親歷浦東開發(fā)開放首部地方性法規(guī)的制訂出臺

[口述前記]侯旅適，1930年9月生。歷任上海市人民政府副秘書長、市政府研究室主任、上海經(jīng)濟(jì)研究中心主任等職。1993年2月至1996年2月，任市人大財(cái)經(jīng)委員會主任委員，主持《上海外高橋保稅區(qū)條例》的制定工作。

自20世紀(jì)80年代中期起，我在上海市人民政府工作，從事調(diào)查研究、政策制訂及報(bào)告文稿的起草等，為市領(lǐng)導(dǎo)重大決策提供咨詢和參考。從1993年開始，我擔(dān)任市人大財(cái)經(jīng)委員會主任委員，到1996年從工作崗位上退下來?？梢哉f，我有幸先后在政府和人大的工作崗位上見證了上海浦東開發(fā)開放這項(xiàng)重大戰(zhàn)略從醞釀形成到啟動實(shí)施的整個(gè)經(jīng)過。在這當(dāng)中，令我印象最為深刻的一件事，莫過于歷經(jīng)兩年多時(shí)間牽頭起草了浦東開發(fā)開放的第一部地方性法規(guī)——《上海外高橋保稅區(qū)條例》（以下簡稱《條例》）。

呼之欲出：首部立法聚焦外高橋

1990年4月18日，時(shí)任中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李鵬同志親臨上海，代表中共中央、國務(wù)院宣布，黨中央和國務(wù)院同意加快開發(fā)浦東，在浦東實(shí)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和某些經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策。在這之后，浦東新區(qū)總體規(guī)劃制訂出臺，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模推進(jìn)。短短幾年時(shí)間內(nèi)，包括南浦大橋、楊浦大橋、楊高路等在內(nèi)的第一輪十大基礎(chǔ)工程相繼建成并投入使用，陸家嘴、金橋、外高橋、張江等重點(diǎn)功能區(qū)初具雛形，浦東大地迎來了歷史性變化，經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展指日可待。

浦東的迅速崛起是中國改革開放進(jìn)程中最引人關(guān)注和影響深遠(yuǎn)的大事之一，也是上海及整個(gè)長江流域改革發(fā)展進(jìn)入新階段的重要標(biāo)志。然而開發(fā)開放浦東是一項(xiàng)全新的戰(zhàn)略任務(wù)，隨著各項(xiàng)政策措施深入實(shí)施，改革和開放力度持續(xù)加大，必然會遇到的許多新問題，如土地使用和轉(zhuǎn)讓、外資企業(yè)經(jīng)營管理、怎樣更好與國際接軌等需要突破，而這些都離不開法律的保駕護(hù)航。當(dāng)浦東開始由大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，逐漸轉(zhuǎn)入基礎(chǔ)開發(fā)和功能開發(fā)并舉的階段時(shí)，有越來越多的人大代表和關(guān)心浦東發(fā)展的人士向市人大進(jìn)言：浦東開發(fā)開放要持續(xù)穩(wěn)定向前發(fā)展，重點(diǎn)功能區(qū)要出形象、出功能、出效益，特別是要能體現(xiàn)與國際接軌，就必須健全和完善法律法規(guī)體系，充分發(fā)揮法制的規(guī)范和保障作用。“浦東開發(fā)開放必須與立法同行”逐漸成為全市上下的共同關(guān)切。

事實(shí)上，“法規(guī)先行”一直是貫穿浦東開發(fā)開放全過程的指導(dǎo)方針。早在1990年，針對海內(nèi)外人士對浦東開發(fā)開放存在的疑問和不解，時(shí)任上海市委書記、市長朱镕基同志就要求浦東開發(fā)開放的首批立法必須以中文和外文同時(shí)對外公布。在當(dāng)年9月，就有包括《關(guān)于上海浦東新區(qū)外商投資企業(yè)審批辦法》《關(guān)于上海浦東新區(qū)規(guī)劃建設(shè)管理暫行辦法》《上海市浦東新區(qū)土地管理若干規(guī)定》《上海市鼓勵(lì)外商投資浦東新區(qū)的若干規(guī)定》等在內(nèi)的一大批規(guī)范性文件公開發(fā)布，并且同時(shí)發(fā)布英文稿、日文稿。遺憾的是，這些《辦法》或《規(guī)定》大多屬于地方政府規(guī)章或“紅頭文件”，在法律效力及執(zhí)行的權(quán)威性上存在一定爭議，這也令各方人士特別是外商投資者心存疑慮。

