán)的確立，在美國社會整體對華認(rèn)知轉(zhuǎn)向負(fù)面的時代背景下，美國圍繞南海問題采取更強硬政策的條件已經(jīng)具備。

一、美國南海政策極端化的政策表現(xiàn)

（一）強化南海仲裁案裁決進(jìn)一步否定中國南海主張

2016年南?！爸俨冒覆脹Q”出臺以后，美國政府立即發(fā)表聲明表示支持，宣稱仲裁庭的裁決是終局的，對中菲雙方均具有法律約束力。[1]John Kirby,“Decision in the Philippines-China Arbitration,” July 12,2016,https://web.archive.org/web/20160712123942/https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/07/259587.htm.2020年7月13日《關(guān)于南中國海主權(quán)聲索的立場聲明》（簡稱《聲明》）再次重申了美國對“仲裁案裁決”的支持，明確表示“美國將把其對中國南海主張的立場與2016年南海仲裁案裁決統(tǒng)一起來，強化美國對南中國海的政策”。[2]Michael R.Pompeo,“U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea,” July 13,2020,https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.

南?！爸俨冒覆脹Q”認(rèn)為，中方“九段線”內(nèi)島礁的主權(quán)主張“沒有法律基礎(chǔ)”，所有南海島礁都不能擁有12 海里領(lǐng)海，也不能作為一個單位聲索專屬經(jīng)濟區(qū)。黃巖島不能產(chǎn)生專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架；美濟礁、仁愛礁和渚碧礁為低潮高地，不能產(chǎn)生領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架，美濟礁與仁愛礁位于菲律賓專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架內(nèi)。[1]“The South China Sea Arbitration,” July 12,2016,https://docs.pca-cpa.org/2016/07/PH-CN-20160712-Press-Release-No-11-English.pdf.“仲裁案裁決”還以破壞南海珊瑚礁環(huán)境、違反保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)為由，判定中國在南沙群島的島礁建設(shè)不符合國際法。[2]Ibid.由此，美國在《聲明》中寫道，“根據(jù)仲裁庭于2016年7月12日裁定，中國的海洋權(quán)利主張不具有國際法依據(jù)。因此，中國在這些海域進(jìn)行的單方面能源勘探與開發(fā)、捕魚等活動，中國阻止其他聲索國在這些海域開展的類似活動，以及中國在這些海域的島礁建設(shè)活動均是非法的?！盵3]Michael R.Pompeo,“U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea,” July 13,2020,https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.

美國以政治聲明的方式為一份極具爭議的“仲裁案裁決”背書，強化了裁決對中國南海主張的否定，在客觀上造成了在國際社會推進(jìn)裁決結(jié)果、固化裁決國際法地位、干擾南海問題順利解決的結(jié)果。這種外在環(huán)境的塑造為美國南海政策的極端化埋下伏筆。

（二）強化美國“合法”介入南海問題的理由

長期以來，“航行自由”和“地區(qū)穩(wěn)定”是美國介入南海問題的兩大理由。將中國南海維權(quán)與所謂的南海地區(qū)“軍事化”聯(lián)系起來是美國強化自己南?！袄尕P(guān)方”角色、介入南海問題的重要抓手。然而，美國介入南海地區(qū)事務(wù)的理由正在失去支撐其南海政策的價值。中國與南海權(quán)益聲索國就“南海地區(qū)行為準(zhǔn)則”磋商正在取得積極的成效。一旦各方達(dá)成一致，南海問題作為國際熱點問題的熱度將大幅降溫，所謂“中國南海行動威脅地區(qū)穩(wěn)定”的理由將消失殆盡，美國介入南海地區(qū)事務(wù)的合法性與合理性均將不復(fù)存在。與此同時，美國以所謂“航行自由”挑釁中國主張的行動不斷加劇地區(qū)局勢緊張，威脅了南海地區(qū)的和平穩(wěn)定，也成為南海周邊國家和各國有目共睹的事實。[1]《2019年南海大事記》，中國南海研究院，http://www.nanhai.org.cn/uploads/file/file/2019%E5%8D%97%E6%B5%B7%E5%A4%A7%E4%BA%8B%E8%AE%B0.pdf。此外，美國宣稱中國威脅南?！昂叫凶杂伞辈?dǎo)致南海地區(qū)“軍事化”的理由具有極大的模糊性，兩國在該問題上分歧極大。針對美國的指責(zé)，中國則針鋒相對地指出美國的軍艦和軍機在南海地區(qū)頻繁航行和飛越才是導(dǎo)致南海地區(qū)“軍事化”的主要原因。[2]The IISS Shangri-la Dialogue,“ Special session 5: Managing South China Sea tensions,” June 4,2016.

為了彌補合法性缺失對美國南海政策的束縛，美國迫切需要重新強化其介入南海地區(qū)事務(wù)的理由。美國的《聲明》中數(shù)次提及中國的南海主張“沒有法律依據(jù)”，中國“沒有提出具有合法性”的“九段線”主張。因此美國“拒絕中國對包括美濟礁、萬安灘、仁愛礁、曾母暗沙等地區(qū)在內(nèi)的南海主權(quán)主張”。[3]Michael R.Pompeo,“U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea,”July 13,2020,https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-southchina-sea/.通過反復(fù)強調(diào)中國主張與行為的“非法性”，美國將自身置于主持國際正義的仲裁者角色，以道義與國際法“化身”自居，為其干涉南海問題炮制了又一個“合法性”理由。然而，美國的《聲明》具有深刻的“強權(quán)即公理”的權(quán)力邏輯。作為一個主權(quán)國家，美國本身并不具有評判他國領(lǐng)土主張是否合法的權(quán)力。領(lǐng)土爭議須還原歷史事實，根據(jù)公認(rèn)的國際法原則，由當(dāng)事雙方通過談判協(xié)商解決，而非由具有霸權(quán)地位的第三方?jīng)Q定。然而，在南海爭端中，美國跳過了這一必要的國際法環(huán)節(jié)，援引一份本身并不具有合法性的“仲裁案裁決”，先以強大的輿論造勢混淆視聽，再以強有力的國際話語權(quán)否決中國的主權(quán)主張，反映出美國將自身意志凌駕于國際法之上的霸權(quán)行徑。

（三）推動對華制裁擴大化

美國在《聲明》中宣稱，中國“聲稱擁有南海大部分海域的近海資源完全是非法的，其旨在控制這些資源的霸凌行為也是非法的”，美國將與包括東南亞盟國與伙伴國在內(nèi)的國際社會一道，“反對任何通過脅迫和武力解決爭端的企圖”。[1]Michael R.Pompeo,“U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea,” July 13,2020,https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.將中國的行為判定為“非法”，并表達(dá)了對所謂“非法行為”的反對，美國得以以“制止中國非法行為”為由，對中國在南海周邊國家的行動進(jìn)行制裁。正如戰(zhàn)略和國際研究中心（CSIS）“亞洲海事透明度倡議”主任格雷格·波林（Greg Poling）所認(rèn)為的，將中國的行為從原來的“破壞穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺欠ā钡拿枋?，為美國對華制裁打開了大門，為美國對華采取更強有力的措施奠定了基礎(chǔ)。[2]Ibid.

