行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴與法治政府建設(shè)

顧雙彥，李店標(biāo)

(1.大慶市中級人民法院，黑龍江 大慶 163311；2.大慶師范學(xué)院 法學(xué)院，黑龍江 大慶 163712)

2015年5月1日起施行的《行政訴訟法》第3條新增行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)定，2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《行政訴訟法解釋》)第128條至第132條對上述規(guī)定予以細(xì)化?！皬哪撤N意義上說，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的高調(diào)寫入，與《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》有關(guān)‘堅(jiān)持從中國實(shí)際出發(fā)’的法治建構(gòu)原則是完全契合的?！盵1]149但目前理論界關(guān)于這一問題的研究成果并不多見，而且大部分文章仍然停留在價(jià)值引導(dǎo)、規(guī)范宣傳和實(shí)效贊譽(yù)層面，功能反思、實(shí)踐檢討和制度完善的視角比較匱乏。實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的研究不僅要結(jié)合價(jià)值、規(guī)范、實(shí)踐三個(gè)層面，而且應(yīng)當(dāng)明確該制度的重要價(jià)值在于助力法治政府建設(shè)。

一、規(guī)范與價(jià)值：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴對法治政府建設(shè)之回應(yīng)

任何一項(xiàng)制度都有其基本價(jià)值取向，也離不開現(xiàn)實(shí)政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化背景的支撐。作為“實(shí)踐智慧、本土經(jīng)驗(yàn)和中國特色”的一項(xiàng)制度，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴在我國確立經(jīng)歷一個(gè)自下而上、由邊緣到中心的演進(jìn)過程，并伴隨著對法治政府建設(shè)的回應(yīng)而不斷成長。

1.地方實(shí)踐先行：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的經(jīng)驗(yàn)積累

需要明確的是，我國行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的建立并非起步于中央層面的立法，而是地方法制實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)積累的產(chǎn)物。1988年全國首例“民告官”案件，溫州市蒼南縣縣長黃德余參加了訴訟，使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度走上了地方先行的路徑。這種通過地方創(chuàng)新性的實(shí)踐，在一定程度上彌補(bǔ)了《行政訴訟法》的不足，從而掀起了一場自下而上的制度變革熱潮。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度萌芽于20世紀(jì)90年代的三個(gè)事件：一是1996年浙江省平陽縣人民政府發(fā)布的《行政首長出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》；二是1998年陜西省合陽縣人民法院向縣委、縣政府提交的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的司法建議；三是1999年陜西省合陽縣人民政府和人民法院聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于“貫徹行政首長出庭應(yīng)訴制度”的實(shí)施意見》。進(jìn)入21世紀(jì)后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在我國普遍推開，北京、上海、廣東、浙江等地相繼頒布行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定。據(jù)學(xué)者不完全統(tǒng)計(jì)，至2014年11月1日新《行政訴訟法》通過之日，全國各地共頒布230多個(gè)有關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴問題的規(guī)范性文件[2]。江蘇省所產(chǎn)生的示范意義最大，被最高人民法院副院長江必新稱為“海安樣本、南通現(xiàn)象、江蘇經(jīng)驗(yàn)，具有標(biāo)本意義”?；仡欉@場形式多樣、悄然興起、傳播迅速和影響深遠(yuǎn)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度演進(jìn)過程會發(fā)現(xiàn)，由于該制度本身蘊(yùn)含著多元法治價(jià)值，才使其體現(xiàn)出頑強(qiáng)的生命力和廣泛的認(rèn)同度。也正是由于地方法律意識的確立、法治思維的提升、權(quán)利意識的增強(qiáng)，使制度滿足了法治發(fā)展的需求和回應(yīng)了人民的呼聲。

