保持適度張力與發(fā)揮兩個積極性：疫情防控中的央地關(guān)系剖析

郭道久，吳涵博

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350）

一、前言

一場突如其來的新冠肺炎疫情讓中國面臨國家治理的“大考”，整個過程雖然艱險，但中國國家治理體系和治理能力經(jīng)受住了考驗(yàn)?？挂呋趪液蜕鐣w同心協(xié)力的新舉國體制，從中央到地方各級政府都發(fā)揮了重要作用。在全國一盤棋的抗疫模式下，中央的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)體現(xiàn)了鮮明的制度優(yōu)勢；地方政府的高效執(zhí)行力奠定了有效防控疫情的堅實(shí)基礎(chǔ)。黨的十九屆四中全會在提到推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化時，再次強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。那么，在全國一盤棋模式下中央和地方在組織抗疫中的角色各是什么？面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理，乃至日常公共管理問題，中央和地方各自發(fā)揮作用的空間是什么？如何激發(fā)兩個積極性？這些問題都指向中國的央地關(guān)系這一國家治理的基本命題，疫情防控則為新時代如何調(diào)控央地關(guān)系提供了重要經(jīng)驗(yàn)。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

處理央地關(guān)系是大型國家政治生活的核心任務(wù)之一，現(xiàn)代國家治理不可避免地要面臨復(fù)雜的央地關(guān)系挑戰(zhàn)。20世紀(jì)以來，西方學(xué)者對中央和地方應(yīng)當(dāng)側(cè)重于中央監(jiān)督總攬，地方只負(fù)責(zé)執(zhí)行的代理人關(guān)系；抑或是地方與中央合作對話，擁有制度和執(zhí)行本地政策部分酌處權(quán)的伙伴關(guān)系展開探討[1]。新中國成立后不久，中國同樣就央地關(guān)系模式開始相應(yīng)的改革歷程，圍繞“中央過大”還是“地方諸侯”，在中央集權(quán)和地方分權(quán)之間不斷調(diào)適。但“一放就亂，一收就死”的怪圈始終難以打破，改革開放初期的央地關(guān)系調(diào)整也沒有跳出這個循環(huán)。針對大型國家央地關(guān)系處理難題，有學(xué)者作出中央和地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)國情現(xiàn)實(shí)，在動態(tài)平衡中尋找并保持最佳距離的論斷。央地之間保持一種“集分平衡”，在很大程度上成為此后央地關(guān)系發(fā)展的思路[2]。

（一）央地關(guān)系的適度張力

平衡取向的央地關(guān)系改革避免了對央地各自角色扮演絕對化的理解，在法治化的整體思路下，既有助于明確中央和地方的職能權(quán)限范圍，又能為中央和各級地方政府留出各自活動的空間，從而使央地關(guān)系具有適度“張力”[3]。具體而言，這種張力體現(xiàn)在中央權(quán)威與地方利益兼顧，中央統(tǒng)籌決策與地方貫徹執(zhí)行相結(jié)合。在堅持黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，中央輔之以自上而下的人事任免制度和獎懲激勵設(shè)計實(shí)現(xiàn)垂直控制，保證能夠?qū)崿F(xiàn)對大事的統(tǒng)籌決策。針對地方官員在實(shí)際治理實(shí)踐中更貼近人民和具體事務(wù)，能掌握更細(xì)化治理信息的優(yōu)勢，中央尊重其獨(dú)立性，將具體執(zhí)行權(quán)下放給地方[4]。這種張力并非一成不變，在日常治理工作中，來自地方的牽引力較大，地方政府擁有較大施政空間應(yīng)對轄區(qū)治理事項。但面對重大治理問題，中央掌握最終的決定權(quán)，維持全國政令統(tǒng)一，相對而言地方只有執(zhí)行的空間。央地之間張力調(diào)整變化的根本目的，就是要保證治理體系的靈活性，在中央部署和地方利益（或地方官員利益）之間尋找最佳結(jié)合點(diǎn)。

央地關(guān)系的適度張力為改革開放以來的國家治理注入了活力，地方分權(quán)在一定程度上避免了舉國體制的過度剛性，變相增強(qiáng)了中央權(quán)威統(tǒng)籌的韌性。權(quán)力下放讓地方政府在實(shí)際運(yùn)作中擁有很大的資源占有權(quán)和事權(quán)，財政制度改革帶來的經(jīng)濟(jì)刺激，人事晉升制度對地方官提供的必要激勵，讓地方政府能夠圍繞中央確立的重點(diǎn)發(fā)展方向推動治理進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)了中國數(shù)十年的快速發(fā)展。同時，日常行政中地方擁有部分自主治理權(quán)并不意味著中央政府統(tǒng)籌能力的式微，適度張力的實(shí)質(zhì)是央地權(quán)力劃分和職責(zé)配置在原體制框架內(nèi)的調(diào)整，地方權(quán)力仍來自中央“賦予”[5]，在重大治理事宜上地方政府必須依賴中央裁決，央地格局總體具有可控性[6]。一個突出的特征在于，中央政府常常通過重點(diǎn)考核、指標(biāo)攤派的方式控制地方，以一票否決式晉升獎懲、項目配置等形式促使地方政府集中精力完成某一階段內(nèi)由中央指派的重點(diǎn)工作[7]。

