入學(xué)不易升學(xué)更難：農(nóng)民工隨遷子女之教育困境及對策探討

摘要進(jìn)入新世紀(jì)以來，針對農(nóng)民工隨遷子女教育問題，國家相繼頒布實(shí)施了“兩為主”“兩納入”“兩統(tǒng)一”“同城化”四個(gè)代表性核心政策以及若干異地中高考政策，但隨遷子女義務(wù)教育公平、異地升學(xué)等問題仍不同程度存在。現(xiàn)有的教育經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制、戶籍制度等是制約隨遷子女教育公平的主要制度性障礙。對此，建議推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)隨遷子女在流入地義務(wù)教育公平；推進(jìn)異地中考制度改革，建立現(xiàn)代高考招生制度，從根本上破解隨遷子女異地升學(xué)等教育公平問題。

關(guān)鍵詞 教育公平；農(nóng)民工隨遷子女；新型城鎮(zhèn)化；異地中考；異地高考

中圖分類號G63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼B

文章編號1002-2384（2020）12-0013-04

進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國全面實(shí)施“新型城鎮(zhèn)化”“脫貧攻堅(jiān)”等一系列重大戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的“市民化”，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)村遷移人口享有均等化的公共服務(wù)和同城化待遇的實(shí)際獲得。然而，由于城鄉(xiāng)二元格局以及戶籍與公共服務(wù)捆綁等一系列現(xiàn)實(shí)體制的制約，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中相對不均衡現(xiàn)象仍然不同程度地存在，農(nóng)民工隨遷子女教育公平問題就是其中的一個(gè)縮影。面對民眾對教育公平的強(qiáng)烈渴求，如何縮小乃至消除農(nóng)民工隨遷子女（以下簡稱“隨遷子女”）與流入地城市學(xué)生之間以教育公共服務(wù)為核心的差距，已成為新時(shí)代影響教育公平的重大現(xiàn)實(shí)問題。

一、現(xiàn)狀聚焦：農(nóng)民工隨遷子女教育公平仍面臨諸多挑戰(zhàn)

從現(xiàn)實(shí)狀況來看，農(nóng)民工隨遷子女教育公平問題主要涉及義務(wù)教育公平以及異地中考、異地高考三方面，具體問題也圍繞這三方面展開。

1. 隨遷子女接受義務(wù)教育仍存在入學(xué)難、融入難等多種問題

為有效解決農(nóng)民工隨遷子女在流入地城市公平接受義務(wù)教育問題，新世紀(jì)以來國家頒布實(shí)施了一系列重要政策，先后經(jīng)歷從“兩為主”“兩納入”“兩統(tǒng)一”到“同城化”四個(gè)重要發(fā)展階段。

隨著新世紀(jì)初《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（2001年）、教育部等六部門《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》（2003年）、《中華人民共和國義務(wù)教育法》等一系列重要政策法規(guī)的制定、實(shí)施和修訂，我國確定了以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主解決隨遷子女教育問題的“兩為主”政策。2014年出臺(tái)的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出“將農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育納入流入地政府教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇”，隨遷子女教育就學(xué)政策由“兩為主”升級為“兩納入”。2015年11月18日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，統(tǒng)一以居住證為基本依據(jù)，向農(nóng)民工隨遷子女提供義務(wù)教育服務(wù)，學(xué)生流動(dòng)可統(tǒng)一攜帶“兩免一補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)與生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金；決定還進(jìn)一步簡化了隨遷子女入學(xué)程序，明確了基本經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，隨遷子女教育政策由“兩納入”過渡到“兩統(tǒng)一”階段。進(jìn)入新時(shí)代，《中國教育現(xiàn)代化2035》（2019年）提出要推進(jìn)隨遷子女入學(xué)待遇同城化，按照“就近入學(xué)”原則，保障隨遷子女平等享受基本公共教育服務(wù)。