事實上，以南海問題為由制裁中國在美國國會內(nèi)部醞釀已久。2017年3月15日，美國反華參議員馬可·盧比奧（Marco Rubio）向參議院提交了當(dāng)年的“南海與東海制裁法案”，要求通過簽證限制和美國境內(nèi)資產(chǎn)凍結(jié)的方式，對中國參與南海維權(quán)行動的公民個人和實體進(jìn)行制裁。[3]“S.659-South China Sea and East China Sea Sanctions Act of 2017,” March 15,2017.然而，由于中美雙方的官員均未在對方國家擁有資產(chǎn)，這一制裁很大程度上是象征性的。[4]June Cheng,“U.S.sanctions finally hit China,” July 17,2020,https://world.wng.org/2020/07/us_sanctions_finally_hit_china.2019年5月，盧比奧聯(lián)合本杰明·卡?。˙enjamin L.Cardin）和湯姆·科頓（Tom Cotton）等16名參議員，進(jìn)一步提出了美國國會當(dāng)年的“南海和東海制裁法案”，這份法案不僅保留了2017 法案的制裁內(nèi)容，還進(jìn)一步要求美國通過限制對外援助向那些承認(rèn)中國在南海擁有領(lǐng)土主權(quán)的國家施壓，以削弱中國主權(quán)的國際社會基礎(chǔ)。[5]“S.1634-South China Sea and East China Sea Sanctions Act of 2019,” 116th Congress (2019-2020),https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/1634/related-bills.上述兩份制裁法案涵蓋25家中國企業(yè)或個人，其中包括中國交通建設(shè)股份有限公司、中國海洋石油總公司、中國移動、中國電信、中國南方電網(wǎng)、中國南方航空公司等多家曾經(jīng)參與過南沙島礁建設(shè)的中國企業(yè)。[1]S.1634,116th Congress,May 23 (legislative day,May 22),2019; S.659,115th Congress,March 15,2017.

然而，美國國內(nèi)有人認(rèn)為針對中國島礁建設(shè)展開的對華制裁范圍過于狹窄。[2]Gregory B.Poling,“How Significant Is the New U.S.South China Sea Policy?,” July 14,2020,https://www.csis.org/analysis/how-significant-new-us-south-china-sea-policy.美國利用“仲裁案裁決”將中國在南海海域的行為判定為“非法”，可為其擴大制裁目標(biāo)提供借口。在《聲明》中，美國單方面宣布，“美國拒絕中國對其所聲索的任何南沙群島上的島礁12 海里以外的水域提出權(quán)利主張；美國拒絕中國對曾母暗沙的主權(quán)主張；美國拒絕對仲裁庭判定為菲律賓專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架的區(qū)域的主權(quán)主張。中國在這些海域從事的單方面資源開發(fā)或阻止其他聲索國開發(fā)資源的行為都是‘非法的’?！盵3]Michael R.Pompeo,“U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea,” July 13,2020,https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.那么，為了制止所謂的“非法”行為，美國的制裁范圍將可以從島礁建設(shè)拓展到漁業(yè)、石油與天然氣勘探、科學(xué)考察、海警執(zhí)法，以及其他經(jīng)濟活動，進(jìn)而將美國南海政策整體納入遏制中國的亞太戰(zhàn)略框架。

（四）維持對南海地區(qū)“分而治之”的能力

“分而治之”是美國介入南海地區(qū)事務(wù)以來一貫的政策。長期以來，美國不斷充當(dāng)“離岸平衡手”的角色，挑撥地區(qū)強者與其他國家之間的關(guān)系，并站在力量相對較弱的一方對抗強者，從而避免可能威脅到美國主導(dǎo)地位的地區(qū)霸權(quán)國的出現(xiàn)。在南海地區(qū)，中國不僅與南海周邊各國實力相差懸殊，相較于日本、澳大利亞等南海相關(guān)方也處于明顯的力量優(yōu)勢地位，任何一方均無法單獨與中國相抗衡。為此，美國企圖利用南海爭端拉攏東盟聲索國，連同其亞太地區(qū)盟國、印度一起，建立一個針對中國的、范圍更廣的“印太同盟體系”。然而，南海周邊國家歷來奉行“大國平衡”政策，僅僅在菲律賓阿基諾三世以及越南阮晉勇執(zhí)政時期脫離了這一政策?！爸俨冒浮濒[劇平息以后，南海各國重回“大國平衡”政策。與此同時，中國與東盟各國就“南海地區(qū)行為準(zhǔn)則”（COC）展開的談判在2018年取得突破性進(jìn)展，緩和了各國之間的矛盾，使互利共贏合作成為各國關(guān)系的發(fā)展趨勢。這削弱了美國南海政策“分而治之”的基礎(chǔ)。

為了維持對地區(qū)國家的“分而治之”，美國在抨擊中國“破壞地區(qū)穩(wěn)定”的同時不斷提高拉攏地區(qū)其他國家的籌碼。2019年3月，美國國務(wù)卿蓬佩奧表示，“任何對南海地區(qū)的菲律賓軍隊、飛機或船只進(jìn)行的武裝襲擊，都將促發(fā)1951年《美菲共同防御條約》，美國將根據(jù)條約第四條所規(guī)定的義務(wù)對菲律賓進(jìn)行保護(hù)?！盵1]“PH maritime security and the MDT”,Philippines Daily Inquirer,March 20,2019.這是自1970年代菲律賓提出對南沙群島主權(quán)主張以來，美國政府首次明確表態(tài)《美菲共同防御條約》適用于南海地區(qū)。同年6月，特朗普政府在其發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報告》中，把除中國以外的“印太地區(qū)”國家當(dāng)做安全拉攏對象，致力于在該地區(qū)建立一個更為廣泛的軍事聯(lián)盟和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。[2]The Department of Defense,“Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness,Partnerships,and Promoting a Networked Region,” June 1,2019,https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFICSTRATEGY-REPORT-2019.PDF.美國國務(wù)卿蓬佩奧同年8月在泰國曼谷舉行的東盟-美國高級外交官會議上公開呼吁東盟10 國聯(lián)合起來，共同反對中國“在南中國海的脅迫”。[3]“Washington Tells Southeast Asian Nations to Oppose China's 'Coercion' in Disputed Sea,” Federal Government Documents and Publications,August 1,2019.

美國7月13日的《聲明》對“仲裁裁決結(jié)果”的強化可以實現(xiàn)兩個目標(biāo)：一是分化南海其他聲索國與中國的關(guān)系；二是重新建立美國與有關(guān)東南亞國家的利益聯(lián)系。美國在《聲明》中不僅反對中國對仲裁庭判定為菲律賓專屬經(jīng)濟區(qū)及大陸架的海域的主權(quán)主張，也反對中國對絕大多數(shù)與越南、馬來西亞、印尼和文萊存在爭議的島礁或水域的主權(quán)主張。[4]Michael R.Pompeo,“U.S.Position on Maritime Claims in the South China Sea,” July 13,2020,https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea/.美國政治精英認(rèn)為，“領(lǐng)導(dǎo)者在應(yīng)對生存威脅時所表達(dá)的清晰承諾，將獲得盟友的追隨。在與中國的斗爭中，只要美國牽頭，其他國家就會群起而效仿”。[1]“Stay the Course on China: An Open Letter to President Trump,” July 18,2019,Stay the Course on China: An Open Letter to President Trump.