（二）適度張力央地關(guān)系格局的實(shí)踐

在適度張力中保持動態(tài)平衡對現(xiàn)有央地關(guān)系格局產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。對中央政府而言，集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)保證了中央權(quán)威，分稅制等保證了經(jīng)濟(jì)利益，這是單一制國家大一統(tǒng)的必需條件。中央主要承擔(dān)決策責(zé)任，不承擔(dān)具體政策的執(zhí)行風(fēng)險。而且一旦地方執(zhí)行不好，中央還可以站出來總攬全局，這在總體上降低了治理風(fēng)險爆發(fā)的可能性[8]。在維護(hù)舉國體制加強(qiáng)國家能力的同時，避免了傳統(tǒng)一以貫之的做法——在具體政策落實(shí)到地方后，因水土不服而誘發(fā)全盤治理失效的問題。對地方政府而言，擁有部分自主發(fā)展權(quán)可以充分結(jié)合其信息優(yōu)勢作出正確決策，同時中央向下激勵政策的存在，有助于發(fā)揮地方的首創(chuàng)精神。一些創(chuàng)造性治理舉措取得良好成效吸引到中央政府關(guān)注后，將從單一地方試點(diǎn)向全國范圍迅速推行，這也成為中國獨(dú)具特色的實(shí)驗(yàn)治理模式[9]。從國家治理的總體角度來看，適度張力的央地關(guān)系也有助于群策群力創(chuàng)造性解決治理問題。

但是，適度張力模式依然存在不足之處。首先，央地之間權(quán)責(zé)配置的動態(tài)平衡極難掌控，不同治理領(lǐng)域有不同的治理需求，且治理現(xiàn)實(shí)在不斷變化，這從根本上要求權(quán)力收放調(diào)整必須時時刻刻處于謹(jǐn)慎的觀察和維護(hù)中。但科層制政府因等級嚴(yán)明和大體量的特征，讓自身周轉(zhuǎn)不可避免地帶有滯后性。此外，央地之間的博弈行為也讓權(quán)責(zé)配置在調(diào)適中很難第一時間與治理需求完美契合。其次，從整體上來講，為了維持這種張力而在一定程度上削弱了央地關(guān)系的法治化程度，或者說對雙方關(guān)系的規(guī)定傾向于總體性和導(dǎo)向性，而缺乏具體的操作措施。在權(quán)責(zé)不明確的背景下，“避責(zé)”心態(tài)下地方政府常作出“中央不指示，地方不擔(dān)當(dāng)”的治理策略，中央政府的決策壓力依然很大。再次，適度張力意味著央地之間的持續(xù)互動，這從根本上決定了當(dāng)前國家治理形成中央向下發(fā)包和地方向上負(fù)責(zé)的治理機(jī)制，缺乏自下而上的傳輸通道?；鶎庸姷男枨笠螂y以獲得表達(dá)的渠道而不能進(jìn)入中央的指標(biāo)之中，而地方也沒有主動額外擴(kuò)大指標(biāo)領(lǐng)域的動力。地方政府向上負(fù)責(zé)的治理模式可能會導(dǎo)致一些問題的積累，增加治理失效的風(fēng)險：一些問題在早期得不到地方政府的重視，當(dāng)問題嚴(yán)重后再治理就要付出更大的代價，當(dāng)?shù)胤秸圃斐龅母鞣N分散化治理問題擴(kuò)大到自身難以應(yīng)對時，依然需要中央承擔(dān)最終責(zé)任。不管是地方負(fù)責(zé)還是中央“兜底”，治理失效后的再治理都必然囿于“被動治理”的困境。

央地關(guān)系中適度張力的存在，體現(xiàn)在國家治理上就是彈性化治理機(jī)制。對中央政府來說，為了快速實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、公共服務(wù)、社會治理等目標(biāo)，以指標(biāo)的形式為地方政府設(shè)定目標(biāo)，從而在政府體系內(nèi)形成一種自上而下的壓力型體制[10]；指標(biāo)的分配以及自上而下的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了政府體系內(nèi)的行政權(quán)分配、經(jīng)濟(jì)激勵和內(nèi)部控制，是一種特殊的“行政發(fā)包制”[11]。地方政府需要集中資源完成中央的指標(biāo)；對于有能力的地方政府而言，還會超額完成任務(wù)，以獲得中央政府的“獎賞”；地方政府在“剩余索取”和博得中央認(rèn)可的動力下展開橫向競爭，即所謂“錦標(biāo)賽體制”[12]。這種彈性化的治理機(jī)制是當(dāng)前央地之間發(fā)揮兩個積極性的內(nèi)在驅(qū)動力。