2.立法和司法解釋：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度定型

在現(xiàn)代法治社會，一項(xiàng)國家制度的正式確立往往以立法確認(rèn)為標(biāo)志。2014年《行政訴訟法》修改正是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度完善的時(shí)機(jī)，但在修改過程中頗具周折。全國人大常委會法工委起草的一審稿、二審稿比較保守和謹(jǐn)慎，正式通過的三審稿變化很大[3]。在草案一審稿中，沒有“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴”的表述，僅在總則中體現(xiàn)“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法應(yīng)訴”字樣；在草案二審稿中，有現(xiàn)行《行政訴訟法》第3條第3款內(nèi)容類似的表述，即“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭，不能出庭的，也可以委托相應(yīng)的工作人員出庭”；在草案三審稿審議過程中，不少學(xué)者對草案二審稿規(guī)定的上述內(nèi)容提出質(zhì)疑，并提出修改建議，最終在全國人大常委會委員主持下對上述條款進(jìn)行修改，并增設(shè)相應(yīng)的監(jiān)督措施。但是，《行政訴訟法》上述規(guī)定過于原則，尤其作為最核心內(nèi)容的第3條第3款，并沒有明確行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍、出庭的條件、應(yīng)訴的要求等關(guān)鍵內(nèi)容，這導(dǎo)致實(shí)踐操作的不統(tǒng)一、不規(guī)范等問題，在理論界也引發(fā)較大爭議。2018年施行的《行政訴訟法解釋》,在一定程度上完善了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。通過獨(dú)立部分，用5條內(nèi)容(第128條至132條)，分別對涉及的出庭人員范圍、應(yīng)當(dāng)出庭的情形、相應(yīng)工作人員的范圍、出庭提供材料要求、不出庭的后果進(jìn)行明確規(guī)定。盡管《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》相關(guān)規(guī)定在某些方面還有待于進(jìn)一步細(xì)化，但總體上從國家層面重構(gòu)了較為完善的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，對全面依法治國起到了積極的推動作用。

3.法治政府建設(shè)：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的價(jià)值取向

在《行政訴訟法》修改和實(shí)施過程中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度被寄予厚望，其中對于法治政府建設(shè)的價(jià)值追求最為強(qiáng)烈。因?yàn)榉ㄖ螌τ谡跃褪且S護(hù)和執(zhí)行法律與秩序，而且政府本身也要服從法律規(guī)則[4]。法治政府建設(shè)是一個(gè)內(nèi)外兼修的過程，也是動力和壓力雙重作用的產(chǎn)物，而行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴無疑可以作為突破口和著力點(diǎn)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴助力法治政府建設(shè)，主要體現(xiàn)在提供引導(dǎo)力和推動力兩個(gè)方面，具體分為四個(gè)環(huán)節(jié)：一是開庭前認(rèn)真學(xué)法，為應(yīng)訴工作做好充分準(zhǔn)備，掌握法律知識和提高法治思維；二是庭審時(shí)模范守法，按照法定程序參與庭審，就事實(shí)、證據(jù)和法律適用發(fā)表意見；三是庭審后科學(xué)用法，及時(shí)整改執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題，預(yù)防和控制執(zhí)法過程中的矛盾糾紛；四是結(jié)案后帶頭崇法，自覺落實(shí)法院裁判文書的內(nèi)容，維護(hù)司法的權(quán)威性和提升司法的公信力。這四個(gè)環(huán)節(jié)分別立足于掌握法律知識、樹立法治觀念、吸收經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和落實(shí)應(yīng)訴成果，每個(gè)環(huán)節(jié)都是法治政府建設(shè)必不可少的內(nèi)容。在國家政策層面，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見》《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好行政審判工作的若干意見》等系列文件進(jìn)一步明確法治政府建設(shè)的目標(biāo)，而且將法治政府建設(shè)與行政訴訟或者行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有機(jī)結(jié)合起來。在地方規(guī)范層面，各地相關(guān)規(guī)定在制定目的上都明確助力法治政府建設(shè)，如河南省、湖北省孝感市、黑龍江省大慶市和伊春市出臺的相關(guān)政府文件，分別規(guī)定“促進(jìn)法治政府建設(shè)”“加快建設(shè)法治政府”“深入推進(jìn)法治政府建設(shè)”和“為全面推進(jìn)依法行政，加快法治政府建設(shè)”等內(nèi)容。

二、理想與現(xiàn)實(shí)：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴助力法治政府建設(shè)之回視

在全面依法治國背景下，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭制度由邊緣走向中心，成為“新寵”并正名的緣由在于其蘊(yùn)含著豐富的法治價(jià)值[1]149。那么，以行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴助力法治政府建設(shè)在理想與現(xiàn)實(shí)之間是否會存在差距呢？