從政策演變來看，我國農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策不斷升級，保障力度不斷加大，但從需求側(cè)來看，隨遷子女在流入地城市就學(xué)依然存在就讀優(yōu)質(zhì)公辦校難、教育支出負(fù)擔(dān)重、接受差異化教育和受關(guān)注不夠、學(xué)習(xí)適應(yīng)和文化融入難等諸多現(xiàn)實(shí)困難。

2. 隨遷子女異地中考還面臨準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)高、選擇空間小兩大主要障礙

為有效解決農(nóng)民工隨遷子女異地升學(xué)問題，教育部辦公廳《關(guān)于做好初中畢業(yè)升學(xué)考試報(bào)名工作的通知》（2010年）中要求依法落實(shí)和保障每一個(gè)學(xué)生接受義務(wù)教育和參加初中畢業(yè)、升學(xué)考試的權(quán)利；同年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》要求各地政府積極研究制定進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的辦法；2012年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等部門《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作的意見》，要求各地因地制宜制定隨遷子女升學(xué)考試具體政策。2013年，國務(wù)院農(nóng)民工工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、人力資源和社會(huì)保障部、教育部等多部門聯(lián)合推進(jìn)，持續(xù)完善隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試的配套政策。

在國家政策要求基礎(chǔ)上，各地相繼制定實(shí)施了有關(guān)隨遷子女在流入地實(shí)現(xiàn)異地升學(xué)考試的具體政策。但從落實(shí)情況來看，隨遷子女異地中考公平仍面臨準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)高和選擇空間小兩大主要障礙。如從各地已出臺(tái)的政策來看，均規(guī)定了在流入地參加中考的隨遷子女需要提供戶口證明、流入地暫住證及初中學(xué)籍證明、監(jiān)護(hù)人穩(wěn)定住所和職業(yè)證明，以及監(jiān)護(hù)人社保繳納年限等諸多限制性條件。此外從學(xué)校開放類型和范圍來看，京津滬等一線特大城市僅將中等職業(yè)學(xué)校面向隨遷子女升學(xué)開放，重慶、福建等地優(yōu)質(zhì)高中一般不對隨遷子女升學(xué)開放。

3. 隨遷子女異地高考同樣受準(zhǔn)入條件高等多種因素制約

在國家已有相關(guān)政策基礎(chǔ)上，2012年以來，全國各地開始積極制定實(shí)施異地高考政策。截至2014年，除西藏外各地均制定實(shí)施了異地高考政策，總體呈現(xiàn)出有條件、分類型、分層次逐步放開的發(fā)展趨勢。但從落實(shí)情況來看，仍然存在異地高考準(zhǔn)入條件設(shè)置針對農(nóng)民工的實(shí)際工作狀況考慮不夠的問題。如京滬粵等發(fā)達(dá)地區(qū)的隨遷子女異地高考政策，通常根據(jù)農(nóng)民工家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、是否有當(dāng)?shù)貞艨谝约半S遷子女監(jiān)護(hù)人的社保繳納年限或積分等外在客觀非智力因素，來決定是否向其提供接受高等教育的機(jī)會(huì)，由于農(nóng)民工繳納社保難以深入落實(shí)和推廣 ，隨遷子女也因此失去異地高考的機(jī)會(huì)；還有地區(qū)將隨遷子女異地報(bào)考類型及批次限定在高職院校，進(jìn)行了實(shí)質(zhì)上的等級劃分。而新疆、青海、甘肅等欠發(fā)達(dá)地區(qū)為解決“高考移民”問題，則設(shè)定了隨遷子女“學(xué)籍+戶籍”都在當(dāng)?shù)剡@一高門檻，同樣導(dǎo)致了隨遷子女異地高考受阻。