（三）發(fā)揮兩個積極性：新時代央地關(guān)系的導(dǎo)向

進(jìn)入新時代以來，央地關(guān)系在上述固有格局下持續(xù)開展改革。其重點(diǎn)圍繞如何發(fā)揮中央和地方兩個積極性展開，既要糾正之前央地關(guān)系發(fā)展中出現(xiàn)的問題（地方過度競爭和“避責(zé)”心態(tài)等），又要實(shí)現(xiàn)中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和地方首創(chuàng)精神的兼顧。黨的十九屆四中全會公報將“健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機(jī)制”作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，并就如何實(shí)現(xiàn)“國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一”和“支持地方創(chuàng)造性開展工作”作了具體部署。此前《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》也提出“科學(xué)設(shè)置中央和地方事權(quán)，理順中央和地方職責(zé)關(guān)系”，“構(gòu)建從中央到地方運(yùn)行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系”[13]。顯然，從國家治理現(xiàn)代化的要求出發(fā)，央地關(guān)系保持張力是避免陷入“過死”困境的必要之舉。具體來說，首先，應(yīng)當(dāng)注重最大化發(fā)揮這種張力積極的作用，摒棄改革開放以來已經(jīng)顯現(xiàn)出來的弊端，將中央和地方的能力都充分激發(fā)出來。其次，要注重對央地關(guān)系“充滿活力”的要求，構(gòu)建無論是日常行政事務(wù)，還是突發(fā)治理狀況下都能迅速進(jìn)行動態(tài)調(diào)整、適應(yīng)治理需求的央地關(guān)系機(jī)制。

新冠肺炎疫情防控過程是對國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中央地關(guān)系適應(yīng)性的一次檢驗(yàn)。根據(jù)央地關(guān)系的演變進(jìn)程，對疫情防控中央地關(guān)系狀況的分析應(yīng)從以下角度展開：（1）在疫情防控中，中央政府如何通過收緊對地方政府的牽引力，構(gòu)建全國一盤棋的抗疫模式，迅速形成央地合力，保證統(tǒng)攬模式的有效性。（2）在中央統(tǒng)籌下，地方政府在施政空間變化的前提下，如何迅速融入治理體系，配合中央大政方針，其角色與功能是什么。（3）總結(jié)疫情防控中適度的央地關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，提出展望。

三、全國一盤棋與中央主導(dǎo)性、積極性的發(fā)揮

大一統(tǒng)是中國的傳統(tǒng)，在新中國的制度設(shè)計中，集中力量辦大事也是主導(dǎo)取向。正因?yàn)槿绱?，在歷次央地關(guān)系調(diào)整中，向下授權(quán)都是一個重要選項，選擇性集權(quán)則是次要方面[14]。即使在當(dāng)前的國家治理改革中，通過下沉部分審批權(quán)以提高地方政府治理效率，也是重要措施之一。但面對突發(fā)公共事件，全國一盤棋的統(tǒng)籌模式往往能顯示更多有效性。新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，地方應(yīng)對失策，中央政府迅速介入，來自中央政府牽引力的增強(qiáng)讓央地關(guān)系發(fā)生變化。在中央統(tǒng)籌決策下，中央政府將疫情防控作為該階段國家治理的重點(diǎn)工作展開相關(guān)部署。習(xí)近平總書記多次下達(dá)指示要求把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，堅決遏制疫情蔓延勢頭。中央成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，指導(dǎo)全國抗疫工作；針對湖北省疫情應(yīng)對中的問題展開督導(dǎo)考察；各職能部門相互配合，派遣工作組有序開展疫情防控工作。在中央重視下，舉國戰(zhàn)“疫”模式開啟，疫情聯(lián)防聯(lián)控取得決定性成效，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的全國防疫模式和經(jīng)驗(yàn)得到各國政府和世界衛(wèi)生組織專家的高度肯定[15]。

（一）舉國抗疫實(shí)現(xiàn)聯(lián)防聯(lián)控

在習(xí)近平總書記“防控要堅持全國一盤棋、要把防控當(dāng)作最重要的工作來抓，要把人民生命健康放在首位”的重要指示下，面對疫情防控初期應(yīng)急管理部缺乏應(yīng)對突發(fā)公共事件的專業(yè)能力和衛(wèi)健委缺乏指導(dǎo)各部門協(xié)作防疫權(quán)力的問題，中央政府及時成立新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，積極發(fā)揮集中領(lǐng)導(dǎo)、廣泛動員、統(tǒng)籌組織等制度優(yōu)勢，很快建立起全國一盤棋的防控格局。