就外高橋保稅區(qū)而言，我記得《上海市外高橋保稅區(qū)管理辦法》（簡稱《管理辦法》）也是在1990年9月公之于眾的，而當(dāng)時(shí)距離外高橋保稅區(qū)獲得國務(wù)院批準(zhǔn)成立，才過去短短三個(gè)月時(shí)間，應(yīng)該說其制定發(fā)布還是很及時(shí)的。第二年（1991年）6月，國家海關(guān)總署又發(fā)布了《對進(jìn)出上海外高橋保稅區(qū)貨物、運(yùn)輸工具和個(gè)人攜帶物品的管理辦法》（簡稱《海關(guān)辦法》）。有了這些規(guī)范性文件，讓初創(chuàng)的外高橋保稅區(qū)工作初步做到了有章可循，對保稅區(qū)啟動建設(shè)、促進(jìn)開發(fā)、吸引投資等起到了積極的作用。但由于《管理辦法》誕生在外高橋保稅區(qū)剛剛起步之際，它對保稅區(qū)的定性和定位還不夠準(zhǔn)確，沒有理順外高橋保稅區(qū)的管理體制，同時(shí)在內(nèi)容上也難以適應(yīng)和滿足保稅區(qū)開放度日益擴(kuò)大、功能不斷豐富的實(shí)際需求。

作為市人大在財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面的常設(shè)專門工作機(jī)構(gòu)，市人大財(cái)經(jīng)委員會肩負(fù)起了為浦東開發(fā)開放立法研究等方面職責(zé)。1994年8月，我們開展了一次關(guān)于立法計(jì)劃的集體討論。討論中，委員們一致認(rèn)為，為促進(jìn)浦東開發(fā)開放、加速功能提升，必須迅速啟動立法工作。但是選擇哪里作為“切口”比較好呢？我們首先想到的就是外高橋保稅區(qū)。作為浦東開發(fā)開放的一扇重要“窗口”，外高橋保稅區(qū)在整個(gè)浦東地區(qū)的開放度最高，對于法律法規(guī)的需求當(dāng)然也是最為迫切的；反過來說，由于外高橋保稅區(qū)最具代表性，通過為保稅區(qū)立法來求突破，就好比抓“牛鼻子”，能牽一發(fā)而動全身，以點(diǎn)帶面效果最好。

于是我們向市人大常委會作了報(bào)告。獲得同意后，我們迅速成立了法制建設(shè)聯(lián)合調(diào)研小組，由我擔(dān)任組長；兩位副組長中，一位是時(shí)任上海市人民政府法制辦公室主任謝天放同志；另一位是時(shí)任中共浦東新區(qū)工作委員會副書記、浦東新區(qū)管委會副主任，同時(shí)兼任外高橋保稅區(qū)管委會主任的胡煒同志。這個(gè)由市人大財(cái)經(jīng)委牽頭，市政府法制辦、外高橋保稅區(qū)管委會、市外經(jīng)貿(mào)委、浦東新區(qū)法制辦、外高橋保稅區(qū)管委會、市人大常委會法制研究室等多部門聯(lián)合組成的調(diào)研小組成立，標(biāo)志著為外高橋保稅區(qū)制訂地方性法規(guī)的工作正式啟動了。

對標(biāo)國際：縱橫全球的大調(diào)研

我們當(dāng)初選擇對外高橋保稅區(qū)進(jìn)行立法，沒有任何先例可以遵循，實(shí)際上是挑了一塊“最難啃的硬骨頭”。然而，不管怎么艱難，我們責(zé)無旁貸，要為立好這個(gè)法而努力。就是為了這個(gè)信念，調(diào)研小組的成員們默默地開始了為期兩年多的漫長工作。首要任務(wù)是“由內(nèi)而外”分層次開展調(diào)研，盡可能多地掌握第一手資料，吸收國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，為外高橋保稅區(qū)立法打下良好基礎(chǔ)。

