留守兒童法律保護(hù)體系的分析與重構(gòu)
——從憲法的角度切入

鄭淑珺

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875)

一、問題的由來

留守兒童問題一直是一個(gè)受到學(xué)界廣泛關(guān)注的問題，但其真正進(jìn)入普通群眾視角，引起社會(huì)的軒然大波還要從2015年算起。2015年6月，畢節(jié)留守四兄妹在家中服農(nóng)藥自殺，隨后多起留守兒童受害事件震驚社會(huì)。自此，社會(huì)群體開始了解、嘗試幫助留守兒童。2015年，第一期《中國(guó)留守兒童心靈狀況白皮書》問世，到如今已經(jīng)堅(jiān)持了四年。通過白皮書，我們終于能夠?qū)⑿侣勚鞑タ谥衅降囊粭l條新聞內(nèi)容化為鮮活的生命，也遺憾地發(fā)現(xiàn)在目光所不能及的角落我們所信任尊崇的法律也有缺漏。那么，為什么在留守兒童數(shù)量不斷增加，留守問題越發(fā)嚴(yán)重的今天仍然沒有一套系統(tǒng)的治理措施問世？我們的憲法對(duì)于留守兒童又設(shè)立了什么樣的保護(hù)措施？

二、兒童法律保護(hù)體系與留守兒童法律保護(hù)的關(guān)系

兒童法律保護(hù)體系是我國(guó)人大在《聯(lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》的總體領(lǐng)導(dǎo)下，以《憲法》為基本綱領(lǐng)，結(jié)合《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《義務(wù)教育法》等專門領(lǐng)域法律，為確保兒童能夠自由、快樂、健康、積極成長(zhǎng)而構(gòu)建的立體法律結(jié)構(gòu)。其保護(hù)內(nèi)容涵蓋兒童的生理、心理、健康、教育、尊嚴(yán)、自由等多個(gè)方面，其本質(zhì)是對(duì)兒童的整體保護(hù)。

從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看(見圖1)，整個(gè)兒童法律保護(hù)體系從上到下呈金字塔狀分為三個(gè)層次。第一層為兒童保護(hù)，是這一法律結(jié)構(gòu)的最上層概念，強(qiáng)調(diào)兒童利益最大原則，是對(duì)所有兒童的普遍性保護(hù)。第二層是對(duì)不同類型兒童的分別保護(hù)，在受到兒童保護(hù)相關(guān)法律調(diào)整時(shí)也受到各自專項(xiàng)政策和區(qū)域性文件的規(guī)范。第三層是對(duì)各類嚴(yán)重侵害兒童權(quán)益問題的特別保護(hù)，散見于各類部門法的具體條文或相關(guān)的政府文件。

圖1 兒童法律保護(hù)體系

兒童保護(hù)與留守兒童保護(hù)分處于法律層次結(jié)構(gòu)的前兩層，是典型的隸屬關(guān)系，這也是我國(guó)留守兒童法律保護(hù)二元結(jié)構(gòu)的主要原因。二元結(jié)構(gòu)分為普遍保護(hù)與特殊保護(hù)。其中，兒童保護(hù)的相關(guān)法律是留守兒童法律保護(hù)的基本原則，對(duì)留守兒童問題具有普遍約束力。同時(shí)，針對(duì)留守兒童特有的現(xiàn)實(shí)問題，2016年，國(guó)務(wù)院專門出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，完善農(nóng)村留守兒童的關(guān)愛、救助機(jī)制，屬于特別保護(hù)。這兩類保護(hù)之間并不是單純的并列關(guān)系，而是一種有機(jī)的共生關(guān)系，相互促進(jìn)、相互依存，留守兒童的特殊身份使普遍保護(hù)的條文內(nèi)容產(chǎn)生新的解釋，兒童法律保護(hù)也為留守兒童政策提供了主要方向和更高的強(qiáng)制力。