因此，美國對中國主張的明確反對與對東盟聲索國主張的明確支持將誘使東盟聲索國放棄“大國平衡”戰(zhàn)略，與美國建立新的利益共同體，從而成為美國亞太整體戰(zhàn)略部署的棋子。

二、美國南海政策極端化的政治、軍事及國際話語基礎(chǔ)

（一）美國南海政策極端化的政策鋪墊

長期以來，對南海各聲索方的主權(quán)爭端不持立場并在行動上保持中立一直是美國南海政策的主要基調(diào)。在冷戰(zhàn)中后期（克林頓執(zhí)政時期至冷戰(zhàn)結(jié)束），美國在南海問題上一直恪守中立立場，在1974年中（南）越西沙沖突與1988年中越“赤瓜礁”海戰(zhàn)中均持不干涉政策。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國更是在多個場合聲明對南海主權(quán)爭端不持立場，僅僅為解決爭端的方式劃設(shè)了一個“不以武力解決”的政策界限。1995年5月10日，美國發(fā)布的首份關(guān)于南海問題的正式立場聲明——《關(guān)于南沙群島和南中國海的政策聲明》，明確表示不對南海地區(qū)的領(lǐng)土爭端持有立場，但要求聲索國以和平手段解決相互之間的爭端。[2]“Statement by the Acting Spokesman U.S.Department of State,” May 10,1995.這奠定了冷戰(zhàn)后美國南海政策的基本原則，成為美國一貫以來所堅持的政策基礎(chǔ)。

奧巴馬政府最早從行動上打破了美國在南海問題上的中立立場。菲律賓阿基諾三世執(zhí)政時期，美國鼓動菲律賓將南海爭端提交給國際仲裁法庭，開始了在行動上偏離中立政策、反對中國主張的重要準(zhǔn)備步驟。菲律賓單方面向海牙常設(shè)仲裁法院提起訴訟，其本身得到了美國的授意以及在人力、財力、法律、外交等方面的大力支持。菲律賓給法庭的預(yù)付款即來自與美國有關(guān)的一些機構(gòu)。[1]Wang Hanlin,“How much did Manila spend for South China Sea arbitration?,” Aug 04,2016,https://www.nationthailand.com/opinion/30292150.有專家認(rèn)為，美國極有可能對“仲裁案”投入了大量資金與資源。[2]“Manila's expenses for South China Sea arbitration should be made public,” July 29,2016,http://www.derechos.org/peace/china/doc/chnphl55.html.因此，菲律賓主流媒體《馬尼拉時報》專欄作家蒂加洛（Rigoberto Tiglao）提出，菲律賓提出的南海仲裁案滿足了美國的要求，美國應(yīng)該向菲律賓支付3000萬美元的訴訟費。[3]“US urged to reimburse Philippines over South China Sea arbitration case,” China Daily,July 15,2016.在“仲裁案裁決”出臺前的數(shù)月中，美國在國際社會積極充當(dāng)“說客”，試圖通過外交施壓迫使其他國家承認(rèn)這一結(jié)果，以達(dá)到孤立中國的目的。[4]Julian Ku,“U.S.Response to the South China Sea Arbitration and the Limits of the Diplomatic ‘Shamefare’ Option,” Lawfare: Hard National Security Choices,July 19,2016.https://www.lawfareblog.com/us-response-south-china-sea-arbitration-and-limitsdiplomatic-shamefare-option.在“仲裁案裁決”出臺后僅數(shù)小時，美國國務(wù)院就發(fā)表聲明對其表示支持。[5]John Kirby,“Decision in the Philippines-China Arbitration,” July 12,2016,https://web.archive.org/web/20160712123942/https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/07/259587.htm.之后，美國政府的高級官員更是在諸多國際場合反復(fù)重申了“裁決必須遵守”的立場[6]“First plenary session: The United States and Asia-Pacific Security,”June 3,2017,https://www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2017.，從而不斷擴大仲裁案乃至整個南海問題的熱度。但此時美國在言論上依然保持謹(jǐn)慎，涉及南海主權(quán)問題的聲明保持原有立場，從而形成政策兩翼，維持著南海局勢不至于出現(xiàn)對美國的崩盤。

特朗普執(zhí)政以后，美國南海政策在行動上維持著奧巴馬時期的慣性。而《聲明》所持的明確主權(quán)立場則將美國的南海政策向前推進(jìn)了一個戰(zhàn)略層次，造成美國在南海問題上對華極限施壓的結(jié)果。

（二）美國南海政策極端化趨勢的軍事基礎(chǔ)

軍事力量是美國南海政策的后盾。美國及其盟國與東南亞國家建立的軍事和準(zhǔn)軍事同盟體系及其多種雙、多邊軍事安全合作架構(gòu)為美國在南海政策方面對華極限施壓提供了條件。

二戰(zhàn)后，美國通過簽署與日本、菲律賓、澳大利亞、南越政權(quán)及臺灣當(dāng)局等國家和地區(qū)的雙邊軍事同盟協(xié)定，構(gòu)建了“輪轂-輻條”雙邊聯(lián)盟結(jié)構(gòu)。奧巴馬時期，美國開始有意識地改變不對稱的“輪轂-輻條”式亞太軍事同盟體系，強化“蛛網(wǎng)”式三邊、多邊安全合作架構(gòu)，加強了盟友之間的安全協(xié)調(diào)和信息共享，為未來的協(xié)同行動奠定了基礎(chǔ)。[1]參見：“Tony Abbott describes Japan as ‘exemplary international citizen’,”https://www.theguardian.com/world/2014/jul/08/tony-abbott-describes-japan-as-exemplaryinternational-citizen;《日本首次參與美澳軍演》，中國南海研究院，https://www.sogou.com/link?url=DSOYnZeCC_oUPr83lg6-uohfHPIdCF3FoP_k5fJA2Fd9GCXkpPlclDBtUu C5pnBwri2jTBr9OJ8；《澳大利亞總理將訪問日本，日澳是否會簽<軍隊到訪協(xié)議>？》，環(huán)球網(wǎng)，https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnK6ebQ；《菲日海軍演習(xí)劍指南海，菲海軍實力如何？》，新華網(wǎng)：https://www.sogou.com/link?url=6IqLFeTuIygbfDcGkokA_QK6STFJ80mmSvlD7jhpsMlUbhCTTFtUUV2YD4lma8C0NFCACkuLYB68H3hzb6JqFQ；《美日菲在南海連搞兩場軍演，為未來插手南海演兵》，環(huán)球網(wǎng)：https://mil.huanqiu.com/article/9CaKrnJMip1。特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”出臺后，美國以美日印澳四方同盟為基石，試圖將印度和越南納入美國的軍事同盟體系，以進(jìn)一步強化奧巴馬時期的對華軍事同盟網(wǎng)絡(luò)。在美國推動下，不僅美印建立了“2+2”部長級對話[2]“India-US 2+2 dialogue to be held in Delhi on September 6,”https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/india-us-22-dialogue-to-be-held-in-delhi-on-september-6/articleshow/65077454.cms.，美日印澳恢復(fù)了四邊安全對話，美日澳、美日印還多次舉行三邊對話，從而進(jìn)一步深化了多邊戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。上述軍事同盟網(wǎng)絡(luò)形成了美國主導(dǎo)南海周邊地區(qū)和亞太秩序的國際戰(zhàn)略架構(gòu)。

美國部署在亞太地區(qū)的?？諆绍妼δ虾：Ｓ虻那把剀娛麓嬖?，是美國實施極端南海政策的另一個重要條件。美國與日本、新加坡、菲律賓等國簽署的軍事合作協(xié)定，為美國駐扎南海提供了后勤保障。負(fù)責(zé)維持南海地區(qū)前沿軍事存在的是美國最大的前沿部署艦隊、位于日本橫須賀軍事基地的美國海軍第七艦隊[1]U.S.7th Fleet Forces,https://web.archive.org/web/20141008043843/http://www.c7f.navy.mil/forces.htm.，該艦隊實施了美國絕大部分“航行自由”行動。美國空軍亦通過軍機對南海海域的例行飛越，配合海軍維持在南海地區(qū)的軍事存在。

自2018年以來，美軍在南海地區(qū)的“航行自由”行動由美國印太司令部自行決定，無需向華盛頓報批，美國軍艦、軍事飛行器在南海地區(qū)的活動均明顯增加（見圖1）。2015年1月1日至2020年6月30日，美國軍艦在南海地區(qū)總共實施了49次“航行自由”行動，其中，實施于奧巴馬時期的僅有6次，而實施于特朗普時期的達(dá)43次；軍事飛行器的活動共139次，在奧巴馬時期僅有10次，而在特朗普時期達(dá)129次之多。僅2020年1月1日至6月30日，美國軍事飛行器在南海地區(qū)的行動就高達(dá)81次。[2]數(shù)據(jù)為作者根據(jù)https://www.defensenews.com/naval/；https://navaltoday.com/；https://twitter.com/AircraftSpots/media; http://www.nanhai.org.cn/index.html等網(wǎng)站的新聞信息統(tǒng)計得出。日益頻繁的南海航行、飛越、偵查與演習(xí)活動，尤其是航母戰(zhàn)斗群協(xié)同軍事行動的常態(tài)化，為美國提供了對南海問題實施干預(yù)、進(jìn)行先發(fā)制人打擊的條件。