1.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴功能上的認(rèn)識沖突

在《行政訴訟法》修改之前，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴被當(dāng)作推進(jìn)法治政府建設(shè)一項(xiàng)重要舉措。但在《行政訴訟法》修改過程中，對這一制度設(shè)立卻存在極大爭議，爭議的焦點(diǎn)之一就是這項(xiàng)制度能否達(dá)到助力法治政府建設(shè)的目的。從目前情況來看，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴對于法治政府建設(shè)的功能認(rèn)識沖突主要限于制度的可行性，即功能大小問題，而非功能有無問題。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致上述爭議的原因主要包括：第一，從新《行政訴訟法》立法目的來看，相比舊法條文表述，體現(xiàn)一改、一增和一刪：改寫“正確”為“公正”，增加“解決行政爭議”表述，刪去“維護(hù)”表述，而立法目的的修改難免會導(dǎo)致認(rèn)識的不同或者轉(zhuǎn)變。第二，從地方有關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)范文件來看，雖然大部分明確以推進(jìn)法治政府建設(shè)為目的，但也存在“貫徹和實(shí)施《行政訴訟法》”“促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定”“提高行政應(yīng)訴水平”等不同表述，在規(guī)范文件表述上呈現(xiàn)出認(rèn)識的不同。第三，從現(xiàn)實(shí)訴訟情況來看，雖然有些地方實(shí)施情況較好，但一些地方并沒有呈現(xiàn)線性上升趨勢，反而有“高開低走”的危險(xiǎn)，如湖北恩施州2016年第一季度9個(gè)市縣的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率最低為21%，最高為71%[5]。

2.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)范上的利弊兼具

在新《行政訴訟法》出臺后，一些人曾就該法關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的兩款規(guī)定進(jìn)行探討，而《行政訴訟法解釋》的施行在一定程度上彌補(bǔ)了立法的不足，增強(qiáng)了針對性和可操作性。事實(shí)上，在我國立法思路“宜粗不宜細(xì)”影響下，任何立法都不可能事無巨細(xì)，在具體實(shí)施過程中都需要配套的規(guī)定加以輔助，而具有法律效力的司法解釋則以其獨(dú)特的優(yōu)勢承擔(dān)這一主要職責(zé)?！缎姓V訟法》和《行政訴訟法解釋》關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)定尚存在可討論的空間，如行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭可以另行委托訴訟代理人的意義和目的何在，“重大公共利益、社會高度關(guān)注”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么，“正當(dāng)理由”包括什么，“阻止案件的效果”如何理解？但總體上看，該制度優(yōu)點(diǎn)在于：規(guī)范了行政審判工作，明確了法治價(jià)值導(dǎo)向，解決了“告官不見官”司法難題，強(qiáng)化了糾紛解決力度，提高了干部責(zé)任意識等；不足之處在于：賦予了司法機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)，加劇了行政案件的增長，指標(biāo)式考核容易被異化，部分案件出庭的形式大于實(shí)質(zhì)等。

3.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴理論上的肯否交織

當(dāng)前理論界對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是否助力法治政府建設(shè)存在肯定論和否定論兩種對立觀點(diǎn)，而且并沒有因?yàn)椤缎姓V訟法》的修改而終止?？隙ㄕ撜J(rèn)為有助于緩解對方情緒，化解實(shí)質(zhì)爭議，增強(qiáng)依法行政意識，改進(jìn)執(zhí)法方式，是尊重司法和崇尚法治的象征。如有學(xué)者認(rèn)為，該制度的預(yù)期功能包括預(yù)防與化解行政爭議、提升法治政府建設(shè)與依法行政能力、優(yōu)化行政審判司法環(huán)境[6]。否定論認(rèn)為很大程度上這是“走秀”，實(shí)際問題很難解決，而且可能給法院帶來壓力和麻煩，好看但不中用。如有學(xué)者認(rèn)為，行政訴訟參與雙方的主體地位是平等的，該制度的設(shè)計(jì)導(dǎo)致了程序上的權(quán)利義務(wù)不平等，不能將首長負(fù)責(zé)制的管理方式等同于凡事必須負(fù)責(zé)人親躬[7]。其實(shí)，上述分歧的根源在于對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴功能的認(rèn)識，雙方分析問題的立足點(diǎn)不同，都能在現(xiàn)實(shí)中找到相應(yīng)的例證。筆者認(rèn)為，理論爭議的存在有其合理性，理論研究的出發(fā)點(diǎn)在于通過對制度和現(xiàn)實(shí)的分析，從而尋求解決問題的答案。如果盲目追隨相關(guān)的政策導(dǎo)向，而不進(jìn)行客觀全面的思考，會喪失研究者的精神獨(dú)立性和立場中立性，長遠(yuǎn)來看對國家和社會的發(fā)展也不利。當(dāng)然，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴功能上的認(rèn)識沖突容易影響該制度的實(shí)施效果，對法治政府建設(shè)所起的作用也會不同。