三、憲法對(duì)留守兒童的保護(hù)和實(shí)際作用

(一)憲法條文內(nèi)容的具體規(guī)定。雖然憲法中沒有明確規(guī)定關(guān)于留守兒童的特殊保護(hù)，但卻有對(duì)于兒童的廣泛性保護(hù)內(nèi)容。在《憲法》第49條中規(guī)定父母有撫養(yǎng)教育未成年子女的義務(wù)，以及禁止虐待老人、婦女和兒童。這是憲法對(duì)于兒童群體所作出的整體性、概括性保護(hù)，它既具有憲法最高效力的特點(diǎn)，同時(shí)也具有憲法本身過于籠統(tǒng)，不夠具體且無法直接適用的缺陷。因此，憲法條文本身對(duì)于留守兒童保護(hù)所起到的作用，只能作為一個(gè)原則性、方向性的指導(dǎo)方針。所以，僅僅依靠憲法條文規(guī)范留守兒童相關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)是不現(xiàn)實(shí)的。憲法是母法，是根本大法，我們應(yīng)當(dāng)以憲法條文為基本綱領(lǐng)，專項(xiàng)、詳細(xì)地以其他法律形式對(duì)留守兒童問題作出具體規(guī)定[1]。

(二)國(guó)家政策的積極保護(hù)。由于我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)性，誕生了世界上人數(shù)最為龐大的農(nóng)民工群體，隨之而來的就是中國(guó)如今六千多萬的留守兒童。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，對(duì)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意義、總體要求、關(guān)愛體系的完善、救助制度的確立、留守源頭的減少、工作保障的強(qiáng)化六方面內(nèi)容作出專項(xiàng)規(guī)定。此外，還有許多解決個(gè)別問題的相關(guān)政策散見于各類政府文件。針對(duì)留守兒童因無法上學(xué)而被迫離開父母留守家鄉(xiāng)的問題，教育部出臺(tái)了關(guān)于教育系統(tǒng)貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》的實(shí)施意見，對(duì)放寬農(nóng)民工子女公辦學(xué)校入學(xué)條件、保證輸入地義務(wù)教育、專門設(shè)立解決農(nóng)民工子女上學(xué)問題的政府補(bǔ)貼、加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校的政府扶持等內(nèi)容作出具體規(guī)定，一定程度上緩解了我國(guó)的留守情況。但由于國(guó)家政策本身具有的普適性、距離性特征，導(dǎo)致實(shí)際施行與預(yù)期結(jié)果相差甚遠(yuǎn)，沒有辦法完全解決所有農(nóng)民工子女的入學(xué)問題。國(guó)家政策本質(zhì)上是中央政府在以憲法為治國(guó)依據(jù)時(shí)，圍繞憲法作出的具體的政府工作要求。其對(duì)于政府之外的公共事務(wù)參與者，既沒有強(qiáng)制性也沒有懲罰性。中國(guó)有一句老話叫作“上有政策，下有對(duì)策”，由此可見，一項(xiàng)好的政策最后能不能完美解決實(shí)際問題，要看它是否得到了地方的貫徹實(shí)施。以放寬公立學(xué)校入學(xué)條件為例，入學(xué)條件是放開了，九年義務(wù)教育也確實(shí)免費(fèi)了，可是各種層出不窮的贊助費(fèi)、這個(gè)費(fèi)、那個(gè)費(fèi)將農(nóng)民工子女實(shí)質(zhì)上拒之門外，這與中央出臺(tái)該政策的初衷并不相符。另外，收費(fèi)低廉的農(nóng)民工子弟學(xué)校卻由于沒有收入、請(qǐng)不起老師、辦學(xué)條件無法通過驗(yàn)收、缺乏政府撥款等種種問題而瀕臨倒閉。這些社會(huì)現(xiàn)實(shí)變相地逼迫在外務(wù)工人員的子女回到家鄉(xiāng)、遠(yuǎn)離父母成為留守兒童。所以筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)階段解決留守兒童問題的重點(diǎn)，不在于如何絞盡腦汁地推出各種新政策，而在于將原本的政策進(jìn)行區(qū)域細(xì)化，不斷分工并作出具體規(guī)定，使原本的政策能夠?qū)嵸|(zhì)上發(fā)揮作用，使更多的留守兒童能因此不再留守。

(三)各部門法立法保護(hù)