圖1 美軍在南海地區(qū)的軍事行動趨勢[3]資料來源：同上。

（三）美國南海政策極端化的國際話語基礎(chǔ)

操縱國際輿論，調(diào)動國際話語優(yōu)勢，是美國自2009年以來南海政策的重要組成部分。美國在建構(gòu)南海政策國際話語的過程中，對中國南海主張的形象塑造，對中國與南海周邊國家、地區(qū)安全、世界其他南海利益相關(guān)方對立關(guān)系的塑造，為美國進(jìn)一步強化南海政策針對中國的極端化，進(jìn)一步強化對中國與周邊和世界其他國家“分而治之”的能力奠定了基礎(chǔ)。

美國政府、軍方、智庫和主流媒體之間建立了有效的協(xié)調(diào)機制，在中菲“南海仲裁案”“航行自由”“島礁建設(shè)”等南海議題的國際輿論炒作中得到淋漓盡致的發(fā)揮。其常見做法是美國政府或軍方官員在某一公開場合首先針對某一南海問題進(jìn)行評論，美國媒體對此進(jìn)行專題報道，美國智庫提供專業(yè)領(lǐng)域的分析，并借媒體渠道投放至國際輿論平臺，與地區(qū)盟國的智庫與媒體報道形成呼應(yīng)。[1]張海文、田秋寶：《關(guān)于南海國際輿論戰(zhàn)及其主要特征的分析》，載《中國國際戰(zhàn)略評論》2018年（下），第90頁。比如，美國高級官員在諸如香格里拉對話會等多邊機制上發(fā)表“中國島礁建設(shè)威脅航行自由、破壞地區(qū)穩(wěn)定”“仲裁裁決應(yīng)當(dāng)遵守”[2]“First plenary session,US leadership and the challenges of Indo-Pacific security,”June 2,2018，https://www.iiss.org/events/shangri-la-dialogue/shangri-la-dialogue-2018.的言論，通過美國智庫、媒體的海量分析報告、報道引用，吸引其地區(qū)盟國的智庫、媒體及其他國際輿論平臺的廣泛關(guān)注，從而不斷構(gòu)建著符合美國利益的南海地區(qū)國際話語權(quán)。

據(jù)統(tǒng)計，在2009年1月1日至2018年12月31日期間，美國媒體共發(fā)布了7298篇涉及南?！昂叫凶杂伞钡膱蟮?，其中455家美國媒體參與報道；報道數(shù)量在50篇以上的有27家，共發(fā)表相關(guān)報道5289篇，約占所有美國媒體報道總量的72.47%。這些媒體是美國政府表達(dá)南海立場的主要平臺，得到其他國家主流媒體的廣泛援引與討論，主導(dǎo)了南海問題的國際話語權(quán)。美國強大的輿論造勢影響了其盟國及部分南海相關(guān)國家。通過在律商聯(lián)訊（LexisNexis）新聞數(shù)據(jù)庫中隨機抽取2015年1月1日至2020年3月1日來源于美國、澳大利亞、英國、加拿大、法國、意大利、日本、菲律賓、新加坡、泰國10個國家的577篇涉及南?！昂叫凶杂伞弊h題的媒體報道進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)各國對美國持積極態(tài)度的報道占27.09%，持中立態(tài)度的占69.64%，持消極立場的僅占3.27%；而對中國持積極態(tài)度的報道僅占2.06%，持中立態(tài)度占63.55%，持消極態(tài)度的達(dá)34.39%（見表1）。

表1 各國媒體對“南海航行自由”議題的報道傾向（%）

美國7月13日《聲明》的發(fā)布借由國際輿論平臺的熱議將“中國南海主張不符合國際法”這一捏造的話語強行推送給國際受眾，形成了美國主導(dǎo)南海地區(qū)國際輿論形勢的再一次推波助瀾。這種刻意引導(dǎo)南海問題輿論走向的話語塑造為美國在特定時刻加速南海政策極端化轉(zhuǎn)向提供了條件。

三、美國南海政策極端化的強權(quán)邏輯

美國南海政策的極端化符合其一貫的強權(quán)政治邏輯。這背后隱藏著美國基于全球霸權(quán)而主導(dǎo)亞太國際秩序的強權(quán)邏輯，以及以南海問題為抓手對迅速發(fā)展起來的潛在挑戰(zhàn)者——中國極限施壓，以壓制和徹底排除中國挑戰(zhàn)的目的。

（一）美國維持亞太戰(zhàn)略主導(dǎo)權(quán)的霸權(quán)邏輯

二戰(zhàn)后，美國長期在亞太地區(qū)占據(jù)絕對的戰(zhàn)略優(yōu)勢地位，繼續(xù)維持其主導(dǎo)權(quán)是美國在亞太地區(qū)的根本利益。具體目標(biāo)包括兩方面：第一，要求美國在這一地區(qū)擁有絕對的實力和行動自由，其他地區(qū)國家均不能與美國的實力相抗衡，且無法影響美國在這一地區(qū)的行動自由；第二，要求美國在這一地區(qū)具有絕對的影響力，能夠主導(dǎo)地區(qū)安全態(tài)勢的演進(jìn)并影響地區(qū)國家的行為方式。2018年，美中經(jīng)濟審查委員會年度報告在對中國軍事實力發(fā)展進(jìn)行評估后認(rèn)為，中國目前有能力對第二島鏈內(nèi)美軍的地面、空中和海上行動展開競爭，對冷戰(zhàn)后美國軍隊在這些領(lǐng)域長期以來的霸權(quán)地位提出了挑戰(zhàn)。[1]“2018 Report to Congress of the U.S.-China Economic and Security Review Commission,” p.205.中國海軍現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)是提高其在遠(yuǎn)離海岸線的地方與對手作戰(zhàn)的能力，并擊敗技術(shù)上占優(yōu)勢的對手，這對美國在西太平洋的長期海洋統(tǒng)治提出了根本性的挑戰(zhàn)。[2]Ibid,p.223.美國海軍戰(zhàn)爭學(xué)院海上戰(zhàn)略講座教授詹姆斯·霍姆斯和懷利（Dr.James Holmes,J.C.Wylie）2018年2月向委員會作證說：中國海軍能力增強正在逐漸削弱或完全抵消美國海軍的一些戰(zhàn)術(shù)優(yōu)勢。[3]Ibid.

中國的崛起使美國對華優(yōu)勢受到挑戰(zhàn)，逐步改變了美國所主導(dǎo)的亞太傳統(tǒng)國際秩序。自奧巴馬執(zhí)政以來，美國不斷加強對南海問題的介入，就是要利用南海領(lǐng)土爭端破壞中國與鄰國的關(guān)系、損毀中國形象，從而限制中國影響力的擴張。這是美國制衡中國的一種重要手段，即通過國際機制、外交協(xié)調(diào)、非正式契約以及經(jīng)濟制裁的手段來限制一國的權(quán)力，以削弱其行動的國際合法性，從而阻止其目標(biāo)的實現(xiàn)。[4]T.V.Paul，“Restraining Great Powers: Soft Balancing from Empires to the Global Era,”O(jiān)ctober 18,2018,https://carnegieendowment.org/2018/10/18/restraining-great-powers-softbalancing-from-empires-to-global-era-event-6980.當(dāng)前，特朗普政府在南海問題上進(jìn)一步極端化，實際上是對奧巴馬政府利用南海問題強化對華制衡舉措的繼承和發(fā)展。