二、原因探析：影響隨遷子女教育公平的主要制度政策

1. 現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制是影響隨遷子女義務(wù)教育公平的主要因素

從隨遷子女教育資源公平配置政策來看，由于以戶籍為基準(zhǔn)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和以縣為主的義務(wù)教育財(cái)政體制沒有改變，流入地政府迫于自身財(cái)政壓力行使自由裁量權(quán)，使得義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不能向農(nóng)民工隨遷子女有效傾斜，導(dǎo)致“兩納入”“兩統(tǒng)一”政策無法有效落實(shí)。此外，由于流入地政府教育規(guī)劃缺乏前瞻性，城市教育布局不夠合理，流入地公辦校面向隨遷子女教育供給數(shù)量有限，造成相當(dāng)數(shù)量的隨遷子女被迫選擇在辦學(xué)質(zhì)量較差的民辦農(nóng)民工子女學(xué)校學(xué)習(xí)，“兩為主”政策也成為一種不充分、不均衡的入學(xué)機(jī)會(huì)公平政策。

從隨遷子女教育過程公平政策來看，在流入地公辦校內(nèi)，教師教學(xué)方式、課程管理方式、學(xué)生管理方式、家校溝通等看似對隨遷子女學(xué)生和當(dāng)?shù)貞艏畬W(xué)生“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”，“平等”對待，但這種統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)卻是對隨遷子女這一弱勢受教育群體特有教育需求與教育特征的泯滅，有悖于因材施教，是一種表面平等的實(shí)質(zhì)不公平。[1]教育教學(xué)水準(zhǔn)低下的民辦校所提供的教育公平程度更是毋庸贅言。

從隨遷子女教育結(jié)果公平政策來看，當(dāng)前的教育質(zhì)量評價(jià)沒有考慮到隨遷子女學(xué)情的特殊性，簡單地以單一評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來考核不同生源狀況下的不同類型學(xué)校的教育結(jié)果，缺乏政府層面對接收隨遷子女學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的差異性評價(jià)及配套激勵(lì)、補(bǔ)償機(jī)制，由此降低了接收學(xué)校對隨遷子女教育的積極性，最終妨礙教育公平的實(shí)現(xiàn)。

2. 現(xiàn)有戶籍制度和經(jīng)費(fèi)投入體制成為制約隨遷子女異地中考的關(guān)鍵因素

隨遷子女異地中考政策是一個(gè)涉及基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入體制、城鄉(xiāng)戶籍制度、高?？荚囌猩贫鹊榷囗?xiàng)核心制度協(xié)同改進(jìn)的工程，具有極大的復(fù)雜性，需要進(jìn)行系統(tǒng)綜合設(shè)計(jì)和推進(jìn)。一方面，戶籍制度門檻成為隨遷子女異地中考的主要障礙。當(dāng)前以戶籍登記地為準(zhǔn)的中考報(bào)名機(jī)制直接將隨遷子女隔離在流入城市普通高中教育之外，即便實(shí)現(xiàn)了異地中考入學(xué)，但由于該制度尚未與高考制度實(shí)現(xiàn)貫通銜接，隨遷子女高中后教育依然存在問題。另一方面，鑒于我國普通高中階段教育的非義務(wù)教育屬性，國家對普通高中教育經(jīng)費(fèi)投入總體不足，面向隨遷子女的專項(xiàng)資金更是捉襟見肘，由此限制了流入地普通高中對外地生源的教育承載力，經(jīng)濟(jì)條件薄弱的農(nóng)民工家庭也難以負(fù)擔(dān)在流入地高中的高額教育經(jīng)費(fèi)，這也成為制約隨遷子女異地中考實(shí)施的根本性原因。