1.社會(huì)法部門通用性立法。憲法是我國(guó)治國(guó)的根本大法，這一特殊地位要求它必須具有廣泛性、概括性和簡(jiǎn)潔性的特征?！稇椃ā返?9條對(duì)于未成年人保護(hù)提出了隱性的立法要求，因此，為配合憲法條文，使其得到實(shí)際的適用，我國(guó)立法部門雖然沒有專門制定保護(hù)留守兒童的法律，但卻先后出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)預(yù)防未成年人犯罪法》和《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》這兩部通用于整個(gè)未成年人群體的法律。這兩部法律對(duì)于未成年人的家庭保護(hù)、社會(huì)保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、司法保護(hù)等方方面面都經(jīng)過充分考慮，但卻擁有一個(gè)致命的缺陷，那就是不具有威懾力[2]。這兩部法律中最嚴(yán)重的處罰方式只有行政處罰，只有明確符合刑法規(guī)定內(nèi)容的才會(huì)處以刑事處罰。強(qiáng)制力的不足使這兩部以保護(hù)未成年人為初衷的法律淪為了施暴者們的縱容法，它們被戲稱為“沒有牙齒的法律”[3]。這兩部法律空有法律的皮囊卻缺乏作為法律骨髓和靈魂的強(qiáng)制力與威懾力，完全無法起到切實(shí)有效的保護(hù)作用。簡(jiǎn)單來說，這兩部法律只能算是一種導(dǎo)向性、政策性的建議，基本不具有適用的可行性，因?yàn)樗鼈冊(cè)谥匾呢?zé)任條款部分存在嚴(yán)重缺失，根本無法有效治理日益嚴(yán)重的留守兒童問題。

《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》第10條規(guī)定父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造良好、和睦的家庭環(huán)境，依法履行對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)。第11條規(guī)定父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)關(guān)注未成年人的生理、心理狀況和行為習(xí)慣，以健康的思想、良好的品行和適當(dāng)?shù)姆椒ń逃陀绊懳闯赡耆?，引?dǎo)未成年人進(jìn)行有益身心健康的活動(dòng)，預(yù)防和制止未成年人吸煙、酗酒、流浪、沉迷網(wǎng)絡(luò)以及賭博、吸毒、賣淫等行為。從社會(huì)普通群眾的角度來看，作為父母讓自己的孩子成為留守兒童就已經(jīng)涉嫌違反未成年人保護(hù)法，更遑論留守兒童由于長(zhǎng)期留守還出現(xiàn)了各種心理、生理問題。但我國(guó)對(duì)此既沒有任何處罰措施，也沒有采取任何有效的幫助手段。正是由于政府部門的不作為，使未成年人沒有切實(shí)有效的法律保護(hù)和制度保護(hù)，才會(huì)使外出父母不重視留守問題。正是由于法律的縱容才會(huì)有那么多的父母打著“為了孩子更好”的旗幟，作出最傷害孩子的事，才會(huì)使留守兒童問題日趨嚴(yán)重。

2.其他部門法的涉及。綜合分析我國(guó)如今的留守兒童保護(hù)，沒有專門立法，僅有的兩部通用型法律還不具有懲戒性，我們又不可能僅僅依靠憲法的只言片語來保護(hù)他們。因?yàn)槿魏稳瞬豢赡芤运饺松矸荨斑`憲”[4]，但威脅留守兒童安全的大多數(shù)都是私人。我國(guó)的憲法現(xiàn)在還不能在案件中直接適用，但對(duì)于私人領(lǐng)域的沖突，憲法也不是毫無辦法。例如，憲法可以通過民法相關(guān)條款的訂立來保護(hù)留守兒童在家庭生活中的各種權(quán)利。而對(duì)于侵害未成年人情節(jié)嚴(yán)重可以認(rèn)為是犯罪的，在刑法中也有特殊規(guī)定。我國(guó)《刑法》第236條規(guī)定，奸淫不滿十四周歲幼女的，從重處罰。我國(guó)《刑法》第237條第3款規(guī)定，猥褻兒童的，依照前兩款規(guī)定從重處罰。我國(guó)《刑法》第244條專門規(guī)定了雇傭童工從事危重勞動(dòng)罪。這些法律的制定在一定程度上保護(hù)了未成年人，也涵蓋了留守兒童群體的權(quán)利，既有威懾力，也有懲罰性。但事實(shí)上，外在身體上的嚴(yán)重侵害只是留守兒童問題的一小部分。也就是說，刑法民法的治理領(lǐng)域只能覆蓋少部分的留守兒童問題，其他絕大多數(shù)問題仍然處于法律監(jiān)管的盲區(qū)。只有真正了解困擾留守兒童的問題是什么，才能有所針對(duì)地制定出合適的法律及其適用機(jī)制，才能完善憲法對(duì)留守兒童的保護(hù)。