首先，中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，迅速構(gòu)建出一體化的疫情防線。在當(dāng)前的整體制度設(shè)計上，黨中央是領(lǐng)導(dǎo)核心，堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是本質(zhì)特征。具體到疫情防控上，根據(jù)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等的規(guī)定，突發(fā)事件發(fā)生后，“國務(wù)院設(shè)立全國突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部”，“負(fù)責(zé)對全國突發(fā)事件應(yīng)急處理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮”。在本次疫情防控中，黨中央和習(xí)近平總書記是領(lǐng)導(dǎo)核心，中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組在應(yīng)急管理部和衛(wèi)健委之上，具體負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮抗疫工作。在中央的號召和要求下，2020 年1 月23 日，交通運(yùn)輸部發(fā)布緊急通知，要求全國暫停進(jìn)入武漢的道路水路客運(yùn)班線發(fā)班；國務(wù)院辦公廳要求醫(yī)療物資企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，為湖北輸送防疫必需的醫(yī)療物資；2020 年1 月31 日，國家藥監(jiān)局派出多個督導(dǎo)組赴全國各地檢查醫(yī)療物資生產(chǎn)情況；公安部下發(fā)通知要求加強(qiáng)打擊涉及野生動物的違法犯罪活動。這些措施只有中央政府才可能制定和實(shí)施。

其次，中央通過廣泛動員和嚴(yán)密組織，迅速建立起舉全國之力、重點(diǎn)支援的防控體系。在疫情防控中，中央依靠自上而下的各種組織系統(tǒng)，包括黨政機(jī)關(guān)、軍隊、企事業(yè)單位以及基層社區(qū)自治組織，將全國人民動員起來，積極參與疫情防控之中。這種動員機(jī)制幾乎是無死角的，所有人都能接受到來自中央的要求。在抗疫措施上，中央果斷采取“封城”“隔離”等嚴(yán)格的做法；在防控人員上，醫(yī)護(hù)人員在救治第一線，衛(wèi)健委、公安部門和社區(qū)工作人員是防控主要力量，各單位和公民承擔(dān)各自的防控責(zé)任；在經(jīng)費(fèi)上，國家免費(fèi)救治患病人員，財政投入大量專項經(jīng)費(fèi)抗疫；在抗疫物資上，國家統(tǒng)一調(diào)配防疫物資，并組織生產(chǎn)、運(yùn)輸。在中央有條不紊的組織下，整個社會就像一臺分工明確又緊密合作的機(jī)器，圍繞防疫快速運(yùn)轉(zhuǎn)。2020 年1 月22 日，國家醫(yī)保局、財政部宣布新冠肺炎患者免費(fèi)治療。2020年1 月27 日，國家發(fā)展和改革委員會下達(dá)中央預(yù)算內(nèi)投資3 億元用于武漢火神山、雷神山醫(yī)院建設(shè)和重點(diǎn)醫(yī)療設(shè)備購買，湖北省幾天時間建起兩大醫(yī)院用于收治感染病人，并建成多家方艙醫(yī)院。截至2020年2月24日，各級財政累計下達(dá)超過1000億元資金統(tǒng)籌用于疫情防控。2020年2月中下旬，19個省份以“一省包一市”的方式對口支援湖北，十幾個省份和解放軍向湖北派出醫(yī)護(hù)團(tuán)隊。在疫情防控期間，全國的醫(yī)護(hù)人員、相關(guān)政府部門公務(wù)員、社區(qū)工作人員以及廣大志愿者堅守一線，眾志成城，全國一盤棋的制度優(yōu)勢在疫情防控中得到充分體現(xiàn)，成為取得抗疫勝利的可靠保證。

（二）考核監(jiān)督體系敦促政策落實(shí)

長期以來，自上而下針對性考核監(jiān)督機(jī)制是保證我國貫徹落實(shí)重大政策目標(biāo)的重要手段。疫情暴發(fā)后，中央政府采取原本應(yīng)用于重大治理事項中的考核監(jiān)督方式，深入考察各地方政府、職能部門的履職情況。一方面，中央成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組并派出督導(dǎo)組，監(jiān)督地方防控工作。2020 年1 月25 日，黨中央成立疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在中央政治局常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。2020年1月27日，領(lǐng)導(dǎo)小組組長李克強(qiáng)總理代表中央考察指導(dǎo)武漢疫情防控工作。中央還向湖北省派出指導(dǎo)工作組，推動地方全面加強(qiáng)疫情防控工作。

