從“關(guān)心”到“辦好”：特殊教育公平問題及提升策略

江雪梅

摘要促進(jìn)殘疾兒童少年教育公平對于整個國家實現(xiàn)教育公平和社會公平都具有重要意義。黨和國家出臺了相關(guān)政策法規(guī)保障特殊教育的發(fā)展，明確了不同主體辦好特殊教育的相關(guān)要求。目前我國特殊教育總體質(zhì)量仍有待提升，存在義務(wù)教育階段殘疾兒童少年受教育程度差異大、非義務(wù)教育階段特殊教育發(fā)展滯后、保障機(jī)制欠缺、教師數(shù)量和質(zhì)量有待提升等問題。建議從立法、制度、資源等方面對特殊教育進(jìn)行系統(tǒng)完善。

關(guān)鍵詞 教育公平；特殊教育；殘疾兒童少年教育；特殊教育政策；特殊教育公平

中圖分類號G63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼B

文章編號1002-2384（2020）12-0024-04

特殊教育是體現(xiàn)社會公平正義、檢驗政治合法性的一面鏡子，[1]也是我國教育事業(yè)不可或缺的一個組成部分。“特殊教育公平”，則是指殘疾兒童少年基于個體的能力與努力，獲取受教育的機(jī)會、獲得一定的教育資源、取得因為接受教育而帶來的社會經(jīng)濟(jì)地位；這種機(jī)會的獲取、資源的獲得以及社會經(jīng)濟(jì)地位的取得，并不因其性別、所處區(qū)域、家庭背景、殘疾狀況等有所區(qū)別。具體來說，特殊教育公平既包括殘疾兒童少年與普通兒童少年之間在受教育機(jī)會、受教育過程、受教育結(jié)果上的公平，也包括殘疾兒童少年內(nèi)部不同性別、不同地域、不同殘疾類型、不同殘疾程度的兒童少年之間，在受教育機(jī)會、受教育過程與受教育結(jié)果上的公平。研究殘疾兒童少年教育公平問題、促進(jìn)殘疾兒童少年教育公平，對于整個國家實現(xiàn)教育公平、實現(xiàn)社會公平都具有非常重要的意義。

一、特殊教育公平的現(xiàn)狀及問題

新中國成立70年來，我國殘疾兒童少年接受教育的狀況得到了很大改善，特殊教育事業(yè)取得了長足發(fā)展，但目前殘疾兒童少年的受教育情況依然存在許多不盡如人意的地方。

1. 義務(wù)教育階段殘疾兒童少年受教育程度差異較大

現(xiàn)階段，雖然殘疾兒童少年接受教育的人數(shù)大幅增長，但是在義務(wù)教育階段，不同地區(qū)殘疾兒童少年之間、城市與農(nóng)村的殘疾兒童少年之間、殘疾兒童少年與普通兒童少年之間，接受義務(wù)教育的情況仍然存在著較大差異，適齡殘疾兒童少年的義務(wù)教育入學(xué)率仍有待提高。未入學(xué)的殘疾兒童少年主要分布在集中連片深度貧困地區(qū)和重度、極重度殘疾的群體當(dāng)中。[2]不同年齡、不同殘疾類型的兒童少年在接受教育時也存在著一定的差異。有研究表明，隨著年齡的增長，視力、聽力、言語和多重殘疾人受教育年限不斷下降。[3]

2. 非義務(wù)教育階段特殊教育的發(fā)展整體滯后

殘疾兒童少年的學(xué)前教育與義務(wù)教育、義務(wù)教育與高中教育以及高中后教育之間的銜接并不通暢，尤其是對殘疾兒童少年的學(xué)前教育的重視程度嚴(yán)重不足。目前針對殘疾兒童的學(xué)前教育距離國家提出的普惠、安全且優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育的要求還存在較大差距，特別是重度殘疾兒童、流動殘疾兒童、留守殘疾兒童以及貧困家庭的殘疾兒童接受學(xué)前教育的機(jī)會仍然非常有限。面向視障青年和聽障青年的普通高中已舉辦多年，積累了一定的經(jīng)驗，但不論從規(guī)模還是質(zhì)量上，都有待進(jìn)一步提升。其他類型的殘疾青年基本上沒有接受普通高中教育的機(jī)會。當(dāng)前過于嚴(yán)格的招生制度，將許多殘疾學(xué)生拒于高等教育之外。2015年至2017年，殘疾人進(jìn)入高等院校學(xué)習(xí)的人數(shù)僅占?xì)埣踩丝倲?shù)的0.04%；[4]而2017年全國各類高等教育在學(xué)總規(guī)模達(dá)到3779萬人，高等教育毛入學(xué)率為45.7%。[5]