4.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴實(shí)踐中的虛實(shí)共存

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴從文義上理解應(yīng)當(dāng)包含“出庭”和“應(yīng)訴”兩個(gè)層次，前者是形式要求，后者是實(shí)質(zhì)要求。但從不少地方的報(bào)道來看，很多地方行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，僅僅是宣讀由下屬事先準(zhǔn)備好的答辯狀和陳述意見，在法庭調(diào)查、法庭辯論環(huán)節(jié)極少發(fā)言。甚至有些行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在法庭上紋絲不動、一言不發(fā)，即便在審判人員明確詢問其是否有意見發(fā)表時(shí)仍然表示不做任何發(fā)言，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴制度在一些地方實(shí)踐過程中流于形式，國家的法律規(guī)定被“虛置”，沒有實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷，也無法實(shí)現(xiàn)助力法治政府建設(shè)的目的。此外，從出庭層面來看，各地對制度的落實(shí)差別很大。例如，陜西安康鐵路運(yùn)輸法院發(fā)布的《2016—2017年行政案件司法審查報(bào)告》顯示：全年244起行政訴訟案件僅有100人次行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，僅1人次是正職，其余均為副職負(fù)責(zé)人，甚至部分行政機(jī)關(guān)基本全年無負(fù)責(zé)人出庭[8]。而2017年4月至10月，黑龍江省法院行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率最低為64.68%，最高為99.03%，平均為91.24%，其中3個(gè)地市法院已經(jīng)連續(xù)7個(gè)月出庭應(yīng)訴率達(dá)到100%[9]。

三、解析與建構(gòu)：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴助力法治政府建設(shè)之回歸

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴在我國很有爭議，它的產(chǎn)生原因必須放在中國情境中才能理解，而它的實(shí)際效果有待觀察[10]。基于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴助力法治政府建設(shè)的理想與現(xiàn)實(shí)之間存在一定差距，有必要分析當(dāng)前實(shí)現(xiàn)兩者契合所面臨的障礙，并建構(gòu)可行的回歸路徑。

1.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴助力法治政府建設(shè)的主要障礙

一是法治觀念不強(qiáng)。很多行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人基于身份的特殊性以及法律知識和法治思維的欠缺，對出庭應(yīng)訴持抵觸或者排斥情緒，不僅不愿意放下身段，而且懼怕出庭和敗訴有損形象。尤其在新聞媒體報(bào)道、電視轉(zhuǎn)播直播的情況下，更是寧愿敬而遠(yuǎn)之。二是行政事務(wù)繁忙。必須承認(rèn)的是，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人承擔(dān)著本單位的各項(xiàng)具體工作，日常行政事務(wù)較為繁雜、工作壓力也較大，出庭應(yīng)訴需要投入大量的時(shí)間和精力，需要抽出時(shí)間系統(tǒng)學(xué)習(xí)出庭應(yīng)訴知識和了解具體案情。三是聯(lián)動機(jī)制缺乏。不少法院由于擔(dān)憂行政機(jī)關(guān)干預(yù)司法而不能正確對待行政訴訟案件，導(dǎo)致法院與行政機(jī)關(guān)缺乏常規(guī)性的溝通和協(xié)調(diào)，也難以相互支持。四是考核流于形式。不少地方在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度設(shè)計(jì)上只將出庭應(yīng)訴納入依法行政考核的范圍，即對“出庭”進(jìn)行考核，而無對“應(yīng)訴”情況進(jìn)行衡量?！昂芏嗟胤秸疄榱送七M(jìn)所謂的法治政府建設(shè)，制定了依法行政考核指標(biāo)體系或法治政府建設(shè)指標(biāo)體系，但我們實(shí)在看不到這些做法對于法治政府建設(shè)產(chǎn)生了什么積極作用，反倒更像是地方官員制造政績的表現(xiàn)形式?！盵11]五是定位認(rèn)識偏差。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴定位應(yīng)當(dāng)與《行政訴訟法》立法目的保持一致，即保障權(quán)利和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，而不能強(qiáng)制賦予行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人過多的義務(wù)，這在實(shí)質(zhì)上有悖于訴訟平等原則，也不符合權(quán)利和義務(wù)的對等性。