另一方面，高度關(guān)注公眾訴求，迅速回應(yīng)公眾關(guān)心的重點(diǎn)問題。2020 年2 月7 日，國家監(jiān)委成立專門調(diào)查組就群眾反映的李文亮醫(yī)生相關(guān)問題展開全面調(diào)查。2020 年2 月26 日，經(jīng)中央政法委批準(zhǔn)，司法部牽頭，會同中央政法委、最高人民檢察院、公安部組成聯(lián)合調(diào)查組對武漢女子監(jiān)獄刑滿釋放人員感染新冠肺炎離漢進(jìn)京事件進(jìn)行調(diào)查。作為針對性考核監(jiān)督體系的集中體現(xiàn)，中央還延續(xù)了壓力型體制下“一票否決”的做法。2020 年1 月29日，中組部特別通知要注重在疫情防控阻擊戰(zhàn)一線考察識別領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部。2020年2月13日，中組部根據(jù)疫情防控工作需要，任命王賀勝為湖北省委常委，兼任省衛(wèi)健委主任，之后又任命應(yīng)勇為湖北省委書記、王忠林為武漢市委書記。疫情防控期間主要官員的任免是必要之舉，也取得了顯著效果。各地對疫情防控中瀆職失職、防控不到位的官員的裁撤、罷免，也能夠激發(fā)各級政府和官員抗疫的主動性和責(zé)任感。

（三）全國一盤棋模式的優(yōu)勢

長期以來，全國一盤棋都是社會主義中國的制度優(yōu)勢，這一優(yōu)勢在這次疫情防控中得到最顯著的體現(xiàn)。具體來講，這些優(yōu)勢表現(xiàn)為：

第一，中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方。全國一盤棋的“一”歸結(jié)為中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。正是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，“黨政軍民學(xué)”各種力量、“東西南北中”各方資源都集中統(tǒng)一到疫情防控這一核心要務(wù)上。黨的能力保證其能夠在對疫情進(jìn)行科學(xué)研判的基礎(chǔ)上做出正確的決策，黨“為人民服務(wù)”的宗旨保證其以全國人民的生命為重做出選擇，黨嚴(yán)密的組織體系保證其能夠廣泛聯(lián)系社會各界并協(xié)調(diào)各方，廣大黨員則是可以依賴的抗疫戰(zhàn)斗中的中堅力量。疫情防控充分顯示出黨的領(lǐng)導(dǎo)是最突出的制度優(yōu)勢。

第二，集中力量。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們最大的優(yōu)勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事。”集中力量是辦大事的前提，也是制度優(yōu)勢的體現(xiàn)。疫情防控是涉及方方面面的大事，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在全國人民的支持和配合下，全國的人力財力物力迅速實(shí)現(xiàn)了集中，全國人民的認(rèn)識和全國的民心也實(shí)現(xiàn)了集中。14億人集中近100萬億元GDP，開啟24 小時全天候模式，全力抗擊新冠肺炎這一件事，就沒有不成功的道理。

第三，以人民為中心。制度優(yōu)勢要以價值原則為基礎(chǔ)，沒有符合人類社會發(fā)展的價值原則，任何制度都難以顯示出優(yōu)越性。全國一盤棋，其高度的一致性和凝聚力來自以人民為中心的價值原則?！胺獬恰薄熬蛹摇薄皺z測”等所有防疫措施都是圍繞將人民的生命健康放在首位這一原則展開的；沖鋒在前、日夜輪班也是舍小家為大家。以人民為中心的價值依歸，加上一切依靠群眾的路線，防疫自然就成為14億人同仇敵愾的“人民戰(zhàn)爭”。

四、地方政府抗疫的空間、行為與效果

疫情防控對各級地方政府應(yīng)變能力、決策能力、執(zhí)行能力、創(chuàng)新能力等多層面的治理水平提出了檢驗(yàn)。在具有長期單一制傳統(tǒng)的中國，地方政府在疫情防控中的施政空間是決定其能采取什么抗疫措施以及取得何種效果的重要因素。同時，對地方政府而言，面對疫情采取什么措施，還要受到改革開放以來在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的環(huán)境中形成的思維模式和行為方式的影響。

（一）疫情防控中地方政府的施政空間

當(dāng)前中央和地方政府的日常職責(zé)配置并沒有明確的制度，無論是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面還是在實(shí)現(xiàn)社會政策目標(biāo)中，都給予地方一定的自主權(quán)，中央主要負(fù)責(zé)對地方政府自主治理成果的監(jiān)督、考核。但在突發(fā)公共事件中，動態(tài)平衡的央地關(guān)系會立即收緊。一方面，地方政府的施政自主性會隨著中央統(tǒng)籌降低，主要治理活動必須圍繞中央確立的重點(diǎn)工作進(jìn)行；另一方面，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，《中華人民共和國傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律法規(guī)，規(guī)定了類似新冠肺炎疫情期間地方政府需要履行的部分職責(zé)。以上共同構(gòu)成了地方政府的行動空間，因此，以過程的視角來看，地方政府的施政空間在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)抗疫前后兩個階段存在一些變化。