3. 特殊教育的保障機(jī)制還不夠完善

首先，關(guān)于特殊教育的法律與政策保障不夠完善。我國至今沒有制定《特殊教育法》，現(xiàn)有政策彈性較大，缺少詳細(xì)具體且操作性更強(qiáng)的指導(dǎo)，導(dǎo)致各級政府部門對特殊教育重視不夠。其次，殘疾兒童少年教育經(jīng)費投入總量不足。雖然國家對于特殊教育的經(jīng)費投入逐年增加，但其增長率較普通教育而言還是偏低。教育經(jīng)費不足直接導(dǎo)致了特殊教育機(jī)構(gòu)的數(shù)量不能滿足殘疾兒童少年接受教育的需求，一些特殊教育學(xué)校條件簡陋，缺乏基本的教學(xué)設(shè)備，教師缺少相關(guān)教學(xué)參考資料，學(xué)生缺少必備的輔助性器材。

4. 特殊教育教師數(shù)量及專業(yè)水平均有待提高

由于特殊教育教師準(zhǔn)入制度不健全，我國特殊教育教師不僅數(shù)量缺乏，其特殊教育專業(yè)素養(yǎng)也偏低，專業(yè)知識水平不高，學(xué)歷層次普遍低于普通學(xué)校教師。截至2018年6月，我國已有61所普通本科高校開設(shè)特殊教育專業(yè)，在校生1萬余人，高職院校開設(shè)特殊教育專業(yè)點37個，“國培計劃”培訓(xùn)特教學(xué)校骨干教師10298名、校長726名，[6]特殊教育教師的職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)均達(dá)到一定規(guī)模。即便如此，對照2018年義務(wù)教育階段在特殊教育學(xué)校就讀的66.6萬名殘疾學(xué)生，在普通學(xué)校就讀的33.2萬名殘疾學(xué)生，以及在特殊中等職業(yè)學(xué)校就讀的19475名殘疾學(xué)生來說，[7]目前我國高等教育所培養(yǎng)的特殊教育教師仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實需求。

與此同時，由于大多數(shù)地區(qū)普通學(xué)校接納殘疾兒童少年隨班就讀的意愿不高、準(zhǔn)備不足、支持保障機(jī)制不健全，普通學(xué)校教師的融合教育能力偏低等，使得特殊教育的不均衡在殘疾兒童少年接受的教育質(zhì)量上也有所體現(xiàn)。

二、特殊教育公平的政策保障

在我國，從教育的基本法到教育的一般法律法規(guī)，從中共中央、國務(wù)院的政策，再到國務(wù)院辦公廳、教育部等部委的規(guī)章，對于特殊教育都有一定的規(guī)定及闡述，表明了黨和國家對于特殊教育問題的關(guān)心與重視，是教育公平價值導(dǎo)向在政策與法律中的直接體現(xiàn)。

1. 從“關(guān)心”到“辦好”：政策法規(guī)中表述的變化

《中華人民共和國教育法》明確規(guī)定“國家扶持和發(fā)展殘疾人教育事業(yè)”（第10條）、“國家、社會、學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)殘疾人身心特性和需要實施教育，并為其提供幫助和便利”（第39條），從法律層面規(guī)定了特殊教育與普通教育共同發(fā)展的原則，體現(xiàn)了特殊教育公平的基本思想。

黨的“十七大”提出要“關(guān)心特殊教育”，“十八大”提出要“支持特殊教育”，“十九大”報告中關(guān)于特殊教育的表述是“辦好特殊教育”。從“關(guān)心”到“支持”再到“辦好”，從精神層面到物質(zhì)層面，從“倡導(dǎo)”到“提供條件”再到“提出要求”，這樣逐步落實的過程，為特殊教育的發(fā)展提供了指導(dǎo)性的意見。與此同時，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》和《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，關(guān)于特殊教育的表述也從“發(fā)展特殊教育”演進(jìn)為“推進(jìn)特殊教育發(fā)展”，顯示了黨和政府努力將特殊教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)行到底的決心。

2. 從原則規(guī)定到具體要求：政策法規(guī)對于不同主體辦好特殊教育的要求

為了從不同角度更好地保障殘疾人享受公平教育的權(quán)利，除在《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》《中華人民共和國高等教育法》等系列法律中將殘疾人受教育權(quán)納入法律保障，國家還頒布了有關(guān)特殊教育的專門法律法規(guī)，如《中華人民共和國殘疾人保障法》《中華人民共和國殘疾人教育條例》《中華人民共和國殘疾人就業(yè)條例》等。特別是教育部聯(lián)合中國殘聯(lián)等六部門發(fā)布的《特殊教育提升計劃（2014-2016年）》《特殊教育提升計劃（2017-2020年）》，強(qiáng)調(diào)了特殊教育的重要意義，確定了我國特殊教育的總體目標(biāo)和重點任務(wù)，提出了提升特殊教育的主要措施，并針對特殊教育的組織領(lǐng)導(dǎo)提出了操作性較強(qiáng)的政策性建議。在明確相關(guān)政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，特殊教育的不同責(zé)任主體也依照相關(guān)政策法規(guī)履行其應(yīng)盡的職責(zé)。