（二）對挑戰(zhàn)者實施戰(zhàn)略防預(yù)的強權(quán)邏輯

無論在經(jīng)濟、科技、軍事等硬實力還是軟實力方面，中國都無法與美國相抗衡。對于美國而言，中國并非現(xiàn)實威脅，而僅僅是一個潛在的挑戰(zhàn)者。然而，美國對外政策的一個重要特征在于預(yù)防任何潛在敵對勢力的出現(xiàn)，將所有可能的威脅扼殺于萌芽狀態(tài)。美國人認(rèn)為，敵對勢力的崛起存在兩種主要威脅：一則，當(dāng)亞歐大陸上出現(xiàn)敵對國家以后，……那將意味著“美國的民族認(rèn)同、政治文化、經(jīng)濟文化以及價值觀均將被迫改變”[1]Frank Ninkovich,“The Wilsonian Century,Chicago: University of Chicago Press,” 1999,p.125.；二則，潛在威脅可能來源于地區(qū)均勢被打破以后對美國霸權(quán)地位的威脅。

對于美國而言，“均勢”并非僅僅局限于國際社會強國之間的總體力量均衡，也包含各國在不同次區(qū)域內(nèi)的力量均衡。任何一個較小的次級區(qū)域的力量對比變化，都有可能促使地區(qū)強國為改變該次區(qū)域的現(xiàn)狀而采取行動，從而進(jìn)一步增加地區(qū)強國的實力，改變更大范圍內(nèi)國家之間的力量對比，最終威脅到美國的地位。在南海地區(qū)，中國的經(jīng)濟與軍事實力相對于其他聲索方呈現(xiàn)出壓倒性的優(yōu)勢已經(jīng)十分明確。如果中國依據(jù)絕對實力收復(fù)所有為外國所占據(jù)的領(lǐng)土，那么中國的權(quán)力將獲得突破性的提升。因此，美國海軍上將菲利普·戴維森（Philip Davidson）曾在2018年4月向美國參議院軍事委員會提交的書面證詞中宣稱，中國軍方在南海的擴張活動唯一缺乏的是兵力部署，一旦（南沙群島）被占領(lǐng)，中國能夠?qū)⑵溆绊懥ο蚰蠑U展數(shù)千英里，并將力量深入大洋洲。[2]“Rubio,Gardner,Markey Urge Administration to Respond to Ongoing Chinese Militarization of South China Sea,” May 25,2018,https://www.rubio.senate.gov//public/index.cfm/press-releases?ContentRecord_id=33148BFB-AB71-4629-B939-6C2A95C44F7D.屆時，不僅在南海地區(qū)，即便在整個亞太地區(qū)，力量對比關(guān)系也將發(fā)生深刻的變化，中國的實力將有可能凌駕于所有亞太國家之上，這不僅將直接威脅到美國在亞太地區(qū)的戰(zhàn)略主導(dǎo)地位，更有可能在世界范圍內(nèi)與美國爭奪領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。盡管這并非當(dāng)前的現(xiàn)實，卻是一種在未來可能出現(xiàn)的前景，為了防止這種前景出現(xiàn)，美國必須要盡早采取行動，以免“為時太晚”。[3]Alex Hollings,“Trump calls for a $54 billion increase on defense spending,” Feb 27,2017,https://sofrep.com/news/trump-calls-54-billion-increase-defense-spending/.

（三）以南海為抓手遏制中國的強勢邏輯

隨著中國的崛起，其經(jīng)濟與軍事實力相對于其他南海聲索方已經(jīng)呈現(xiàn)出壓倒性優(yōu)勢。為了遏制處于優(yōu)勢地位的中國，美國的亞太戰(zhàn)略以南海問題為抓手，拉攏東盟聲索國，并連同其亞太地區(qū)盟友，試圖建立一個針對中國的排他性同盟體系。但是，在中美之間維持“平衡”的政策符合南海各國的利益，這不利于美國亞太戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)。為此，自2010年以來，美國在南海問題上逐漸偏離中立立場，對越南、菲律賓等國在其所占南沙島礁上建造設(shè)施視而不見，反而對中國的島礁建設(shè)不斷抨擊，并加強了與菲律賓、越南、新加坡、印尼等國的安全合作，試圖通過增強南海周邊國家的軍事實力達(dá)到遏制中國的目的。在南海周邊國家不足以抗衡中國的情況下，美國鼓勵其他域外國家介入南海問題，鼓動日本、澳大利亞等域外盟友與美國共同開展南?！昂叫凶杂伞毙袆樱⒃诿绹鴣喬梭w系框架下強化與南海周邊國家的安全合作。

然而，中國通過與亞太各國數(shù)十年的經(jīng)貿(mào)往來，塑造亞太各國行為的能力已經(jīng)極大增強[1]左希迎：《美國亞太聯(lián)盟體系會走向瓦解嗎》，載《世界經(jīng)濟與政治》2019年第10期，第61—64頁。，具備了反制衡的實力。無論是域外國家還是南海周邊國家，均未如美國所愿緊密團結(jié)在美國周圍形成堅固的反華陣營。絕大多數(shù)南海周邊國家均不相信美國在南海地區(qū)與中國對抗的意志和決心，即便是美國的傳統(tǒng)盟友菲律賓，也并不愿卷入中美競爭而淪為大國博弈的棋子。在冷戰(zhàn)及其后很長一段時間，菲律賓一直尋求將《美菲共同防御條約》擴大至中菲爭議海域。在1970年代，馬科斯政府甚至以暫停美國對菲律賓軍事基地與軍事設(shè)施的使用權(quán)為籌碼要挾美國明確條約適用于中菲南海爭議海域。[2]“Foreign Relations of The United States 1969-1976,” Volume E-12; “Documents on East and Southeast Asia,1973-1976,” Document 353.然而，當(dāng)美國國務(wù)卿蓬佩奧于2019年3月訪問菲律賓期間首次明確表示“在南海地區(qū)對菲律賓軍隊、飛機或船只的任何襲擊都將促發(fā)美菲共同防御條約第四條下的共同防御義務(wù)”[1]Zhenhua Lu,“Philippine defence minister Delfin Lorenzana protests over South China Sea ‘encroachment’,” https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3004308/philippine-defence-minister-delfin-lorenzana-protests-over.以后，杜特爾特政府卻對此表示冷淡。杜特爾特總統(tǒng)于2020年初以美國干涉菲律賓內(nèi)政為由，聲稱將終止為美軍駐扎菲律賓提供法律框架[2]“PH terminates VFA,”The Manila Times,February 12,2020.的《美菲訪問部隊協(xié)定》（VFA）[3]“Senators to pursue VFA case before SC”,The Philippine Star,February 16,2020.，這將弱化《美菲共同防御條約》的效力，削弱美國在太平洋和印度洋地區(qū)建構(gòu)反華軍事同盟的根基，破壞美國的整體戰(zhàn)略部署。

為了加強對菲律賓等地區(qū)盟友的控制，與東盟聲索國建立更為牢固的利益共同體，美國通過7月13日的《聲明》在南海政策上又向前推進(jìn)了一個戰(zhàn)略層次，從而干擾南海爭端的解決進(jìn)程，增大中國與有關(guān)東南亞國家緩和關(guān)系的難度。

四、美國實施極端南海政策的內(nèi)部基礎(chǔ)

美國政治精英在對華強硬政策上的分歧日益縮小，美國媒體對中國的負(fù)面報道和美國民眾對華負(fù)面情緒隨之呈現(xiàn)驚人的同步。精英、媒體及公眾輿論對華立場的消極轉(zhuǎn)向，為美國在南海問題上對華極限施壓奠定了較為牢固的政治基礎(chǔ)。

（一）美國政治精英階層主體對華政策轉(zhuǎn)向

近年來，美國政界、學(xué)界、商界、軍方的保守派與自由派精英就美國對華政策進(jìn)行了激烈辯論，加強對華遏制、擴大對華競爭優(yōu)勢已經(jīng)成為兩黨政治共識，僅在采取何種措施、以多強的力度對華施壓方面存在分歧，但以零和博弈的競爭思路看待中美關(guān)系的保守派精英在對華政策辯論以及美國政府中均占據(jù)上風(fēng)。