疫情初期，病毒尚未大規(guī)模傳播，其影響范圍主要是湖北武漢及其周邊市縣，其他地方政府還沒有意識到病毒可能存在的巨大隱患，中央政府也沒有全面介入。因此，湖北省和武漢市政府幾乎是疫情防控中的唯一主體，其制定政策措施、采取行動的空間較大，承擔(dān)的職責(zé)包括疫情監(jiān)測、疫情報告、信息收集和發(fā)布、制定疫情防控措施、儲備和調(diào)集防控物資、組織開展疫情防控、維護(hù)社會穩(wěn)定等。這一階段的疫情防控展現(xiàn)的是突發(fā)公共事件中地方自主解決區(qū)域性治理問題的手段和能力。

而隨著疾病蔓延，各地方政府都面臨疫情防控的重要任務(wù)。這一階段中央政府組建領(lǐng)導(dǎo)小組，制定抗疫的總體要求和策略，承擔(dān)疫情防控的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，地方政府的職責(zé)主要?dú)w于執(zhí)行層面，僅限于信息收集和上報，在中央統(tǒng)籌下組織和動員可動員的力量加強(qiáng)群防群控，調(diào)配抗疫物資、維護(hù)社會穩(wěn)定等。對湖北省外的部分地方政府而言，還負(fù)責(zé)組織和實(shí)施對湖北的對口支援。從空間角度來看，中央政府組織領(lǐng)導(dǎo)抗疫之后，地方政府的空間在一定程度上縮小，重要的決策職能由中央政府來承擔(dān)，地方主要負(fù)責(zé)執(zhí)行；同時，這期間在中央政府的高壓考核和監(jiān)督下，地方對病毒更加重視，認(rèn)識更加清晰，采取的措施也更有針對性，故此從行動效果上來看，后一時期更加有效。

（二）地方政府抗疫的行為與效果

從聯(lián)防聯(lián)控的現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，從地方政府掌控的資源量來看，要想獨(dú)立完成重大疫情的防治工作確實(shí)非常艱難。此外，疫情作為突發(fā)公共衛(wèi)生事件，不屬于地方日常工作規(guī)劃，在疫情初期的地方自主性治理階段，地方政府的工作重點(diǎn)依然是本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)。而公共衛(wèi)生事件自身帶有的專業(yè)性與特殊性，從根本上使當(dāng)前地方政府能高效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的治理模式，在疫情防控初期出現(xiàn)了短期失效的問題。但是經(jīng)過初期的適應(yīng)和調(diào)整，中央成立領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌全國抗疫工作后，在一定程度上激發(fā)出地方抗疫的積極性。各地方政府迅速將疫情防控作為重點(diǎn)工作任務(wù)，堅決執(zhí)行中央決策，抗疫成效顯著。

第一，地方政府是中央疫情防控政策的堅決執(zhí)行者。在中央明確工作重點(diǎn)、統(tǒng)一部署防疫任務(wù)后，各地積極開展疫情防控工作。面對疫情蔓延的嚴(yán)峻形勢，防控疫情的參與主體不再局限于湖北一地，各地方政府相繼啟動突發(fā)公共事件預(yù)警一級響應(yīng)。在中央定調(diào)的基礎(chǔ)上，圍繞中央指揮棒，地方政府成為執(zhí)行抗疫決策的中堅力量，投入大量人力物力，很快進(jìn)入全方位防疫狀態(tài)。這一階段地方政府施政主要是執(zhí)行中央指令，展開本地防疫工作，在中央要求下，部分省份以“一省包一市”的形式展開對湖北的對口支援，各地組織向疫區(qū)捐贈防疫物資，成立醫(yī)療隊支援湖北。中央統(tǒng)籌全局，協(xié)調(diào)各地協(xié)作發(fā)力，地方政府高效的執(zhí)行力成為推進(jìn)防疫進(jìn)程的重要因素。

第二，在具體的政策執(zhí)行中，部分地方政府依然能夠根據(jù)地方現(xiàn)實(shí)和約束條件，創(chuàng)造性地制定本地抗疫政策，并相互借鑒學(xué)習(xí)。首先，部分省市在本地疫情尚不嚴(yán)重的情況下，加強(qiáng)對民眾的宣傳科普，提前預(yù)備防疫物資，地方領(lǐng)導(dǎo)高度重視，要求公務(wù)人員下沉社區(qū)，高強(qiáng)度聯(lián)防聯(lián)控網(wǎng)絡(luò)的做法得到各地紛紛效仿。天津市提前備足防疫物資、河南省“硬核”防疫、江蘇省網(wǎng)格化管理的方式都立足本地實(shí)際情況，對疫情防控起到重要作用。其次，在疫情基本得到控制，各地急需組織恢復(fù)生產(chǎn)的時期，浙江、廣東等地包機(jī)接民工，率先使用健康碼的做法得到迅速推廣。單一制中國向上負(fù)責(zé)的制度安排在解決中央已部署的確定性問題時呈現(xiàn)出高度有效性。為獲取相對競爭的優(yōu)勢，地方政府基于公共利益的針對性創(chuàng)新政策，讓治理行為邁入善治軌道[16]。地方政府間激發(fā)的相互看齊、學(xué)習(xí)并進(jìn)的意識產(chǎn)生了很多防疫的創(chuàng)造性舉措，是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下高效防疫的關(guān)鍵。