第一步，我們先立足外高橋保稅區(qū)內(nèi)部進(jìn)行調(diào)查——先后召開了多次專題座談會，聽取區(qū)內(nèi)中外資企業(yè)（包括貿(mào)易公司、加工企業(yè)、倉儲企業(yè)）以及有關(guān)職能部門（包括保稅區(qū)管委會、上海海關(guān)以及市政府相關(guān)職能部門等）對保稅區(qū)立法的意見和建議。大家普遍反映，外高橋保稅區(qū)經(jīng)過這幾年的努力，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、吸引外資和樹立形象等方面日臻完善，其中的有效做法和成功經(jīng)驗(yàn)很有必要通過立法來加以固定化。但保稅區(qū)在實(shí)際運(yùn)作中存在的不足也是顯而易見的，比如，對于保稅區(qū)的性質(zhì)問題，大家覺得莫衷一是——作為一個(gè)封閉式的綜合性對外開放區(qū)域，保稅區(qū)同一般的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)究竟有哪些不同？相較于普通行政區(qū)又有哪些優(yōu)勢？誰也說不清楚。保稅區(qū)的管理體制也是一大問題：區(qū)內(nèi)的一些中外企業(yè)問我們：如果有事找保稅區(qū)管委會，究竟哪些事是管委會能說了算的？管委會也問我們：不能決定的事，是不是需要先上報(bào)浦東新區(qū)，再由浦東新區(qū)上報(bào)市政府審批？企業(yè)和部門提出的問題，背后反映的是外高橋保稅區(qū)成立若干年來在實(shí)際運(yùn)作中遇到的困境，也將原來《管理辦法》中缺乏關(guān)注、沒有予以明確規(guī)定的一些事項(xiàng)為我們作了提醒。這些正是需要通過此次立法來予以解決或加以完善的重要事項(xiàng)。

1996年8月12日，在市政府會議室里，時(shí)任上海市委副書記、市長徐匡迪同志和其他幾位市領(lǐng)導(dǎo)一起，聽取了我們起草小組關(guān)于《上海外高橋保稅區(qū)條例》（草案）起草工作的專題匯報(bào)。在會上，我就保稅區(qū)性質(zhì)、名稱、行政管理體制、海關(guān)監(jiān)管方式、港口管理體制及少數(shù)超前性質(zhì)條款等6個(gè)方面主要問題作了重點(diǎn)匯報(bào)。匯報(bào)過程中，徐匡迪市長和其他領(lǐng)導(dǎo)不時(shí)地插話，對《條例》草案中的一些細(xì)節(jié)提出自己的看法，對其中的一些問題進(jìn)行修正。徐市長在最后的總結(jié)發(fā)言中指出，《條例》的調(diào)研起草抓住了一個(gè)好時(shí)機(jī)，現(xiàn)在保稅區(qū)政策已水落石出，我們及時(shí)制定法規(guī)，這樣會使外商放心；《條例》的立足點(diǎn)正確，采取不抵觸原則，有利于《條例》盡早出臺；這部《條例》可操作性強(qiáng)，不是墨守陳規(guī)，而是向前推進(jìn)，理順保稅區(qū)內(nèi)管理體制，有助于保稅區(qū)效率的提高，方便外商投資；要求按照法定程序建議將條例草案提請市人大常委會進(jìn)行審議。聽到徐市長對《條例》草案的充分肯定，我們與會的起草小組成員感到，經(jīng)歷這么多個(gè)日日夜夜的艱辛努力，終于看到了勝利的曙光，太不容易了！

但沒過幾天，我那顆放下的心又被提到了嗓子眼——就在《條例》草案準(zhǔn)備報(bào)請市人大常委會審議之前，我反復(fù)閱看了文字，回想起之前對稿件進(jìn)行修改討論，每一次開會討論中，上海海關(guān)提出的修改意見最多。這可以理解，畢竟保稅區(qū)是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，海關(guān)是實(shí)施監(jiān)管職責(zé)的重要部門。所以，對于他們提出的許多意見我是讓步的，但在有些問題上我是一再堅(jiān)持的；許多意見他們后來也沒再提起，似乎是同意了。在《條例》草案的51條中，涉及到海關(guān)的條目不下10條，從中體現(xiàn)出保稅區(qū)監(jiān)管方式的重要性。我不禁想到，海關(guān)系統(tǒng)實(shí)行的是垂直管理體制；對于成文的《條例》草案，上海海關(guān)是同意了，也作出讓步了，但是海關(guān)總署會不會提出不同意見呢？在《條例》起草修改過程中，我們只是跟上海海關(guān)打交道，并沒有跟海關(guān)總署打過交道呀！這么重要的《條例》，要是在市人大這里通過后，再遭到海關(guān)總署的否定，那可如何是好？我越想越覺得不踏實(shí)，《條例》提請市人大常委會審議前，要盡快向海關(guān)總署作好溝通和報(bào)告才行。