2019年7月3日，《華盛頓郵報》發(fā)表了一封由美國麻省理工學(xué)院政治學(xué)教授泰勒·弗瑞爾（M.Taylor Fravel）、前東亞和太平洋事務(wù)代理助理國務(wù)卿蘇珊·桑頓（Susan A.Thornton，中文名董云裳）、前美國駐華大使、威爾遜中心學(xué)者斯臺普頓·羅伊（J.Stapleton Roy）、卡內(nèi)基國際和平基金會高級研究員邁克爾·斯韋因（Michael D.Swaine）等5位美國對華專家執(zhí)筆，200多名來自美國政界、學(xué)界、軍方及商界的知名人士聯(lián)名簽署的公開信，闡述《中國不是敵人》這一觀點。大批精英人士反對美國將中國視為敵人，對特朗普政府的對華政策進(jìn)行了尖銳的抨擊。[1]M.Taylor Fravel,J.Stapleton Roy,Michael D.Swaine,Susan A.Thornton and Ezra Vogel,“Opinion | China is not an enemy,” The Washington Post.7月18日，另一封由前美國太平洋艦隊情報和信息業(yè)務(wù)總監(jiān)詹姆斯·范內(nèi)爾（James E.Fanell）執(zhí)筆，上百名美國軍方、學(xué)界、政界和商界反華派人士聯(lián)名簽署的公開信，針鋒相對地反駁了上述公開信，要求特朗普政府繼續(xù)維持原有的對華政策立場。[2]James E.Fanell,“Stay the Course on China: An Open Letter to President Trump,”July 18,2019,https://www.jpolrisk.com/stay-the-course-on-china-an-open-letter-topresident-trump/.這兩封公開信將2017年以來美國對華政策的大辯論推向高潮，被認(rèn)為是美國對華“鴿派”與“鷹派”的正面交鋒。[3]Gilbert Rozman,“The Debate over US Policy toward China Heats Up: Doves,Hawks,Superhawks,and the Viability of the Think Tank Middle Ground,” July 16,2019,http://www.theasanforum.org/the-debate-over-us-policy-toward-china-heats-up-doves-hawkssuperhawks-and-the-viability-of-the-think-tank-middle-ground/.然而，即便是簽署反對特朗普政策公開信的精英人士也并非親華，他們之中許多甚至是長期批評中國內(nèi)政外交政策的反華人士，如戰(zhàn)略家彼得·達(dá)頓（Peter Dutton）一直就南海問題抨擊中國，企業(yè)家詹姆斯·麥格雷戈（James McGregor）、律師杰羅姆·科恩（Jerome Cohen）、喬治敦大學(xué)教授詹姆斯·米爾沃德（James Millward）等均持明確的反華立場。[4]“Beyond Hawks and Doves: A Better Way to Debate U.S.-China Policy,” States News Service,September 20,2019.在7月3日的公開信中，這些精英人士也對中國的外交、人權(quán)、貿(mào)易政策進(jìn)行了批評。[1]M.Taylor Fravel,J.Stapleton Roy,Michael D.Swaine,Susan A.Thornton and Ezra Vogel,“Opinion | China is not an enemy,” The Washington Post.美國國內(nèi)從政界、軍方、商界到學(xué)界的精英人士普遍認(rèn)為美國有進(jìn)一步強化對華政策、擴大對華競爭的必要，各方的分歧不在于是否應(yīng)當(dāng)對華采取行動，而在于如何制止所謂的“中國野心”才能更加有效。[2]“Open letter to Trump: China is not an enemy; 100 China experts in US say worsening ties do not serve American or global interests,” The Straits Times (Singapore), July 6,2019.

事實上，美國當(dāng)前的對華政策辯論并非是所謂“鷹派”與“鴿派”之間的對立，而是保守派精英與自由派精英之間的分歧。美國的對華政策分歧集中于經(jīng)濟、外交、軍事行動、國際體系與競爭思路五大方面，明顯反映出兩派精英之間的觀點差異（見表2）。在對華經(jīng)濟政策方面，保守派精英認(rèn)為美國應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟上與中國全面脫鉤，因為中國的“不公平”貿(mào)易將損害美國的利益，導(dǎo)致美國影響力的降低[3]Ganesh Sitaraman,“Mapping the China Debate,” May 26,2020,https://www.lawfareblog.com/mapping-china-debate.；而自由派精英則認(rèn)為，中美脫鉤是不現(xiàn)實的[4]James Millward,“We need a better middle road on China.Here' s how we can find it,” August 6,2019,https://www.washingtonpost.com/opinions/2019/08/06/bettermiddle-road-china/.，美國應(yīng)當(dāng)強化兩國的經(jīng)濟相互依存，增強中國對美國的不對稱依賴，以保證美國對華影響力。[5]Ganesh Sitaraman,“Mapping the China Debate,” May 26,2020,https://www.lawfareblog.com/mapping-china-debate.在外交政策上，自由派精英更重視聯(lián)盟的作用，認(rèn)為聯(lián)盟是美國對華政策成功與否的關(guān)鍵。在軍事政策方面，保守派傾向于以進(jìn)攻性、深度打擊武器為核心的開放式軍備競賽，而自由主義者則強調(diào)提升以防御為導(dǎo)向的區(qū)域封鎖能力以及挫敗對手進(jìn)攻的國土防御能力。[6]M.Taylor Fravel,J.Stapleton Roy,Michael D.Swaine，Susan A.Thornton and Ezra Vogel,“Opinion | China is not an enemy,” The Washington Post.在戰(zhàn)略目標(biāo)上，保守派認(rèn)為中美戰(zhàn)略目標(biāo)是不可調(diào)和的，兩國無法在世界秩序上找到共同的議程來發(fā)揮共同領(lǐng)導(dǎo)作用，中國尋求的是與美國所堅持的基本原則相悖的根本變革。[1]Gilbert Rozman,“The Debate over US Policy toward China Heats Up: Doves,Hawks,Superhawks,and the Viability of the Think Tank Middle Ground,” July 16,2019,http://www.theasanforum.org/the-debate-over-us-policy-toward-china-heats-up-doves-hawkssuperhawks-and-the-viability-of-the-think-tank-middle-ground/.而自由派則認(rèn)為，中國并不尋求全盤否定現(xiàn)有國際秩序，中美之間存在一定的共同利益。在競爭思路上，保守派認(rèn)為中美兩國的競爭必然是全面的、非勝即敗的，而自由派人士則認(rèn)為雙方的競爭是長期和可控的。[2]Ibid.在中國威脅上，兩派均認(rèn)為中國崛起對美國構(gòu)成威脅，但保守派人士把中國的威脅看得更重，而自由派人士認(rèn)為中國不會取代美國成為世界領(lǐng)袖。[3]Bill Gertz,“Countering pro-China experts' letter,” July 10,2019,https://www.washingtontimes.com/news/2019/jul/10/donald-trumps-china-policy-defended/.

表2 美國保守派與自由派在對華政策方向上的觀點分歧

盡管兩封公開信的發(fā)表說明美國內(nèi)部并不存在所謂的對華政策的單一共識，但主張理性政策的自由主義式微，極端反華的保守派精英在這場全美范圍內(nèi)的對華政策辯論中居于主導(dǎo)[1]Gilbert Rozman,“The Debate over US Policy toward China Heats Up: Doves,Hawks,Superhawks,and the Viability of the Think Tank Middle Ground,” July 16,2019,http://www.theasanforum.org/the-debate-over-us-policy-toward-china-heats-up-doves-hawkssuperhawks-and-the-viability-of-the-think-tank-middle-ground/;且在特朗普執(zhí)政的政府內(nèi)部攫取了政治權(quán)力。[2]James Millward,“We need a better middle road on China.Here's how we can find it,” August 6,2019,https://www.washingtonpost.com/opinions/2019/08/06/bettermiddle-road-china/.