其一，作為以代表殘疾人共同利益，直接為殘疾人服務(wù)，發(fā)展和管理殘疾人事業(yè)為主要職責(zé)的中國殘聯(lián)，[8]應(yīng)當(dāng)關(guān)注殘疾兒童少年的教育問題。2009年，國務(wù)院殘疾人工作委員會聯(lián)合中國殘聯(lián)等部門發(fā)布《關(guān)于開展第十九次全國助殘日活動的通知》，針對殘疾兒童的教育問題，從入學(xué)、義務(wù)教育、費用機(jī)制等多方面提出了具體要求。

其二，作為殘疾兒童少年接受教育的責(zé)任承擔(dān)者，教育行政部門應(yīng)承擔(dān)具體落實工作。2008年，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)教育部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》明確指出，特殊教育的指導(dǎo)、宏觀管理、政策制定等工作由教育部具體負(fù)責(zé)。2017年，國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于印發(fā)對省級人民政府履行教育職責(zé)的評價辦法的通知》中，將“辦好特殊教育”作為評價省級人民政府履行教育職責(zé)的內(nèi)容之一，更是將特殊教育的舉辦主體具體為省級人民政府所管轄的教育行政機(jī)關(guān)。

其三，作為特殊教育的責(zé)任主體，教育部也在不斷完善特殊教育的相關(guān)工作。2005年，教育部在《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》中提出，要切實將殘疾兒童少年義務(wù)教育納入“兩基”攻堅和鞏固提高工作之中，不斷提高殘疾兒童少年義務(wù)教育普及程度。2010年，在《關(guān)于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀 進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》中，教育部再次強(qiáng)調(diào)要“高度重視和大力扶持特殊教育，不斷提升殘疾兒童少年義務(wù)教育普及水平”。2017年，教育部將殘疾兒童少年的入學(xué)率作為義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估指標(biāo)提出，并作出“全縣殘疾兒童少年入學(xué)率達(dá)到95%以上”“特殊教育學(xué)校生均公用經(jīng)費不低于6000元”[9]的具體規(guī)定。除此之外，教育部開始著手提升殘疾學(xué)生接受高級中等教育的普及率，明確提出要加強(qiáng)高中階段特殊教育學(xué)校建設(shè)，加快發(fā)展以職業(yè)教育為主的殘疾人高中階段教育，保障殘疾人接受高中階段教育的權(quán)利。[10]

三、推進(jìn)殘疾兒童少年教育公平的政策建議

1. 樹立大教育觀，全面推進(jìn)融合教育

國家和地方應(yīng)在政策上給予殘疾兒童少年尤其是農(nóng)村地區(qū)殘疾兒童少年更多傾斜，從經(jīng)濟(jì)上補貼農(nóng)村殘疾兒童少年，保證農(nóng)村殘疾兒童少年接受特殊教育。一方面，通過分層供給，提高殘疾兒童少年的資助水平，提升經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)殘疾人受教育水平。另一方面，通過分類供給，優(yōu)化殘疾人教育服務(wù)供給結(jié)構(gòu)。比如：采取措施降低農(nóng)村地區(qū)殘疾女童的輟學(xué)率和失學(xué)率；加大縣級特殊教育學(xué)校建設(shè)力度，保障智力殘疾、精神殘疾兒童少年接受義務(wù)教育的權(quán)利；提升“送教上門”服務(wù)質(zhì)量，保障重度殘疾兒童少年的受教育權(quán)等。

此外，還應(yīng)暢通殘疾兒童少年受教育路徑，將殘疾兒童學(xué)前教育納入學(xué)前教育體系當(dāng)中，嚴(yán)格遵守《殘疾人教育條例》的要求，擴(kuò)大殘疾兒童學(xué)前特殊教育規(guī)模；發(fā)展中等職業(yè)教育，實現(xiàn)殘疾兒童少年教育與就業(yè)之間的銜接，鼓勵中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校舉辦特教班，招收殘疾學(xué)生入學(xué)；將特殊學(xué)生的學(xué)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與職業(yè)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，為特殊學(xué)生的終身發(fā)展奠基。例如：江蘇省南京市溧水區(qū)特殊教育學(xué)校在促進(jìn)特殊學(xué)生學(xué)業(yè)、職業(yè)雙優(yōu)上進(jìn)行了多年的創(chuàng)新實踐，取得了豐富的經(jīng)驗，實現(xiàn)了為特殊兒童少年的終身發(fā)展奠基的目標(biāo)，值得借鑒學(xué)習(xí)。[11]