（三）地方政府在抗疫中的積極變化

改革開放以來，在所謂“錦標(biāo)賽”體制下，地方政府集中精力追求經(jīng)濟(jì)增長而導(dǎo)致其他問題積累，相關(guān)研究對地方的選擇性治理和過度競爭等現(xiàn)象批評較多。在本次疫情防控中，地方政府在這些方面有了新的突破，體現(xiàn)出積極的變化。

第一，地方治理能力的全面發(fā)掘。長期以來，所謂的壓力型體制導(dǎo)致地方政府只注重向上負(fù)責(zé)，難以集中精力考慮中央考核以外的事項，地方政府的能力主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。疫情防控不同于經(jīng)濟(jì)增長，它是對地方治理能力的整體性全面考驗(yàn)。從實(shí)踐來看，地方政府面對疫情不存在選擇性治理的空間，在既要對中央負(fù)責(zé)又要做好地方公眾服務(wù)的雙重壓力下，地方政府充分挖掘自身的潛能，在政策制定、資源調(diào)配、人員整合、社會動員等方面，可以說做到了所能做的一切。雖然不能說地方在疫情防控中不存在任何瑕疵，但就全力迎“考”這一點(diǎn)而言，是完全肯定的。

第二，從橫向競爭轉(zhuǎn)向合作?！板\標(biāo)賽”理論認(rèn)為，中央政府主導(dǎo)設(shè)立考核獎懲體系，引發(fā)地方政府之間橫向競爭。這種競爭既可以激發(fā)地方潛能，促進(jìn)高效治理，也可能導(dǎo)致地方之間過度競爭，甚至?xí)乇芎脱谏w問題。在疫情防控上，地方政府之間并不存在像GDP“錦標(biāo)賽”那樣直接的競爭，指標(biāo)排名更是無從談起。在這種背景下，地方政府更多的是相互學(xué)習(xí)借鑒并開展合作。除中央指導(dǎo)下的“一省包一市”外，區(qū)域間的合作體現(xiàn)得最為明顯，如京津冀地區(qū)防控“一盤棋”，搭建區(qū)域化的醫(yī)療健康和公共衛(wèi)生大數(shù)據(jù)平臺，三省市每天至少溝通一次防控情況。雖然抗疫的成果某種意義上也會成為地方的“政績”，但地方政府的主要精力顯然不是放在相互競爭上，而是如何做好疫情防控，保護(hù)人民的生命安全。

五、央地之間的互動與協(xié)作

疫情防控案例充分展示了突發(fā)公共事件暴發(fā)后，維持適度張力的央地關(guān)系能夠根據(jù)治理需求迅速調(diào)整，在中央掌控力加強(qiáng)的背景下，實(shí)現(xiàn)中央統(tǒng)籌與地方配合。疫情防控中的中央政府作為國家治理體系的決策中樞，承擔(dān)疫情防控統(tǒng)籌決策的重任，是全國一盤棋的舵手；地方政府在施政空間縮小后，也能積極配合，作為抗疫政策的堅定執(zhí)行者。試想，如果沒有全國一盤棋之下的統(tǒng)一指揮、集中資源，僅僅依靠武漢市和湖北省的力量，武漢戰(zhàn)“疫”的結(jié)果可能比某些發(fā)達(dá)國家也好不到哪兒去。日常生活中地方自主權(quán)較大的央地關(guān)系格局，為地方因地施策，尊重地方特殊性，實(shí)現(xiàn)有效治理做好鋪墊。而關(guān)鍵時刻維持全國一盤棋的體制，本身就更能夠在短期目標(biāo)中展現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力，更依賴中央的決策和調(diào)度，而新冠肺炎疫情這種突發(fā)重大公共衛(wèi)生事件，確實(shí)能夠充分展現(xiàn)中國體制的優(yōu)勢，特別是中央把控全局的能力。地方政府是決策的執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)將中央的決策落到實(shí)處。在疫情防控中，地方政府一方面要執(zhí)行中央決策，對中央負(fù)責(zé)，同時也要對地方公眾的生命健康負(fù)責(zé)。在雙重責(zé)任下，地方政府的積極性被迅速調(diào)動起來，展現(xiàn)出高度的執(zhí)行力和創(chuàng)新能力。