（二）美國國會在對華政策的共識

在美國國會內(nèi)部，盡管共和黨和民主黨議員在各種國內(nèi)政治議題上均存在重大分歧，但兩黨對于中國的經(jīng)濟、軍事發(fā)展已經(jīng)威脅到美國，應(yīng)當(dāng)重新對中國采取更為堅定、強硬的政策，迫使中國屈服等立場和觀點方面已出現(xiàn)明顯的趨同傾向。

近年多份反華法案在美國國會參眾兩院獲得通過。2018年12月，《2018年亞洲保障倡議法案》分別在參眾兩院通過，敦促美國總統(tǒng)定期向臺灣提供國防用品，并鼓勵高級官員訪問臺灣[3]“ Taiwan/Republic of China: MOFA thanks US Congress for passing legislation backing Taiwan,” Thai News Service,December 19,2018.；2019年11月，美國國會在眾議院以417 比1 票、在參議院無反對票，高度一致通過了《2019年香港人權(quán)與民主法案》（Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019）[4]“Worldwide: U.S.Congress passes the Hong Kong Human Rights and Democracy Act of 2019; Awaiting presidential signature,” Mondaq Business Briefing,December 3,2019.；2020年7月2日，《香港自治法案》（Hong Kong Autonomy Act）在參議院獲一致通過。[5]“Congress Unanimously Passes Hong Kong Autonomy Act; Rep.Brad Sherman (D-CA)News Release,” Congressional Documents and Publications,July 2,2020.此外，美國另一份反華法案《維吾爾族人權(quán)政策法案》（Uyghur Human Rights Policy Act）在眾參兩院獲得輕松通過并被簽署成為法律。[1]“Risch,Rubio,Menendez,Gardner,Markey,McGovern,Smith Applaud House Passage of Uyghur Human Rights Policy Act,” Congressional Documents and Publications,May 27,2020.這反映出目前在美國政治極化嚴(yán)重的情況下，雖然共和黨和民主黨在絕大多數(shù)事件上都缺乏一致，但在對華立場上卻具備了驚人的共識。正因為如此，在蓬佩奧宣布了美國新的南海立場聲明后，國會參眾兩院外交關(guān)系委員會的兩黨高級議員均對此項聲明表示支持。[2]Drake Long,“US Official Hints at Sanctions for Chinese Firms in South China Sea,” July 14,2020,https://www.benarnews.org/english/news/indonesian/sanctionshint-07142020164724.html.由此，美國實施極端南海政策已經(jīng)在國家決策層面獲得了較為牢固的政治基礎(chǔ)。

（三）美國媒體及公眾輿論對華認(rèn)知消極轉(zhuǎn)向

美國媒體與美國政治精英在相關(guān)中國問題的立場上沒有太大差別。自2015年以來，在涉南海問題的報道中，美國傳媒界表現(xiàn)出更多的對華負(fù)面印象，甚至成為全美負(fù)面印象的主要引領(lǐng)力量。

在律商聯(lián)訊新聞數(shù)據(jù)庫中通過隨機抽樣方式選取2015—2020年共214篇美國媒體涉南海報道進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)對中國持負(fù)面立場的占75.56%，持中立立場的占22.22%，持正面立場的僅占2.22%，2015—2020年絕大部分美國涉南海報道均持消極對華立場，這反映出美國國內(nèi)媒體極為嚴(yán)重的對華偏見。

新聞媒體作為信息傳播的載體是民眾用以了解世界的窗口。媒體作為一種意識形態(tài)因素，“極其擅長控制受眾的思維方式”，是宣傳、教育和動員民眾的主要輿論手段。[3][美]施密特·謝利·巴迪斯：《美國政府與政治》，北京大學(xué)出版社2005年版，第77—82頁。當(dāng)美國民眾對中國的實際情況并不熟悉、且不能親赴中國體驗時，新聞媒體便在美國民眾的對華認(rèn)知中起到舉足輕重的作用。近年來，美國媒體對中國的負(fù)面報道和美國民眾對華負(fù)面情緒增強呈現(xiàn)驚人的同步。

美國兩大主要民意測量機構(gòu)蓋勒普（Gallup）和皮尤研究中心（Pew Research Center）的民意調(diào)查均顯示，近年來美國民眾對華認(rèn)同程度持續(xù)降低（見圖2），2019—2020年美國民眾對華認(rèn)同程度降至2015年以來的最低點。此外，皮尤研究中心調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2020年美國受訪者認(rèn)為中國是主要威脅的比例為62%，比2018年（48%）增長了14個百分點，比2017年（41%）增長了21個百分點[1]Topline questionnaire,Pew Research Center,April 21,2020.；相較于民主黨，共和黨受訪者對華持負(fù)面認(rèn)知的概率更大。2020年，共和黨受訪者對華持負(fù)面認(rèn)知的比例為72%，而民主黨為62%。自2010年以來，兩黨的對華負(fù)面認(rèn)知都趨向于增長。[2]資料來源：Topline questionnaire,Pew Research Center,China,Gallup,https://news.gallup.com/poll/1627/china.aspx。這反映出美國對華政策的社會基礎(chǔ)正在向消極方面轉(zhuǎn)向。

圖2 美國主流民意 調(diào)查機構(gòu)對華民意調(diào)查[3]“U.S.Views of China Increasingly Negative Amid Coronavirus outbreak,” Pew Research Center,April 21,2020.p5.

（四）美國大選對中國相關(guān)議題的惡意塑造

作為一個民主國家，美國公民的投票決定了美國總統(tǒng)的就職與離職。總統(tǒng)和未來的總統(tǒng)們均認(rèn)識到其外交政策立場與總統(tǒng)選舉結(jié)果之間的密切聯(lián)系。[4][美]杰里爾·A·羅賽蒂：《美國對外政策的政治學(xué)》，吳妙發(fā)等譯，北京世界知識出版社1996年版，第350頁。隨著反華反共的意識形態(tài)在美國占據(jù)主導(dǎo)地位，整個社會風(fēng)向右轉(zhuǎn)，遏制中國成為美國新的政治正確。美國總統(tǒng)候選人不斷宣揚其在南海問題等中國相關(guān)議題上將采取更為有效的措施來應(yīng)對所謂的“中國威脅”，塑造對華強硬的政府形象，以換取民眾手中的選票。

特朗普執(zhí)政以后，將美國經(jīng)濟中存在的問題均歸咎于中國“不公平”的貿(mào)易，并與中國開了一場范圍極其廣泛的貿(mào)易戰(zhàn)。但美國民眾對特朗普政府施政的反對率顯著高于支持率。2020年以來，特朗普政府對新冠肺炎疫情應(yīng)對失利所導(dǎo)致的經(jīng)濟疲軟，以及由此導(dǎo)致的社會動蕩，造成美國民眾對特朗普施政的滿意程度進(jìn)一步下滑。美國“明晰政治”（Real Clear Politics）調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，自2017年特朗普任期之初至2020年7月，美國民眾對其施政的支持率一直低于反對率（見圖5）。在2020年5月明尼蘇達(dá)州的社會騷亂爆發(fā)以后，美國民眾對特朗普施政反對程度顯著擴大，7月21—30日的最新數(shù)據(jù)顯示，美國民眾對特朗普政府的反對率為54.1%，而支持率為43.6%[1]“President Trump Job Approval,” Polling Data,https://www.realclearpolitics.com/epolls/other/president_trump_job_approval-6179.html.，這使特朗普在即將到來的美國大選中處于不利地位。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示（見圖3），在總統(tǒng)競選中，拜登的個人支持率自2020年初以來一直領(lǐng)先于特朗普，且兩者正在逐漸拉開差距。在選情不利的情況下，特朗普政府選擇以犧牲中美關(guān)系為代價換取國內(nèi)政治利益，從而進(jìn)一步推動了美國南海政策的極端化進(jìn)程。