四、導(dǎo)致留守兒童憲法保護(hù)難以落實(shí)的主要問題

憲法是根本大法，它的綱領(lǐng)性、基本性地位要求其條文必須盡可能簡(jiǎn)潔明了。條文的精簡(jiǎn)必然會(huì)導(dǎo)致實(shí)際落實(shí)行為上的困難，這也正是我國(guó)留守兒童憲法保護(hù)難以實(shí)現(xiàn)的根源所在。

(一)我國(guó)憲法保護(hù)不具有可實(shí)施性?！堵?lián)合國(guó)兒童權(quán)利公約》第4條第1款規(guī)定：“締約國(guó)應(yīng)采取一切適當(dāng)?shù)牧⒎?、行政和其他措施以?shí)現(xiàn)本公約所確認(rèn)的權(quán)利?！边@是國(guó)際公約在明確自身指導(dǎo)性地位的同時(shí)，為自身內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)而對(duì)締約國(guó)提出的具體要求。憲法之于我國(guó)如同國(guó)際公約之于締約國(guó)，都是寬泛的綱領(lǐng)性內(nèi)容。因此，憲法權(quán)利的實(shí)際落實(shí)就應(yīng)該和國(guó)際公約的要求一樣，通過其他立法、行政和措施的細(xì)化規(guī)定具體實(shí)現(xiàn)。我國(guó)目前雖然存在《未成年人保護(hù)法》，但該法原則性較強(qiáng)，不具有可操作性。以《未成年人保護(hù)法》第2章家庭保護(hù)中的第1條第1款為例，“父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造良好、和睦的家庭環(huán)境，依法履行對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)職責(zé)和撫養(yǎng)義務(wù)。”父母應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造良好的家庭環(huán)境，什么樣的家庭環(huán)境是良好？什么樣的行為是履行撫養(yǎng)義務(wù)？對(duì)此條文中并未具體說明，給實(shí)際適用造成了困難。另外，《未成年人保護(hù)法》中的具體法律責(zé)任通過民事訴訟與刑事訴訟得以實(shí)現(xiàn)，但其啟動(dòng)程序卻并未考慮未成年人的人身依附性，很多情況下保護(hù)程序根本沒有啟動(dòng)的可能性。

(二)我國(guó)缺乏專門的兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第7條規(guī)定：“中央和地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好未成年人保護(hù)工作。”國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》中規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)將留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作作為主要工作內(nèi)容，強(qiáng)化政府屬地責(zé)任和民政等有關(guān)部門的監(jiān)督指導(dǎo)。一方面，我國(guó)法律中采用“各級(jí)政府”“職責(zé)范圍內(nèi)”“有關(guān)部門”等字眼，并未對(duì)專門的兒童保護(hù)機(jī)構(gòu)作出規(guī)定，也沒有確定保護(hù)留守兒童的主管機(jī)關(guān)，民政部、教育部、公安部等多個(gè)機(jī)關(guān)都是有權(quán)機(jī)關(guān)。沒有主管機(jī)關(guān)必然導(dǎo)致群龍無首，各機(jī)關(guān)之間相互較勁、敷衍、推諉，最終導(dǎo)致留守兒童保護(hù)的各類事項(xiàng)只能由民間組織自發(fā)推進(jìn)，難以取得長(zhǎng)效結(jié)果。另一方面，留守兒童保護(hù)較為特殊，比較突出的是心理問題，我國(guó)目前并沒有關(guān)注留守兒童心理問題的專門機(jī)關(guān)，其他有權(quán)機(jī)關(guān)的專業(yè)性都不強(qiáng)，難以有針對(duì)性地解決現(xiàn)實(shí)問題，而具有專業(yè)技能的民間組織卻因?yàn)槿狈φС侄e步維艱。

