淺析城中村改造現(xiàn)存問題及其發(fā)展方向

高思勤，何忠萬

（長江大學(xué)城市建設(shè)學(xué)院）

1 社會背景

1.1 城中村的概念

城中村是一個不同于傳統(tǒng)農(nóng)村與城市的特殊區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)居民大部分轉(zhuǎn)化為城市居民，基本上不再務(wù)農(nóng)，但仍然保留農(nóng)村的管理機(jī)制，形成了“城市飛地”。它是我國農(nóng)村向城市過渡的產(chǎn)物，在城市生活的邊緣，但仍然保留著傳統(tǒng)農(nóng)村部分典型特征，是城鄉(xiāng)結(jié)合部[1]。

1.2 城中村的形成背景

改革開放以來，我國城市化進(jìn)程持續(xù)加深，對城市建設(shè)用地的需求也隨之迫切，城市周圍農(nóng)村和近郊也被納入城市化的邊緣，形成了城市包圍農(nóng)村的現(xiàn)象。在這過程中，由于城市規(guī)劃的制約，城市不能全面消化和接收村集體所屬土地，未被規(guī)劃的土地保留著農(nóng)村居住的形式，就形成了城中村?；仡櫞蟛糠殖侵写灏l(fā)展的進(jìn)程，在城市化大潮下，村民的意識形態(tài)、生活方式與城市居民大不相同，各方利益沖突導(dǎo)致在城市化進(jìn)程中都是以政府和開發(fā)商為主導(dǎo)的，而村民往往處正在相對被動的位置[2]。

雖然城中村是由農(nóng)村移民在城市中建立的飛地，它位于城市空間邊緣，卻是社會變遷的核心。它通過自身的方式參與到城市的生產(chǎn)建設(shè)當(dāng)中，積極推動城市的發(fā)展。

2 城中村改造現(xiàn)存問題

2.1 現(xiàn)狀分析

當(dāng)前城中村存在的突出問題是城市規(guī)劃建設(shè)不到位、自身發(fā)展不健全和社會管理難度大。城中村缺乏較為統(tǒng)一且符合自身發(fā)展的規(guī)劃指引，容易導(dǎo)致建筑雜亂分布、土地空間利用率較低等難題。由于城中村內(nèi)部公共配套設(shè)施不規(guī)范，不僅破壞城市整體形象還隱藏著巨大的安全隱患。城中村是城市中的“飛地”，其人口組成復(fù)雜，流動人口、村民和城市居民之間存在著一定差距，多元文化與生活方式在溝通交流過程中，易滋生較大的分歧和矛盾[3]。

2.2 經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.2.1 廣州經(jīng)驗(yàn)

廣州城中村改造的不足：一是廣州市周圍存在138 個行政村，由于在改造過程中，通常只對有價值的區(qū)域進(jìn)行改造，這種改造是不充分且不徹底的，易形成新的城中村[4]。二是沒有系統(tǒng)的理論研究，目前大部分研究都停留在城中村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和歷史文化建設(shè)等比較淺顯方面的研究，沒有一個系統(tǒng)的改造方案和理論。

廣州城中村改造的經(jīng)驗(yàn)：

1）以“先行試點(diǎn)、穩(wěn)妥進(jìn)行”為原則，其中獵德村的改造模式具有標(biāo)志性意義。具有以下特點(diǎn)。

①不同于以政府為主導(dǎo)進(jìn)行的舊城改造，獵德村處于廣州市城市規(guī)劃的中心區(qū)域，考慮到其地理位置的獨(dú)特性以及改造成本，通過將土地進(jìn)行拍賣獲得足夠的資金用于改造，即所謂的“土地產(chǎn)權(quán)置換開發(fā)商物業(yè)”新模式。

②與之前以政府和開發(fā)商為主導(dǎo)不同，在征地拆遷過程中，積極調(diào)動群眾的積極性，通過友好協(xié)商的方式，平衡各方利益。

③采用等面積置換的辦法，對三層半以上（多為違法建筑）的房子采用補(bǔ)償一半資金的辦法，保障了村民的利益。

④由村黨支部和村集體牽頭改造，村民選擇自己信任的公司作為村集體利益代表，在與政府和開發(fā)商溝通中發(fā)揮作用，這樣有利于處理征地沖突和釘子戶問題。

⑤政府和開發(fā)商在改造前，充分了解村民的意愿，并尊重村民對有關(guān)歷史文化古跡的保護(hù)建議，在改造過程中，有針對性的對歷史文化古跡進(jìn)行維護(hù)。

2）通過選擇有代表性的城中村進(jìn)行試點(diǎn)，根據(jù)試點(diǎn)過程中的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，首先將城中村逐步納入城市化的管理，讓城中村的改造與城市建設(shè)發(fā)展同步進(jìn)行，避免重復(fù)規(guī)劃和建設(shè)，按部就班的對城中村進(jìn)行合理的改造，形成整體改造，分期開發(fā)的模式。

2.2.2 深圳經(jīng)驗(yàn)