2.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴助力法治政府建設(shè)的基本原則

一是出庭原則?！缎姓V訟法解釋》中的“委托相應(yīng)工作人員”和“有正當(dāng)理由”規(guī)定，為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人逃避出庭應(yīng)訴提供了相應(yīng)的依據(jù)，尤其是“委托相應(yīng)工作人員”規(guī)定造成制度內(nèi)部規(guī)范和目的沖突，因?yàn)橄鄳?yīng)工作人員并不是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。因此，在制度落實(shí)過程中，盡量限制“委托相應(yīng)工作人員”和“有正當(dāng)理由”條款的使用，確保正職和分管副職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。二是出聲原則。這里所言的“出聲”并非簡單地宣讀答辯狀和陳述最后意見，而應(yīng)根據(jù)證據(jù)質(zhì)證、法定程序和適用法律發(fā)表有針對性的意見。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴“出聲”，必須加強(qiáng)自身能力建設(shè)，做好開庭準(zhǔn)備工作，不委托訴訟代理人。三是出實(shí)效原則。這就要求被告出庭數(shù)據(jù)“實(shí)”，把提高行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭比例和應(yīng)訴效果作為制度落實(shí)的關(guān)鍵；原告認(rèn)可口碑“實(shí)”，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要積極答辯、釋法闡理、平等對話和尊重司法；糾紛解決成果“實(shí)”，既要關(guān)注糾紛解決的效率性和公平性，又要本著對群眾和政府雙重負(fù)責(zé)的態(tài)度平穩(wěn)處理爭議；發(fā)現(xiàn)問題整改“實(shí)”，在庭審中發(fā)現(xiàn)本單位行政執(zhí)法中的問題要積極整改，對群眾關(guān)心的問題要妥善處理。

3.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴助力法治政府建設(shè)的具體措施

第一，培養(yǎng)法治觀念。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴要做到出庭、出聲和出實(shí)效，注重法治觀念的培養(yǎng)，將信仰法治、堅(jiān)守法治、踐行法治作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴助力法治政府建設(shè)的重要價(jià)值追求。第二，完善制度規(guī)范。要使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴成為常態(tài)，應(yīng)當(dāng)努力建構(gòu)工作操作指南：(1)細(xì)化出庭事項(xiàng)范圍，行政負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴的案件包括涉及社會公共利益、民生、港澳臺地區(qū)及外國人、有重大社會影響、具體行政行為引起的訴訟，有較大影響或有特殊宣傳教育意義、上級明示下級出庭、建議行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的案件[12]；(2)明確出庭最低次數(shù)或者比例，彰顯制度實(shí)施的剛性，避免為“正當(dāng)理由”開脫，使負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴成為自覺的常態(tài)；(3)規(guī)范庭審過程中的言行，對時(shí)間、禮儀、紀(jì)律、參與環(huán)節(jié)和相關(guān)責(zé)任進(jìn)一步明確；(4)地方規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》及時(shí)調(diào)整內(nèi)容，保持制度體系內(nèi)部規(guī)范的協(xié)調(diào)性和一致性。第三，搭建互動平臺。目前，各地采用的法院和行政機(jī)關(guān)聯(lián)席會議制度值得進(jìn)一步推廣，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭“臺賬”通報(bào)、應(yīng)訴培訓(xùn)、應(yīng)訴通知、庭審旁聽、典型案例發(fā)布等形式也具有重要的價(jià)值，“行政審判白皮書、法院工作報(bào)告、法制新聞播報(bào)、新媒體網(wǎng)上公示、當(dāng)?shù)攸h委或人大常委會專題匯報(bào)會等渠道”[13]也值得參考和借鑒。第四，健全配套機(jī)制。(1)健全案件排期機(jī)制，就開庭時(shí)間等問題事先與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人和原被告進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，確保應(yīng)訴雙方都能按時(shí)參審；(2)加強(qiáng)審判公開機(jī)制，對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人施加出庭應(yīng)訴壓力和提供形象塑造動力，以增強(qiáng)出庭應(yīng)訴的效果；(3)推行行政訴訟案件旁聽制度，邀請其他行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、行政復(fù)議工作人員、下屬事業(yè)單位工作人員參與旁聽，擴(kuò)大案件的影響范圍；(4)落實(shí)履職問責(zé)機(jī)制，把行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況納入法治政府和執(zhí)法責(zé)任考核體系，對其存在的問題出具司法建議和向紀(jì)檢監(jiān)察部門通報(bào)，對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭、未舉證導(dǎo)致敗訴的案件及時(shí)追責(zé)，涉及違法犯罪案件依法移送司法機(jī)關(guān)。

本文通過回應(yīng)、回視和回歸三個(gè)視角，分析行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴與法治政府建設(shè)的關(guān)系。如果說舊《行政訴訟法》標(biāo)志著我國法治政府建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)發(fā)展階段[14]，那么新《行政訴訟法》和《行政訴訟法解釋》所確立的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，則預(yù)示著全面推進(jìn)我國法治政府建設(shè)步伐在不斷加快。需要進(jìn)一步指出的是，觀念轉(zhuǎn)變、立法跟進(jìn)、政府努力、司法重視、群眾呼應(yīng)、學(xué)術(shù)界關(guān)注都將不斷推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的發(fā)展，從而助力法治政府建設(shè)目的的實(shí)現(xiàn)。