(三)我國(guó)沒有強(qiáng)制性較高的兒童保護(hù)法律。我國(guó)目前治理留守兒童問題的主要依據(jù)是《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》以及相關(guān)的國(guó)家政策，這些政策法律本身的強(qiáng)制力微乎其微?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第60條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，侵害未成年人的合法權(quán)益，其他法律、法規(guī)已規(guī)定行政處罰的，從其規(guī)定；造成人身財(cái)產(chǎn)損失或者其他損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！笨梢姟段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》本身并不具有強(qiáng)制力，其制裁效力來源于其他法律。但留守兒童問題涉及未成年人獨(dú)特的生理、心理特點(diǎn)，用規(guī)范一般成年人社會(huì)的法律規(guī)范留守兒童問題難免會(huì)出現(xiàn)缺漏。單以嚴(yán)重影響未成年人生長(zhǎng)發(fā)育的心理問題來說，我國(guó)現(xiàn)行法律并未專門關(guān)注。我國(guó)法律，無論是刑事法律還是民事法律都是典型的成人法，并未充分考慮未成年人的行為特性和心理訴求，這就導(dǎo)致許多對(duì)未成年人影響深重的行為因?yàn)檫M(jìn)入成年人領(lǐng)域不再嚴(yán)重而難以得到法律治理。同時(shí)，我國(guó)刑法的犯罪概念是兼具定性、定量標(biāo)準(zhǔn)的二元結(jié)構(gòu)概念，這使得客觀危害并不明顯，行為發(fā)生較為隱蔽的留守兒童問題難以得到根本解決。

(四)我國(guó)社會(huì)并未全面了解憲法含義。我國(guó)《憲法》以條文形式在49條中明確對(duì)兒童的保護(hù)不僅僅是要求社會(huì)、學(xué)校、家庭、政府聯(lián)合共治，合力治理留守兒童問題，更是為了留守兒童群體能明確自身權(quán)利，積極主動(dòng)地展開自我保護(hù)。我國(guó)社會(huì)目前存在對(duì)憲法的普遍誤讀，僅將兒童保護(hù)作為社會(huì)義務(wù)、物質(zhì)義務(wù)，忽視了兒童自我保護(hù)的積極作用和精神撫養(yǎng)的重要意義。我國(guó)《未成年人保護(hù)法》第11條規(guī)定，父母應(yīng)當(dāng)關(guān)注未成年人身心健康，以適當(dāng)?shù)姆椒ń逃陀绊懳闯赡耆耍龑?dǎo)未成年人進(jìn)行有益身心健康的活動(dòng)。以兒童性教育為例，我國(guó)父母并未理解何為正確的教育方式，武斷地將各種“不良”信息完全隔離在兒童活動(dòng)生活之外，扼殺了留守兒童自我保護(hù)的個(gè)人權(quán)利。留守兒童較之一般兒童，與家長(zhǎng)的溝通較少，使家長(zhǎng)難以通過日常行為觀察及早發(fā)現(xiàn)不法侵害，只能完全依靠留守兒童自身對(duì)抗不法侵害。然而，性概念的缺失會(huì)使留守兒童面對(duì)性侵害時(shí)沒有辨別能力和危險(xiǎn)意識(shí)，完全喪失自我保護(hù)能力，反而為犯罪行為人大開方便之門。《未成年人保護(hù)法》第10條規(guī)定，父母應(yīng)依法履行監(jiān)護(hù)和撫養(yǎng)職責(zé)。但我國(guó)留守兒童父母大多疏忽未成年兒童心理健康，只關(guān)注物質(zhì)撫養(yǎng)，忽視精神撫養(yǎng)。留守兒童由于缺乏親情調(diào)劑、心理發(fā)育未完全，其自我的感情疏導(dǎo)和排解功能較弱，必須通過外力干預(yù)調(diào)整其行為、觀念，引導(dǎo)其面對(duì)具體事件時(shí)作出正確選擇。