1）深圳市城中村改造的不足

①村民就業(yè)問題并未獲得有效的管理，其經(jīng)濟(jì)來源仍然依賴于政府返還的土地。

②建筑未經(jīng)過全面合理的規(guī)劃，建筑形式雜亂且高度不一，建筑質(zhì)量差，無秩序無組織。

③外來人口多，租房獲得的租金收益高，隱形利潤大，加大了改造的難度。

2）深圳城中村改造的經(jīng)驗(yàn)

①將城中村劃分為非建設(shè)用地、不準(zhǔn)發(fā)展區(qū)及控制發(fā)展區(qū)，按照每鎮(zhèn)一村的辦法試點(diǎn)改造城中村，明確各類用地的使用規(guī)范，將臨近村落合并集中，統(tǒng)一進(jìn)行規(guī)劃改造。

②改造過程中，秉承以人為本的原則，優(yōu)先解決公共設(shè)施、園林綠化，住房空間和環(huán)境等問題，保障居民正常的衣食住行。

③為平衡各方利益，政府采取鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行改造“城中村”，設(shè)立改造專項(xiàng)資金，扶持市政配套建設(shè)，采取房地產(chǎn)權(quán)調(diào)換與貨幣補(bǔ)償相結(jié)合等措施加以解決。

2.3 改造建議

2.3.1 明確政府主導(dǎo)職能

政府是城中村改造工作的引導(dǎo)者和主要組織，其必須帶頭做好城中村改造的總體規(guī)劃，并確保其強(qiáng)大的職能作用貫穿改造的全過程。同時考慮城鄉(xiāng)二元體制的差異，歸納總結(jié)出合理的策略用來應(yīng)對實(shí)際情況，從居民本身的利益出發(fā)，將會獲得良好的改造成果。

2.3.2 完善溝通反饋機(jī)制

在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以村委會為基礎(chǔ)成立城中村改造領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)與改造工作相關(guān)部門的有關(guān)人員，明確權(quán)力與責(zé)任，做到事事有回應(yīng)，確保改造過程中出現(xiàn)的問題能夠得到及時有效的解決。

2.3.3 拆遷政策需配套

城中村改造的最終目的是在城中村建設(shè)過程中使原住民獲益，促進(jìn)社會發(fā)展，滿足社會需求，造福各方。建立出讓村民可接受的拆遷政策，減輕居民對失去土地后的憂慮，讓其在經(jīng)濟(jì)層面得到一定的保障，可以在一定程度上促進(jìn)城中村的改造工作。

2.3.4 加強(qiáng)社會保障制度建設(shè)

切實(shí)保障村民的生活有利于城市化的進(jìn)程，通過加強(qiáng)城中村改造產(chǎn)業(yè)的工作定位，改革城鄉(xiāng)管理體制，完善社會保障體系等舉措，讓城中村村民可以擁有與城市居民相同的社會保障，促進(jìn)社會和諧進(jìn)步，共同發(fā)展。

3 城中村的發(fā)展方向

城中村希望融入正常社會，并希望被接納，只要擁有適當(dāng)?shù)馁Y源和規(guī)劃，城中村就會繁盛興旺，如果沒有，則可能爆發(fā)我們不樂見的結(jié)果。受制于現(xiàn)階段的各種因素，城中村將會長期存在，直到能完成它的歷史使命。城市化是社會發(fā)展的需要，其發(fā)展方向大致可劃分為以下三種。

3.1 整體推倒重建改造

如果土地的開發(fā)價值遠(yuǎn)大于其本身存在的價值，或者其土地在某個特定時期的背景下必須被開發(fā)，則整體的拆除重建是不可避免的選擇，例如廣州市已經(jīng)重建成功的獵德村。

3.2 漸進(jìn)式改造

漸進(jìn)式改造就是逐步對城中村進(jìn)行改造，先拆除其中比較容易改造的一部分，再拆除相對于困難的一部分，同時保留城中村中一部分具有價值的建筑，最終達(dá)到對城中村整體改造的目的[5]。

3.3 局部開發(fā)

相對于其他兩種方式，局部開發(fā)則更加符合實(shí)際要求，例如對城中村一些具有特定價值的區(qū)域進(jìn)行優(yōu)先改造，使其具備更接近城市的環(huán)境、生活和商業(yè)模式。在這個過程中，能在不影響城中村的流動人口組成的情況下，使得該區(qū)域的商業(yè)模式和環(huán)境條件更好，并且對村民有著潛移默化的影響，長此以往，能讓生活在城中村的居民更好更快的融入城市的生活當(dāng)中。局部開發(fā)是一種相對低成本的改造模式，有利于緩解社會主要矛盾，幫助城中村能擁有更好的生活條件。

4 結(jié)語

城市需要發(fā)展，必定會遇到一系列未知的問題，只有正視它，及時的治理它，才能讓我們的城市越來越好，而不是一味的忽視問題。城市的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)讓城市中出現(xiàn)了城中村，反映了城市發(fā)展過程中的問題與矛盾，城中村改造拖延的時間越長，只會造成它的布局越來越成熟，問題越積累越多，改造需要付出的代價就越大，所以應(yīng)該盡早分析各種類型的城中村存在的問題和特點(diǎn)，盡快研究出相對應(yīng)的模式加以改造，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，共同構(gòu)建美好城市，為未來良好的人居環(huán)境提供基礎(chǔ)[6]。