就這樣，我找到胡煒同志，拉著他和我一塊兒去北京——胡煒同志之前和海關(guān)系統(tǒng)打過交道，也比我更加了解海關(guān)的工作業(yè)務(wù)。這一路上我的心情真可謂是“七上八下”——辛辛苦苦搞了兩年了，千萬不能功虧一簣呀！見到了海關(guān)總署領(lǐng)導(dǎo)后，我向他們介紹了《條例》制訂經(jīng)過，對上海海關(guān)在《條例》制訂過程中給予的支持和幫助表達(dá)了感謝。之后，我便小心翼翼地提出那些爭議比較大的條款，并且使用容易讓對方接受的語氣、措辭，懇請海關(guān)總署領(lǐng)導(dǎo)對我們上海立法工作理解、支持……可我還沒說上幾句，胡煒在一旁就插話提醒我，意思是不需要再講下去了，這些事情他們都知道的。我剛開始還覺得納悶，后來胡煒告訴我說，其實(shí)每一次我們跟上海海關(guān)討論之后，上海海關(guān)都會向海關(guān)總署請示或匯報(bào)；在得到上級同意或反饋意見之前，上海海關(guān)是不能輕易答應(yīng)或答復(fù)我們的。換言之，上海海關(guān)向我們表達(dá)的意見建議，實(shí)際上就是海關(guān)總署的意見建議；上海海關(guān)在參與我們討論時(shí)作出的決定，都是事先征得上級同意的。海關(guān)總署同外經(jīng)貿(mào)部、人民銀行、稅務(wù)總局等國家有關(guān)部委，都是通過他們的下級部門或設(shè)在本市的派出機(jī)構(gòu)共同參與到《條例》制訂修改過程中，從逐步理解、增進(jìn)認(rèn)同到最后給予我們有力支持。這樣一來，我終于放心了。

六大特點(diǎn)：助力保稅區(qū)建設(shè)發(fā)展

經(jīng)過兩年半的調(diào)研起草工作，《上海外高橋保稅區(qū)條例》終于在1996年12月19日經(jīng)市十屆人大常委會第32次會議審議通過，自1997年1月1日起實(shí)施。就在《條例》正式實(shí)施前兩天，1996年12月30日，市人大常委會和市政府還聯(lián)合舉行了一場新聞發(fā)布會，時(shí)任市人大常委會副主任沙麟、副市長趙啟正在會上向中外記者介紹了《條例》制訂起草等相關(guān)情況，并對《條例》給予了充分肯定。我們作為《條例》的起草組成員，都為能夠圓滿完成這項(xiàng)艱巨任務(wù)而感到喜悅和欣慰。

那么，新出臺的《條例》與1990年的《管理辦法》以及1991的《海關(guān)辦法》相比，究竟有哪些突出特點(diǎn)呢？我們認(rèn)為，除了法律地位有差異、法律效力不同外，就其內(nèi)容來看，《條例》有六大鮮明特點(diǎn)。

一是對保稅區(qū)的定性更加準(zhǔn)確?！稐l例》第二條明確提出，外高橋保稅區(qū)（對外譯稱“自由貿(mào)易區(qū)”）“是設(shè)有隔離設(shè)施的實(shí)行特殊管理的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)域?！边@就意味著該區(qū)域是一個(gè)有明顯邊界線的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)；對它實(shí)行的特殊管理不同于國內(nèi)一般經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)或普通行政區(qū)，主要表現(xiàn)為：“貨物可以在保稅區(qū)與境外之間自由出入，免征關(guān)稅和進(jìn)口稅環(huán)節(jié)，免驗(yàn)許可證件，免于常規(guī)的海關(guān)監(jiān)管手續(xù)?！边@正是符合世界貿(mào)易組織（WTO）所極力倡導(dǎo)的貿(mào)易自由化政策之精髓。