3. 現(xiàn)有戶籍制度和高招制度成為影響隨遷子女異地高考的根本性制度障礙

戶籍制度同樣成為影響異地高考政策落實(shí)的根本性制度障礙。對于政府而言，異地高考關(guān)涉戶籍人口和非戶籍人口、流入地政府與流出地政府利益的再平衡。在現(xiàn)行分省配額的高校招生制度框架下，各高校根據(jù)考生戶籍分省投放招生定額指標(biāo)，隨遷子女如在流入地參加高考并獲得錄取，就擠占了當(dāng)?shù)貞艏丝谡猩笜?biāo)定額，從而增加了當(dāng)?shù)貞艏畬W(xué)生高考競爭的強(qiáng)度，同時(shí)異地高考也會(huì)增加流入地政府教育和社會(huì)管理成本。出于地方保護(hù)主義傾向，流入地政府推動(dòng)異地高考落實(shí)的內(nèi)生動(dòng)力不足。但對于隨遷子女而言，如果不能參加異地高考，那么他們就要離開流入城市返回其戶籍所在地報(bào)名參加高考，而我國現(xiàn)行的高考制度是各省高考自主命題，每個(gè)省份考試內(nèi)容不一，因此要求隨遷子女返回原籍地參加高考已不具備合法性和可行性。

三、政策建議：系統(tǒng)有序推進(jìn)改革，確保落實(shí)隨遷子女教育公平

進(jìn)入新時(shí)代，隨著我國以人為本新型城鎮(zhèn)化以及戶籍制度等配套改革的深度推進(jìn)，對隨遷子女教育公平應(yīng)從關(guān)注機(jī)會(huì)公平向質(zhì)量公平、從關(guān)注入學(xué)公平向升學(xué)公平、從關(guān)注義務(wù)教育階段向非義務(wù)教育階段拓展，徹底打破城市內(nèi)部的二元教育結(jié)構(gòu)。[2]這需要流入地政府切實(shí)履行隨遷子女教育的主體責(zé)任，為其提供全覆蓋的基本教育公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量教育公平。

1. 推進(jìn)隨遷子女義務(wù)教育公共服務(wù)均等化，率先實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育階段公平

要率先實(shí)現(xiàn)隨遷子女義務(wù)教育階段教育公平，應(yīng)統(tǒng)籌落實(shí)“兩為主”“兩納入”“兩統(tǒng)一”“同城化”四個(gè)核心政策，將隨遷子女義務(wù)教育納入各級政府的教育發(fā)展規(guī)劃與財(cái)政保障范疇，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制?？砂凑铡熬徒雽W(xué)”原則，以居住證為載體，統(tǒng)一隨學(xué)生流動(dòng)攜帶“兩免一補(bǔ)”經(jīng)費(fèi)和生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額資金，切實(shí)推進(jìn)隨遷子女入學(xué)待遇同城化。同時(shí)配套構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+隨遷子女”大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，進(jìn)一步健全全國統(tǒng)一的電子學(xué)籍信息管理系統(tǒng)，根據(jù)隨遷子女流動(dòng)情況實(shí)行動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)學(xué)籍管理。此外，要結(jié)合各級政府城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃和常住人口規(guī)?？茖W(xué)謀劃學(xué)校布局，有序擴(kuò)大城鎮(zhèn)學(xué)校優(yōu)質(zhì)學(xué)位供給。如廣東省東莞市作為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)城市，以居住證為核心管理媒介，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的流動(dòng)人口基本公共服務(wù)保障機(jī)制，制定基本公共服務(wù)同城同待遇批次清單，切實(shí)保障隨遷子女享有受教育權(quán)利；同時(shí)重點(diǎn)通過挖掘公辦學(xué)校潛力和政府向民辦學(xué)校購買服務(wù)等方式，分階段解決隨遷子女接受義務(wù)教育問題。[3]