五、針對(duì)憲法落實(shí)困難如何重構(gòu)留守兒童的法律保護(hù)體系

(一)設(shè)立未成年人保護(hù)多元啟動(dòng)機(jī)制。鑒于未成年人獨(dú)特的生理與心理構(gòu)造，他們無法憑借自身力量獨(dú)立啟動(dòng)法律保護(hù)機(jī)制，而必須由代理人代為提起?！缎淌略V訟法》第3條規(guī)定由公、檢、法分工，共同進(jìn)行刑事訴訟，但第16條又規(guī)定告訴才處理的案件，沒有告訴或撤回告訴的不追究刑事責(zé)任?？梢婋m然刑事訴訟大多由公訴機(jī)關(guān)啟動(dòng)程序，但也有需要當(dāng)事人自己告訴才能啟動(dòng)的自訴案件。民事訴訟由于處理的是平等主體之間的人身、財(cái)產(chǎn)關(guān)系，強(qiáng)調(diào)意思自治，所以均由當(dāng)事人自行起訴。這里值得注意的是，侵害留守兒童，忽視他們身心健康，導(dǎo)致他們出現(xiàn)心理問題的正是他們的法定代理人即他們的父母。讓存在過錯(cuò)的父母代替或幫助留守兒童起訴控告自己是不現(xiàn)實(shí)的。而作為一個(gè)尚在年幼懵懂無知的未成年人，我們更不能指望留守兒童能自己運(yùn)用法律武器保護(hù)自己。在幾年前修訂《老年人權(quán)益保障法》時(shí)有一條新聞引起了軒然大波，有部分老年人依據(jù)這部法律起訴自己的孩子不回家忽視了對(duì)老年人的精神贍養(yǎng)。這個(gè)案件最重要的不是最后的判決而是它確確實(shí)實(shí)引起了整個(gè)社會(huì)對(duì)于老年人精神贍養(yǎng)的重視。筆者認(rèn)為，立法部門依據(jù)憲法授權(quán)所制定的《未成年人保護(hù)法》，其本意可能也是希望它能和老年人保障法一樣在未成年人的精神保護(hù)方面發(fā)揮效力，但他們卻忽視了未成年人和老年人之間的心理能力差異。老年人雖然身體機(jī)能下降，但其本質(zhì)仍是成年人，具有健全獨(dú)立的自我意識(shí)。未成年人無法像老年人一樣獨(dú)立自主，無法意識(shí)到留守是一種精神撫養(yǎng)缺失的狀態(tài)，他們不知道自己擁有何種權(quán)利。因此，法律應(yīng)當(dāng)考慮增加治理程序的官方啟動(dòng)機(jī)制，由居委會(huì)或相關(guān)部門專門針對(duì)撫養(yǎng)問題代替留守兒童進(jìn)行起訴。這一機(jī)制的本意不在于使父母或他人受到多嚴(yán)厲的懲罰，而在于以懲罰警醒監(jiān)護(hù)人重視撫養(yǎng)問題。也可以說這一機(jī)制是利用法律教育父母如何履行自己應(yīng)盡的義務(wù)，只要父母自身能夠重視精神撫養(yǎng)問題，那么大多數(shù)留守兒童的心理問題都可以被治愈。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》中提出，應(yīng)當(dāng)建立強(qiáng)制報(bào)告機(jī)制，要求相關(guān)人員在發(fā)現(xiàn)留守兒童脫離監(jiān)護(hù)或監(jiān)護(hù)人不履行責(zé)任時(shí)必須第一時(shí)間向公安機(jī)關(guān)報(bào)告。該規(guī)定在一定程度上緩解了留守兒童保護(hù)難以啟動(dòng)的困境，為有關(guān)機(jī)關(guān)幫助啟動(dòng)提供了便利條件，但依然未能徹底解決啟動(dòng)困難的問題。