2. 完善特殊教育保障機(jī)制，有效配置共享優(yōu)質(zhì)資源

完善特殊教育應(yīng)首先從完善特殊教育法律體系著手，國家層面應(yīng)推動《特殊教育法》的出臺；同時，不斷推進(jìn)特殊教育體制改革，構(gòu)建特殊兒童少年的終身教育體系，促進(jìn)普通教育與特殊教育的融合，將康復(fù)、教育、職業(yè)訓(xùn)練、就業(yè)指導(dǎo)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)建區(qū)域特殊教育學(xué)校聯(lián)盟，保證優(yōu)質(zhì)資源的有效配置與共享。同時，國家還應(yīng)增加對于特殊教育資金和資源的支持，建立特殊教育財政投資制度，逐年增加投入比例，合理均衡地配置教育資源，多渠道募捐殘疾兒童少年教育經(jīng)費；建立特殊教育信息數(shù)據(jù)庫，為特殊教育的決策與管理提供信息，借助已有的信息檢索平臺，增加各級各類特殊教育學(xué)校和康復(fù)機(jī)構(gòu)的課程與教學(xué)等內(nèi)容，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源共享和充分利用。

3. 創(chuàng)新特殊教育教師培養(yǎng)模式，健全待遇保障體系

一方面，要擴(kuò)充特殊教育師資，健全特殊教育教師編制動態(tài)調(diào)整機(jī)制和待遇保障機(jī)制；制定優(yōu)惠政策，在薪酬和職稱評聘上保障特殊教育教師的權(quán)利。另一方面，要推進(jìn)高等院校特殊教育專業(yè)的建設(shè)與發(fā)展，探索特殊教育教師創(chuàng)新性培養(yǎng)模式，拓寬渠道、吸納社會資源開展特殊教育教師的培養(yǎng)；與此同時，應(yīng)圍繞特殊教育師資發(fā)展重點，建立并完善特殊教育教師培訓(xùn)制度，開展培訓(xùn)資源庫建設(shè)，保證培訓(xùn)的持續(xù)長效發(fā)展。此外，應(yīng)重視特殊教育教師的入職教育，增強(qiáng)新入職教師的責(zé)任感和使命感；恪守“師德為先”的原則，加強(qiáng)特殊教育教師師德建設(shè)。

4. 推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，全方位提升特殊教育總體質(zhì)量

各地應(yīng)加強(qiáng)特殊教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，針對不同殘疾類型、不同殘疾程度的殘疾兒童少年，建立特殊教育評價體系、特殊教育學(xué)校評價體系，以評估標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)殘疾兒童少年教育質(zhì)量的提升，并在此基礎(chǔ)上制定各級特殊教育學(xué)校的課程標(biāo)準(zhǔn)，以提高課堂教學(xué)質(zhì)量。與此同時，應(yīng)建立適合殘疾兒童少年身心發(fā)展的隨班就讀質(zhì)量考核評估體系，提高隨班就讀的教學(xué)質(zhì)量；完善殘疾兒童少年教育支持服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提高殘疾兒童少年的生活質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

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[3] 許巧仙，詹鵬.公平正義與弱有所扶：殘疾人教育結(jié)構(gòu)性困境及服務(wù)提升研究[J].中國行政管理，2018（11）：68-72.

[4] 陳勁松.2015年-2017年2.89萬殘疾學(xué)生接受高等教育[EB/OL].（2018-09-15）[2020-09-30]. http：//www.gov.cn/shuju/2018-09/15/ content_5322148.htm.

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[6][7] 中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室.平等、參與、共享：新中國殘疾人權(quán)益保障70年白皮書[R/OL].（2017-07-25）[2020-10-11]. http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-07/25/c_1124797039.htm.

[8] 中國殘疾人聯(lián)合會網(wǎng)站.中國殘聯(lián)主要職能[EB/OL].（2008-11-14）[2020-09-27].http：//www.gov.cn/test/2008-11/14/content_1148811. htm.

[9] 教育部.縣域義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評估暫行辦法[EB/OL].（2012-01-20）[2020-09-30].http：//old.moe.gov.cn/publicfiles/business/ htmlfiles/moe/moe_1789/201205/136600.html.

[10] 教育部，國家發(fā)展改革委，財政部，等.高中階段教育普及攻堅計劃（2017-2020年）[EB/OL].（2017-03-24）[2020-09-30].http：// www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s7053/201704/t20170406_301981.html.

[11] 雷江華.改革開放40年我國特殊教育重要進(jìn)展與未來展望[J].現(xiàn)代特殊教育，2019（12）：5-11.

注釋：

① 本文系國家社會科學(xué)基金2018 年度重大課題“推進(jìn)教育公平研究”（課題批準(zhǔn)號：18VSJ093） 的研究成果之一。