清末官制改革中的“部院之爭”及其歷史鑒戒

王 衛(wèi)

(首都師范大學 歷史學院，北京 100048)

清末官制改革是一項“牽一發(fā)而動全身”的系統(tǒng)性工程，牽涉到各種紛繁交錯的矛盾關(guān)系。“部院之爭”在清末官制改革的復雜過程中極具典型，其歷史教訓于目前深化黨和國家機構(gòu)改革仍具有獨特的鑒戒意義。

一、“部院之爭”的根源與起因

清代傳統(tǒng)官制中，刑部為“天下刑名總匯”，掌全國最高審判權(quán)，“外省刑案，統(tǒng)由刑部核覆”；大理寺為慎刑機構(gòu)，雖掌駁正，但毫無實權(quán)、形同虛設(shè)。1906年11月2日，總司核定官制大臣奕劻具折上奏，提出了中央官制改革方案，該方案仿照西方(主要是日本)三權(quán)分立模式，以立法屬之議院(暫設(shè)資政院)，行政屬之內(nèi)閣，司法權(quán)屬之法部，大理院專任審判[1]464。11月6日，清廷裁定了奕劻方案，著改刑部為法部，專任司法；大理寺改為大理院，專掌審判，從而確立了法部最高司法行政機構(gòu)、大理院最高審判機構(gòu)的地位。同日，清廷任命戴鴻慈為法部尚書、沈家本為大理院正卿。

但無論是奕劻的奏折，還是清廷諭令，對法部和大理院的權(quán)限描述都過于寬泛、模糊，從而為法部和大理院日后的激烈爭端埋下了深刻的根源。

“部院之爭”肇端于兩個部門的第一任主官，因此有必要先介紹一下戴鴻慈和沈家本的背景經(jīng)歷。戴鴻慈(1853-1910)，廣東南海人，進士(翰林院庶吉士)出身。曾在地方任學政、考官等職，后在禮部、刑部、戶部侍郎任上遷轉(zhuǎn)。1905年底，清廷派“五大臣”出洋考察，戴為其中一員，途中又被擢為禮部尚書?；貒?，在向清廷中央的建言獻策中，戴鴻慈顯示出了不同于一般士大夫的遠見卓識，頗得慈禧信賴與贊賞，成為法部尚書的不二人選。沈家本(1840-1913)，浙江湖州人，進士出身。曾任刑部郎中、外放知府、道員、按察使，后擢升刑部右侍郎。由于其對律法有精深造詣，亦是刑部當家“堂官”，此為其任大理院正卿之資格。從兩位主官的履歷來看，戴鴻慈雖曾有任職刑部、出洋考察的短暫經(jīng)歷，但其大部分時間所事工作與律法幾無相干，掌印法部可以說是“外行管理內(nèi)行”；而沈家本精研律法，且于理論、實踐皆有成就，是典型的“專家型官員”。

法部和大理院成立伊始，先各自忙于機構(gòu)內(nèi)部事務，整理配備辦公設(shè)施、籌集辦公經(jīng)費；接著解決人員配置與分流安置以及相關(guān)業(yè)務交接問題。但這些問題并未掀起部院爭端的軒然大波，后來沈家本的一封涉及大理院審判權(quán)限的奏折卻成為“部院之爭”的導火索。

二、“部院之爭”的過程與焦點

(一)司法行政權(quán)與司法審判權(quán)之爭

上任伊始，作為大理院首任正卿，沈家本雄心勃勃。為了讓大理院盡快步入正軌，1906年12月12日，沈家本向清廷中央上遞《審判權(quán)限厘定辦法折》，擬確立全國審級制度，并厘定大理院權(quán)限——“大理院為全國最高之裁判所”，“至京外一切大辟重案，均分報法部及大理院，由大理院先行判定，再送法部復核”[2]378-382。同時，參照日本相關(guān)律制，沈家本草擬了《大理院審判編制法》，進一步申明了大理院的職權(quán)，并明確了大理院的審判事項范圍。

出于對沈家本律法專業(yè)的高度信賴，清廷很快批準了其奏章，但這卻引起了法部對沈的強烈不滿。在給梁啟超的信中，戴鴻慈就憤憤不平地說：“沈堂(沈家本)乃以陰柔手段，攘竊法權(quán)”，“以一人之責任，兼三權(quán)而有之”，“其不從弊者幾何”[3]379-381。