(二) 國(guó)家機(jī)關(guān)主體發(fā)揮主導(dǎo)作用?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》社會(huì)保護(hù)一章中明確規(guī)定了各政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何保護(hù)未成年人，其中包含很多類似組織各項(xiàng)活動(dòng)，開放各類場(chǎng)館的條文。但由于各地經(jīng)濟(jì)水平、文化程度的差異以及兒童保護(hù)主管機(jī)關(guān)的缺失，這些條文的執(zhí)行方式最終都被統(tǒng)一為兩個(gè)字“送錢”。在2015年的幾個(gè)案件中，根據(jù)媒體的報(bào)道，我們可以發(fā)現(xiàn)，畢節(jié)四兄妹自殺前當(dāng)?shù)毓賳T曾經(jīng)上門關(guān)心過他們的學(xué)習(xí)生活。其他案件中也報(bào)道稱，官員上門關(guān)心留守兒童生活情況，并為困難家庭送上補(bǔ)貼，確保孩子有學(xué)上有飯吃。但是，相對(duì)于民間組織，政府部門在關(guān)愛留守兒童精神發(fā)育以及緩和留守兒童家庭矛盾方面作出的實(shí)際努力明顯不足。目前，為數(shù)不少的大型民間組織會(huì)頻繁開展各類活動(dòng)以調(diào)節(jié)留守兒童的心理狀況，緩和他們和父母之間的關(guān)系，增加親子溝通程度。但民間組織畢竟數(shù)量有限、經(jīng)費(fèi)有限，無法在同一區(qū)域長(zhǎng)期滯留、專門為特定區(qū)域留守兒童服務(wù)，也不可能幫助到所有的問題家庭。因此，這就需要當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門聯(lián)合自己轄區(qū)內(nèi)的民間組織或直接由主管機(jī)關(guān)牽頭建立本地民間組織，專門負(fù)責(zé)留守兒童的長(zhǎng)期保護(hù)。由專門機(jī)關(guān)建立留守兒童檔案，確保留守兒童的各項(xiàng)物質(zhì)、人身權(quán)利得到保障；由民間組織負(fù)責(zé)在課余集合留守兒童統(tǒng)一活動(dòng)學(xué)習(xí)，豐富他們的精神層面，進(jìn)行心理疏導(dǎo)，緩和親子關(guān)系。只有在精神物質(zhì)雙方兼顧、民間政府通力合作的情況下，才能建立一種立體高效的留守兒童保護(hù)模式，而其中政府機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用至關(guān)重要。有關(guān)部門必須在堅(jiān)決貫徹憲法指引的前提下，積極服從主管機(jī)關(guān)的任務(wù)調(diào)配，互相配合、機(jī)動(dòng)靈活地解決留守兒童問題中的現(xiàn)實(shí)困難，而不僅僅只是機(jī)械地完成上級(jí)任務(wù)，做表面文章[5]。國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》已經(jīng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)主導(dǎo)提出了諸多要求，但囿于國(guó)家政策的指導(dǎo)性和廣泛性，這部分內(nèi)容并未得到有效運(yùn)用，但確實(shí)給各級(jí)政府完善相關(guān)法律提供了正確的實(shí)踐方向。

(三)加強(qiáng)立法威懾力，加重懲罰力度?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》第60條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，侵害未成年人的合法權(quán)益，其他法律、法規(guī)已規(guī)定行政處罰的，從其規(guī)定；造成人身財(cái)產(chǎn)損失或者其他損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”這一規(guī)定對(duì)保護(hù)一般侵害行為尚有可行性，但對(duì)于有效保護(hù)留守兒童合法權(quán)益則力有不逮。留守兒童受害案件頻發(fā)的根本原因并不在于違法犯罪分子的過分猖獗，而在于留守兒童自身受到的來自父母的精神冷待。此類精神撫養(yǎng)的缺失導(dǎo)致留守兒童較之一般兒童更加缺乏自我保護(hù)力和警惕心，也更容易因?yàn)榫駟栴}而作出極端行為。依據(jù)第60條的規(guī)定，父母忽視精神撫養(yǎng)至多只能接受行政處罰，如此輕微的處罰，顯然不足以警醒外出父母重視精神撫養(yǎng)。雖然政府和學(xué)校以及民間組織都為解決留守兒童問題做了很多嘗試和努力，但無論得到多少關(guān)愛，來自父母的精神支持卻是不可替代的。中國(guó)人從古至今都重視血緣和親權(quán)，在固有觀念中也視安排子女照拂事宜為自己的權(quán)利和義務(wù)。中國(guó)法律充分反映這一古老傳統(tǒng)，就連憲法也維護(hù)著這一權(quán)利。但在倡導(dǎo)人權(quán)保障的今天，如果私人親權(quán)沒有盡到義務(wù)，而國(guó)家親權(quán)依然死守著祖宗的規(guī)矩不知變通就太過死板了。因此，將國(guó)家親權(quán)作為一個(gè)懸掛在所有父母頭上的達(dá)摩克利斯之劍是最好的辦法。這意味著當(dāng)私人親權(quán)被踐踏時(shí)，有關(guān)部門可以依法剝奪私人親權(quán)，轉(zhuǎn)為行使國(guó)家親權(quán)，這就是美國(guó)所謂的剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)。當(dāng)然，達(dá)摩克利斯之劍畢竟只是一個(gè)象征，既然是象征就不能讓它輕易落下，中國(guó)如今的兒童福利院條件以及收養(yǎng)制度并不完善，輕易剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)并不是最好的處理方式，至少現(xiàn)在還不是。因此，在嚴(yán)格限制剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)適用情況的同時(shí)，依然要對(duì)其他不利于留守兒童保護(hù)的行為嚴(yán)加處罰。無論是對(duì)第三人、學(xué)校還是父母，只有實(shí)際損害到其切身利益了，才會(huì)真正把留守兒童的安危放在心上，不敢輕視，不敢再犯，從而杜絕更多的傷害事件，為留守兒童創(chuàng)造和諧、穩(wěn)定的成長(zhǎng)環(huán)境。當(dāng)然，加大懲罰力度的目的并不僅止于為了更好地保護(hù)留守兒童，實(shí)際上也維護(hù)了法律在人民心中的權(quán)威，從而杜絕了有法不依的亂象，是真正有利于整個(gè)社會(huì)的。