發(fā)揮兩個積極性，關(guān)鍵是中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和地方創(chuàng)造性開展工作。在全國一盤棋體制下，“龍頭”自然最重要，中央需要統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌決策，把握大方向。在疫情防控初期，當(dāng)中央還沒有統(tǒng)籌抗疫時，地方確實(shí)出現(xiàn)了一定程度的無序；當(dāng)中央抗疫決策出臺后，地方迅速進(jìn)入工作狀態(tài)。在新時代的央地關(guān)系中，中央必須發(fā)揮龍頭作用，維護(hù)權(quán)威性。當(dāng)然權(quán)威性不僅是建立在組織原則和法律法規(guī)保障基礎(chǔ)上，更是中央實(shí)踐作用凝聚而成的。各層級地方政府要維護(hù)中央權(quán)威，保證中央決策在地方貫徹執(zhí)行，但地方又不僅僅是一個傳聲筒，需要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況開展工作。所謂尊重地方首創(chuàng)精神，至少包括兩個層面的含義：一是地方在中央統(tǒng)一決策下自主執(zhí)行；二是地方根據(jù)發(fā)展需要實(shí)施創(chuàng)造性的改革措施。這兩個方面在抗疫中都有體現(xiàn)：同樣是封閉管理，有的地方要求不出門，有的則可以在小區(qū)內(nèi)活動；同樣是在條件適宜時開學(xué)，各地的具體時間差異較大；有的地方根據(jù)自身的技術(shù)優(yōu)勢發(fā)明了“綠碼”，有的地方則用機(jī)器人測溫送菜。

激發(fā)中央和地方兩個積極性，顯然不是要讓中央和地方陷入“兩極”格局而相互沖突，從長期發(fā)展的角度來看，中央和地方之間保持張力，更要注重彼此之間的協(xié)作關(guān)系。央地之間存在一定分工，疫情防控中中央和地方也扮演著不同的角色，甚至暴露出中央和地方在特定事項或環(huán)節(jié)存在矛盾，但是，這并不意味著把中央和地方割裂開來，更不應(yīng)該對立起來看。誠然，提到全國一盤棋、集中力量辦大事，首先想到的肯定是中央政府，這也無可指責(zé)。但不容忽視的是，在這一體制中，中央政府的角色主要是統(tǒng)籌決策，即拿主意；具體將這些決策付諸實(shí)施的，還是各部門和各級地方政府。各省份對湖北進(jìn)行對口支援、大量的捐贈等都體現(xiàn)了地方積極性的作用。這充分說明中央統(tǒng)籌和地方自主治理都是相對的，治理體系在實(shí)際運(yùn)行中更需要中央和地方的積極協(xié)作，缺少任何一方都無法達(dá)成好的治理效果。

六、總結(jié)

總結(jié)新中國成立70 多年來央地關(guān)系的調(diào)適經(jīng)驗(yàn)，就是要在中央和地方之間維持一定張力，使得整個國家治理體系能夠在“收”“放”之間自如轉(zhuǎn)換，避免“死”“亂”循環(huán)。疫情防控案例再次證明了央地關(guān)系格局保持動態(tài)平衡的重要性，適度張力有助于根據(jù)治理的現(xiàn)實(shí)需求適時調(diào)整，充分調(diào)動中央和地方的兩個積極性推動解決治理問題。

保持央地關(guān)系的適度張力，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性仍將是國家治理中一項長期的重要原則。應(yīng)該肯定的是，保持適度張力的央地關(guān)系模式是在經(jīng)歷了長期的集分循環(huán)試驗(yàn)后逐步摸索形成的，并且確實(shí)能夠解決現(xiàn)實(shí)問題，不僅帶來了經(jīng)濟(jì)快速增長，也完成了教育、住房、扶貧等眾多艱巨的任務(wù)。雖然新時代國家治理的整體環(huán)境和主要任務(wù)都發(fā)生了一些變化，公共服務(wù)、民生建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等正在成為國家治理的焦點(diǎn)，但這并不意味著央地關(guān)系模式要發(fā)生根本性變化。相反，隨著國家治理復(fù)雜性和風(fēng)險程度的提升，集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)任的自主執(zhí)行同樣重要，中央和地方都需要一定的活動空間，上下協(xié)力才能確保目標(biāo)的達(dá)成。

央地關(guān)系是國家治理的重要“變量”，中央統(tǒng)籌和地方自主治理也是常規(guī)的“配方”。正如抗擊新冠肺炎疫情所揭示的，從央地互動角度來觀察這一對關(guān)系不僅存在“度”的問題（一放就亂、一收就死），還存在常規(guī)狀態(tài)與緊急狀態(tài)的差別。所以，從長遠(yuǎn)來講，適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化需求的央地關(guān)系調(diào)整，其著眼點(diǎn)應(yīng)該是央地政府的職責(zé)配置，即在權(quán)力配置之外，重點(diǎn)從中央政府和地方政府各自應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)入手，確定某項職責(zé)主要?dú)w某級政府負(fù)責(zé)。這樣，諸如推卸責(zé)任、等候指示等現(xiàn)象就難以發(fā)生，從而在一定程度上理順央地關(guān)系。