二是對保稅區(qū)功能開發(fā)的定位更加明確。我們通過考察，看到各國自由貿(mào)易區(qū)五花八門，但是對于自貿(mào)區(qū)究竟是干什么的，總算是有了比較清楚的認(rèn)識：從事國際貿(mào)易和一些倉儲、貨運(yùn)等業(yè)務(wù)，而不是專門搞生產(chǎn)、搞加工。當(dāng)然，國外自貿(mào)區(qū)也都有工廠，也可以從事一些加工業(yè)務(wù)，但是“以貿(mào)易為中心”是它們的核心要義。這是我們出國考察很重要的一條收獲。所以我們在《條例》第三條中明確：“保稅區(qū)主要發(fā)展進(jìn)出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、加工貿(mào)易、貨物儲存、貨物運(yùn)輸、商品展示、商品交易以及金融等業(yè)務(wù)”，著重突出了“貿(mào)易、倉儲、運(yùn)輸”等功能。這樣，保稅區(qū)功能開發(fā)的定位就更加明確了。

三是海關(guān)對保稅區(qū)的監(jiān)管更加符合國際慣例?！稐l例》第九條明確規(guī)定：“對保稅區(qū)與境外之間進(jìn)出的貨物、物品以及保稅區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)的貨物實(shí)行備案、稽核制度”，并且取消了原《管理辦法》中“目的在于銷往非保稅區(qū)的貨物不得運(yùn)入保稅區(qū)”的內(nèi)容。這就使海關(guān)對保稅區(qū)的監(jiān)管更加符合國際規(guī)則與國際慣例。

四是將保稅區(qū)的行政管理體制基本理順。多年實(shí)踐證明，如果外高橋管委會的行政體制不理順，會給保稅區(qū)發(fā)展帶來負(fù)面影響。如今，《條例》第七條規(guī)定，外高橋管委會“是市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理保稅區(qū)的行政事務(wù)，實(shí)行獨(dú)立核算的財(cái)政收支管理”“管委會主任由市人民政府任命”，實(shí)際上是給了外高橋管委會更大的獨(dú)立自主權(quán)?！稐l例》實(shí)施后，外商來外高橋投資，要辦什么手續(xù)，管委會能批的就批了，不能批的直接找市里的委辦局去批，為保稅區(qū)加快功能開發(fā)創(chuàng)造了新的有利條件。

五是保稅區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作規(guī)范更加完善。原《管理辦法》對保稅區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動的規(guī)范不夠明確、具體，給區(qū)企業(yè)的經(jīng)營活動帶來了諸多不便。而現(xiàn)在，《條例》第四章直接把標(biāo)題定為“經(jīng)營規(guī)則”，并圍繞區(qū)內(nèi)外貿(mào)易、貨物存儲、加工貿(mào)易、貨物運(yùn)輸?shù)确矫孀鞒鲆?guī)定；原來通過“內(nèi)部文件”規(guī)定的政策，現(xiàn)在都在《條例》中明明白白地列出。

六是保稅區(qū)的功能性框架基本形成。從長遠(yuǎn)來看，《條例》的制訂實(shí)施，為外高橋保稅區(qū)高起點(diǎn)、有目的、有規(guī)劃、分步驟地推進(jìn)功能開發(fā)搭起了一個(gè)基本框架，并且為今后保稅區(qū)向著國際上規(guī)范的自由貿(mào)易區(qū)逐步邁進(jìn)，留下了充分?jǐn)U展的空間。

《上海外高橋保稅區(qū)條例》推動外高橋保稅區(qū)的管理和運(yùn)行進(jìn)一步踏上規(guī)范化、法制化、公開化軌道，在世界上樹立起中國保稅區(qū)的新形象。這正是我們經(jīng)過辛勤工作的共同期盼。《條例》正式實(shí)施僅3個(gè)月時(shí)間，外高橋保稅區(qū)內(nèi)出口加工項(xiàng)目外資量較上年同期增長了2.5倍，已投產(chǎn)的加工企業(yè)出口額較上年同期增長近三成；《條例》正式實(shí)施1年零2個(gè)月，外高橋保稅區(qū)迎來了浦東新區(qū)第5000家外資企業(yè)的落戶——1998年2月，全球500強(qiáng)企業(yè)之一的美國MOLEX公司在外高橋保稅區(qū)投資建立了上海莫仕連接器有限公司。今天，在外高橋保稅區(qū)的這片土地上，中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)正如火如荼。衷心希望上海、浦東和外高橋都能牢牢抓住實(shí)施這一國家戰(zhàn)略的重大機(jī)遇，不斷書寫改革開放新的篇章。