(四)增強(qiáng)留守兒童法律教育與心理疏導(dǎo)。想要讓憲法保護(hù)發(fā)揮作用，光靠完善立法、積極執(zhí)法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在2015年，筆者從室友那里看到了一份關(guān)于宣講女童自我保護(hù)知識(shí)志愿教師的招聘啟事。這說明社會(huì)上其實(shí)有人已經(jīng)意識(shí)到了這個(gè)問題：留守兒童為什么更容易受到傷害也更容易傷害別人？因?yàn)樗麄儗?duì)傷害缺乏認(rèn)識(shí)，因?yàn)樗麄儾恢朗裁礃拥男袨槭欠缸?，因?yàn)樗麄儾恢涝诿鎸?duì)岔路時(shí)要遵從本心還是理智。因此，加強(qiáng)兒童法律教育與心理疏導(dǎo)刻不容緩。加強(qiáng)法律教育，不但能強(qiáng)化他們的自我保護(hù)意識(shí)，讓他們對(duì)危險(xiǎn)能夠提前預(yù)警，對(duì)危害能夠妥善處理，同時(shí)也對(duì)他們自己的日常行為作出了規(guī)范，從而減少留守兒童走上歧路成為潛在犯罪分子的可能性。心理疏導(dǎo)對(duì)于留守兒童群體更是必不可少的重要措施，因?yàn)榱羰貎和后w的典型特征就是精神發(fā)育不健全與心理疾病，這與長(zhǎng)期離開父母、缺乏交流有關(guān)。心理疏導(dǎo)就是針對(duì)這類問題的“神奇藥水”，能夠調(diào)整孩子的心理狀態(tài)，有利于引導(dǎo)留守兒童緩和與父母親人的關(guān)系，使他們更容易接受各方面的指導(dǎo)與教育，使憲法的保護(hù)作用能夠充分發(fā)揮。對(duì)此，國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》中明確指出各教育部門、學(xué)校、社會(huì)組織要加強(qiáng)對(duì)留守兒童的心理、人格健康教育，了解兒童生活情況和心理狀態(tài)，幫助留守兒童及其父母溝通交流，為留守兒童提供親情關(guān)愛。該意見充分考慮了留守兒童家庭溝通不暢的現(xiàn)實(shí)困境，為更好實(shí)現(xiàn)對(duì)留守兒童的精神撫養(yǎng)提供了全方位的社會(huì)支持。

六、結(jié)語

留守兒童問題是一個(gè)社會(huì)性問題，它的治理手段必然也具有社會(huì)性。我國(guó)現(xiàn)有的保護(hù)手段不僅模式單一，且大都缺乏強(qiáng)制力，既沒有區(qū)分不同情況留守兒童的現(xiàn)實(shí)需要，也沒有重視城市隱形留守兒童的心理訴求。只有從立法、司法、執(zhí)法等多方面細(xì)化規(guī)定，結(jié)合心理、法律、教育等多角度聯(lián)合思考，建構(gòu)政府、社會(huì)、學(xué)校、家庭多位一體的綜合治理體系才能確保憲法賦予的兒童權(quán)利得到充分實(shí)現(xiàn)。