圖3 特朗普政府及特朗普和拜登競選總統(tǒng)的支持率情況[2]資料來源：“President Trump Job Approval,” Polling Data,https://www.realclearpolitics.com/epolls/other/president_trump_job_approval-6179.html。（單位：%）

五、美國南海政策極端化趨勢及其影響

美國南海立場聲明是其南海政策大方向上的延續(xù)和推進(jìn)，與其長期以來調(diào)動國際與國內(nèi)力量繼續(xù)塑造南海地區(qū)形勢順應(yīng)美國戰(zhàn)略需求的方向一致。這種特定時期的政策強化，顯示出美國至少在中短期內(nèi)將維持對華南海戰(zhàn)略壓力的政策需求，以及在特定時期刺激南海問題并對中國施加更大戰(zhàn)略壓力的潛在危險。

（一）美國南海政策的慣性及其對未來政策的塑造

自奧巴馬、特朗普兩任政府執(zhí)政以來，美國南海政策不斷向?qū)θA極限施壓的極端化方向發(fā)展。奧巴馬時期通過對中國的南海維權(quán)行動進(jìn)行言語批評、拓展“蛛網(wǎng)”式亞太多邊安全合作架構(gòu)、與盟友一起開展南?！昂叫凶杂伞毙袆?、鼓動菲律賓將南海爭端提交國際仲裁、在國際輿論平臺塑造中國負(fù)面形象，為美國極端南海政策的實施奠定了政治、軍事及國際話語基礎(chǔ)。特朗普政府在放任軍方通過密集軍事行動強化南海政策軍事基礎(chǔ)的情況下，以出臺政治聲明的方式，強化了“仲裁”的法律地位，在客觀上進(jìn)一步蠶食中國的南海主權(quán)，為美國南海政策增添了更多強權(quán)政治的色彩。由于美國外交政策的慣性，現(xiàn)有南海政策將繼續(xù)成為未來政策的基礎(chǔ)。

未來，美國依據(jù)其整體亞太戰(zhàn)略乃至全球戰(zhàn)略推進(jìn)的需要，在南海問題上對華施壓可能存在階段性的加強或放緩，在具體言辭和行動上可能出現(xiàn)一定的反復(fù)，但在主權(quán)爭端上按照所謂南?！爸俨冒覆脹Q”否定中國海洋權(quán)益，將成為美國南海政策長期堅持的新原則。美國在未來可能繼續(xù)鼓勵或支持越南甚至其他東盟聲索國提起國際仲裁，幫助它們贏得訴訟，重復(fù)當(dāng)前針對中菲領(lǐng)土爭端的政策模式。如此，美國不僅能夠通過國際仲裁手段逐步蠶食中國的南海主權(quán)，更能進(jìn)一步拉攏東盟聲索國，完成針對中國的亞太戰(zhàn)略部署。

（二）美國反華意識形態(tài)削弱了緩和南海政策的空間

隨著中國的崛起及中美力量對比差距的縮小，美國亞太戰(zhàn)略主導(dǎo)地位將受到侵蝕。為了延緩并扭轉(zhuǎn)對美不利的局面，強化對華遏制的觀點將越來越成為美國政治精英的共識，這一共識通過媒體報道傳遞給美國民眾，將促使對華消極看法在全美范圍內(nèi)進(jìn)一步擴展。當(dāng)反華反共的新冷戰(zhàn)思維上升成為美國社會普遍持有的特定意識形態(tài)與文化信仰框架后，公眾輿論將被圈定在這一框架之內(nèi)。公眾對華負(fù)面情緒通過總統(tǒng)及國會選舉反推給美國政治精英，將縮小美國政府在對華相關(guān)政策上的選擇范圍，導(dǎo)致美國南海政策的強硬程度不斷加碼。因此，美國最新出臺的《聲明》并非其極端南海政策的終章，而是美國南海政策進(jìn)一步激進(jìn)化的步驟之一。即便未來民主黨總統(tǒng)上臺執(zhí)政，美國也難以轉(zhuǎn)變在南海問題上針對中國的立場。未來，出于維護(hù)共和黨和民主黨團結(jié)、獲取美國民眾支持、轉(zhuǎn)嫁國內(nèi)矛盾的需要，美國可能會繼續(xù)利用南海問題大做文章，并有可能在某個特定的時間點出臺更為激進(jìn)的相關(guān)政策，以加深對南海問題的介入。

（三）使南海地區(qū)可能的安全風(fēng)險增加

隨著美國站到與中國對抗的前沿，南海問題已經(jīng)成為美國對華施壓的重要手段之一。美國新的南海立場聲明出臺后，中國更多的南海維權(quán)行動將被美國界定為“非法”，如中國在美濟礁、禮樂灘、仁愛礁 、萬安灘等地區(qū)的所有設(shè)施建設(shè)均會被視為“非法”[1]Gregory B.Poling,“How Significant Is the New U.S.South China Sea Policy?,” July 14,2020,https://www.csis.org/analysis/how-significant-new-us-south-china-sea-policy.，這將為美國改變這種“非法狀態(tài)”提供法律依據(jù)，而其所需要的軍事行動將被列為美國的政策選項。一直為美國學(xué)者所討論的“推回”（Rollback）戰(zhàn)略，即建議美國政府采取“強制行動”，迫使中國放棄對南沙人工島嶼等地的控制并放棄南沙島礁上軍事設(shè)施的所謂“極端戰(zhàn)略”[2]葛漢文：《美國特朗普政府的南海政策：路徑、極限與對策思考》，載《太平洋學(xué)報》，第79頁。，可能會成為美國政策籃子中的重要選項。[3]Colm Quinn,“The U.S.Declared China' s South China Sea Claims ‘Unlawful’.Now What?,” July 14,2020,https://foreignpolicy.com/2020/07/14/the-u-s-declared-chinas-southchina-sea-claims-unlawful-now-what/.除此之外，盡管美國未來仍會根據(jù)同盟條約和自身利益對盟友的行動進(jìn)行約束，以防止其破壞美國的整體亞太戰(zhàn)略，但美國對南海問題的立場已經(jīng)脫離了模棱兩可，彈性減弱。當(dāng)中國與美國的盟友在南海地區(qū)發(fā)生沖突時，美國為了維護(hù)自身聲望及對盟國的保護(hù)義務(wù)，將不得不對中國所謂的“非法行為”采取強制性措施。這使美國也將直面與中國的軍事沖突。

結(jié) 論

南海政策是美國對華政策大系統(tǒng)的子系統(tǒng)。中美關(guān)系急轉(zhuǎn)直下的當(dāng)今時代，美國不僅持續(xù)加碼否定中國南海主張的政策力度，而且一直試圖以此在中國與南海周邊國家之間打入更有力的“分而治之”的楔子。在維持美國亞太主導(dǎo)權(quán)的戰(zhàn)略目標(biāo)引導(dǎo)下，在美國已經(jīng)有效建構(gòu)并維持東南亞地區(qū)軍事安全與國際話語優(yōu)勢的背景下，在美國國內(nèi)政治精英階層、主流媒體、一般社會意識形態(tài)總體趨向?qū)θA不友好的情況下，美國理論上具備了通過刺激南海問題惡化中國周邊環(huán)境的政策動機和客觀條件。一旦南海權(quán)益主要聲索國改變當(dāng)前相對溫和的南海政策，美國實施南海極端政策的可能性將進(jìn)一步加強。面向未來，中國應(yīng)對南海問題的政策宜納入再建構(gòu)中美關(guān)系和整個亞太秩序的戰(zhàn)略框架，在政策反制的過程中，將美國政策和周邊國家政策引入中國主導(dǎo)的戰(zhàn)略發(fā)展序列。