經(jīng)過悉心籌劃，5月14日，戴鴻慈上遞《法部奏酌擬司法權(quán)限折》，請求清廷裁定。戴鴻慈認為，所謂司法行政權(quán)：一為司法，“大辟之案由大理院或執(zhí)法司詳之法部以及秋、朝審大典均聽法部復核”，以及“恩赦特典則由法部具奏”等；二為行政，即“法部管理民事、刑事、牢獄并一切司法上之行政事務”，及監(jiān)督大理院、直省執(zhí)法司、地方審判庭、詳讞局等[2]369。

清廷中央從一開始就對司法行政權(quán)和司法審判權(quán)的劃分未予明晰，對戴鴻慈的奏折亦不明就里地予以批準。但如此一來，沈戴二人關(guān)于部院權(quán)限的解釋與認同勢必產(chǎn)生齟齬。

得知戴鴻慈已“自行具奏”，沈家本怒不可遏，于5月20日又上一折。他對法部提出的權(quán)限劃分表示質(zhì)疑：“死罪必須法部復核，秋、朝審亦須經(jīng)法部核定”，這與“憲法精理”不相符合。關(guān)于司法用人，沈家本指出，此系重大，“設(shè)有貽誤，咎將誰歸”，中國法學尚萌，為親試人才，須由大理院調(diào)用人員，實屬不得已。沈家本還對戴奏《司法權(quán)限清單》中最有爭議的四條，進行了逐一批駁[2]372-375。

沈戴二人的爭執(zhí)令清廷甚為惱怒，于是責令雙方：“會同妥議，和衷商辦，不準各執(zhí)意見?！盵4]5669同時，將沈家本與張仁黼(法部右侍郎)進行對調(diào)，由張仁黼主管大理院，調(diào)沈家本任法部右侍郎。

受到嚴飭的部院雙方，惶恐不安，不得不會同協(xié)商，并于5月31日呈遞了《遵旨和衷妥議部院權(quán)限折并清單》，“部院之爭”暫告段落。

(二)關(guān)于修訂法律館的地位與人事之爭

不論是在刑部還是大理院、法部，沈家本都有一項兼差——主持修訂法律館。修訂法律館由刑部律例館改設(shè)而來，負責“新政”以來各項法律的草創(chuàng)和修改，其重要地位不言而喻。1907年6月11日，新任大理院正卿張仁黼具折上奏，請重組修訂法律館，矛頭直指沈家本。他說，“修訂法律”“若僅委諸一二人之手”，“殊非所以鄭重立法之道也”，建議各部堂官一律參與修訂法律事務，由法部、大理院主導。其后，戴鴻慈亦上奏建議改組修訂法律館，由法部、大理院職掌，并派王大臣為總裁[1]834-841。顯然，戴張二人希望改變修訂法律館的人事格局，將沈家本排擠出局。對此，沈家本亦無可奈何，遂索性向清廷上奏，請求辭去其主持修訂法律館的一切差事[5]144。

對于修訂法律館的隸屬問題及沈家本的人事安排，清廷是有所考量的。奕劻主持的憲政編查館首先對戴張二人的奏折提出了反對意見：將修訂法律館置于法部、大理院管轄之下，“是以立法機關(guān)混入行政及司法機關(guān)之內(nèi)”，這有悖于“三權(quán)分立”的精神；建議“請將修訂法律館仍歸獨立，與部院不相統(tǒng)屬。所有修訂大臣，擬請旨專派明通法律之大員二三人充任”[1]851。結(jié)合憲政編查館的意見，10月9日，清廷發(fā)布諭旨，明確了修訂法律館的獨立地位，并派沈家本、俞廉三、英瑞為修訂法律大臣，會通參酌，妥慎修訂。

(三)部院權(quán)限的最終裁定

1910年2月7日，憲政編查館重新審核并奏定了《法院編制法》，規(guī)定：嗣后凡屬于全國司法之行政事務，如任法官、劃分區(qū)域，以及一切行政上調(diào)查、執(zhí)行各項，統(tǒng)由法部總理主持，毋庸會同大理院辦理；而最高審判權(quán)，司法解釋權(quán)，死刑復核權(quán)，均有大理院辦理。這樣，大理院的獨立審判權(quán)得到了根本性的加強。4月8日，憲政編查館修改了《死罪施行詳細辦法》，進一步取消了法部對于死罪以下、徒以上案件的復核權(quán)。

面對權(quán)力被日漸削減，法部采取了消極抵抗的策略。由于《法院編制法》確認了法部的人事任用權(quán)，法部堂官私議，待各級審判庭有額缺時，僅由法部人員補授，而不予之大理院，法部尚書廷杰甚至以辭職來表示不滿。兩三年間，“部院之爭”風波迭起，清廷亦為之大傷腦筋。為徹底平息部院權(quán)限爭執(zhí)，1910年4月，清廷多次召開特別會議，反復磋商，最終裁定：仍須嚴格遵行先前《法部編制法》《死罪施行詳細辦法》之原則?！安吭褐疇帯钡娘L波終于漸次以退。