2. 推進(jìn)異地中考制度改革，確保隨遷子女有效學(xué)位供給

可按照“在當(dāng)?shù)鼐幼∧晗?在當(dāng)?shù)剡B續(xù)受教育年限”的方法，適度擴(kuò)大高中階段“借讀”“報(bào)考”對象的范圍。通過對原有高中學(xué)校的擴(kuò)容改造、新建一批普通高中以及向優(yōu)質(zhì)民辦高中購買學(xué)位等多重渠道，提升流入地學(xué)校的承載能力。[4]同時(shí)，還要注重拓展職業(yè)學(xué)校招生空間，探索打破職業(yè)教育的“天花板”，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育各學(xué)段的銜接與貫通，切實(shí)提高職業(yè)院校的辦學(xué)質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展能力和招生吸引力。如上海市于2015年發(fā)布了《上?，F(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2015-2030年）》，并按照規(guī)劃加緊擴(kuò)大本科層次的職業(yè)教育規(guī)模，在全國率先貫通從中職到專科、從專科到本科，多渠道、多形式銜接融通的職業(yè)教育“立交橋”。[5]此外，落實(shí)異地中考政策最關(guān)鍵的，是要做好與我國高中階段教育發(fā)展戰(zhàn)略、異地高考政策、中小學(xué)生學(xué)籍管理制度、居住證制度的有效對接，確保中高考在管理體制和運(yùn)行機(jī)制上的一致性、貫通性，實(shí)現(xiàn)以考試促進(jìn)社會(huì)公平效能的最大化。

3. 建立現(xiàn)代高校招生考試制度，從根本上破解隨遷子女異地高考難題

保障隨遷子女受教育機(jī)會(huì)均等的關(guān)鍵，是著力構(gòu)建面向全國的系統(tǒng)化、現(xiàn)代化的高等學(xué)?？荚囌猩贫润w系。一是使高考與戶籍剝離，與學(xué)籍捆綁，根據(jù)流入地學(xué)籍學(xué)生的規(guī)模定額，以高考實(shí)際報(bào)名人數(shù)確定招生名額，同時(shí)充分考慮流入地適齡隨遷子女考生增加因素，適度按比例增加定額和招生數(shù)量，有效破解戶籍與非戶籍人口在高考招生定額問題上的利益沖突。二是改革當(dāng)前分省自主命題的高考方式，實(shí)行全國統(tǒng)一命題考試，保障隨遷子女在全國各地均能無障礙參加高考。同時(shí)教育部直屬高校的招生名額應(yīng)率先在全國范圍內(nèi)開放，不設(shè)戶籍限制，考生可以在全國各地報(bào)考，[6]以確保隨遷子女高考入學(xué)通道的暢通。

參考文獻(xiàn)：

[1] 盧偉，褚宏啟.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民工隨遷子女公共教育服務(wù)均等化：體系重構(gòu)與制度創(chuàng)新—城市內(nèi)部教育二元格局及其破解[J].現(xiàn)代教育管理，2016（5）：19-26.

[2] 鄔志輝，李靜美.農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務(wù)教育的現(xiàn)實(shí)困境與政策選擇[J].教育研究，2016（9）：19-31.

[3] 新浪網(wǎng)新聞中心.分階段推進(jìn)隨遷子女接受義務(wù)教育[EB/OL].（2016-03-10）[2020-11-04].http：//news.sina.com.cn/o/2016-03-10/ doc-ifxqhmvp6103358.shtml.

[4] 盧偉，褚宏啟.教育扶貧視角下農(nóng)民工隨遷子女教育改革—如何實(shí)現(xiàn)入學(xué)機(jī)會(huì)均等與教育起點(diǎn)公平[J].中國教育學(xué)刊，2017（7）：57-62.

[5] 人民網(wǎng).上海：率先打破職業(yè)教育“天花板”[EB/OL].（2015-12-28）[2020-11-04].http：//sh.people.com.cn/n2/2015/1228/c134768-27419457.html.

[6] 吳霓.農(nóng)民工隨遷子女異地中考政策研究[J].教育研究，2011（11）：3-12.

注釋：

① 本文系國家社會(huì)科學(xué)基金2018 年度重大課題“推進(jìn)教育公平研究”（課題批準(zhǔn)號：18VSJ093） 的研究成果之一。