三、“部院之爭”的歷史鑒戒

(一)牢固樹立大局意識

大局意識，就是從全局的角度出發(fā)、從長遠的目標著眼，正確處理個人與集體、部門與整體、目前與長遠之間的關(guān)系，并堅持個人服從集體、部門服從整體、目前服從長遠的原則。清末官制改革，是關(guān)乎國家整體利益和長遠發(fā)展的頭等大事。“部院之爭”中，幾位主官因部門權(quán)力的劃分問題，將整體利益、國家大局拋諸腦后，不惜相互攻訐、排擠傾軋，甚至演變成個人恩怨，追根究底就在于本位主義、個人主義的作祟。

俗話說：大河有水小河滿，大河無水小河干。當整體利益受到侵害，國家長遠發(fā)展目標受到阻礙，最終遭受損失的依然是部門和個人。清末“部院之爭”所體現(xiàn)出的統(tǒng)治集團的內(nèi)爭與內(nèi)耗，無疑是清政府垮臺的重要原因之一。“皮之不存，毛將焉附?！碑斍逭?quán)轟然垮塌后，樹倒猢猻散，大大小小的官員都只有各自奔命。

所以說，“國家好，民族好，大家才會好?！币虼?，“這就要求各級黨員干部要以大局為重，自覺從大局看問題，把工作放到大局中去思考、定位、擺布，做到正確認識大局、自覺服從大局、堅決維護大局。”[6]

(二)加強和維護黨的中央權(quán)威

事在四方，要在中央；中央執(zhí)要，四方來效。一個國家、一個民族的發(fā)展興盛，必須要有一個堅強有力的領(lǐng)導核心。縱觀晚清歷史，老大帝國一次次地挨打遭受欺凌，都是由于國家貧窮落后，而根本在于國家缺乏一個具有權(quán)威性的中央政權(quán)的領(lǐng)導。列強一次次地當頭棒喝，都難以喚醒統(tǒng)治階層的渾渾噩噩。在如火如荼的世界近代化浪潮中，清廷中央不思進取、無所作為；“洋務運動”“清末新政”，也不過是被牽著鼻子走的被迫之舉。同時，晚清地方勢力崛起導致中央權(quán)力式微，庚子賠款后，清廷中央的顏面更是幾近掃地?！安吭褐疇帯?，各方拋開中央政令，各自為政、公開爭執(zhí)，主官甚至動輒以辭職來要挾朝廷，這不僅表現(xiàn)出部門官員規(guī)矩意識的淡薄，更反映了清廷中央權(quán)威的嚴重缺失。

反觀新民主主義革命以來的歷史，從抗日戰(zhàn)爭的勝利到新中國的締造、從改革開放的啟航再到中國特色社會主義新時代的開創(chuàng)，無不與中國共產(chǎn)黨這個堅強領(lǐng)導核心的一路引領(lǐng)有關(guān)。因此，要實現(xiàn)中華民族的偉大復興、全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，就必須要堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，最根本的就是要加強和維護黨的中央權(quán)威。

(三)增強制度意識、程序意識

法必先明，令方能行。制度是一切工作正常開展的前提和基礎(chǔ)，“制度問題不能解決，思想作風問題也解決不了”[7]328，因此，樹立與增強制度意識至關(guān)重要。清末“部院之爭”的起因，從客觀上來看，首先是由于制度的缺位。從一開始，清廷裁定的中央官制改革方案，對部院權(quán)限的規(guī)定就模糊不清。其次是清廷任由部院各自奏定權(quán)限，中央統(tǒng)一定制長期拖沓不決。當部院矛盾激化之時，清廷中央并不是從速在制度源頭上予以解決，而是屢次以人事調(diào)整的方法來暫時平息事態(tài)，顯然是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的逐末之策。

程序意識是制度意識的一個具體層面，其根本要求就是按程序辦事?！安吭褐疇帯敝校瑑刹块T主官皆指責對方?jīng)]有按照上諭“會同協(xié)商”的要求辦事，單獨上奏、私定權(quán)限。部院雙方究竟是誰先打破了規(guī)矩，我們在此無法判定，但部院沖突顯然是在破壞了程序之后而失控的。目前，隨著世情、國情、黨情的深刻變化，制度短板問題日益凸顯，這就要求我們一方面要建立健全制度體系，另一方面要樹立遵紀守規(guī)觀念，增強制度意識、程序意識。