江山市公益林管理中矛盾糾紛化解探討

曾 春 興

（浙江省江山市林業(yè)局 324100）

重點公益林是指生態(tài)區(qū)位極為重要或生態(tài)狀況極為脆弱，對國土生態(tài)安全、生物多樣性保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要作用，以提供森林生態(tài)和社會服務(wù)產(chǎn)品為主要經(jīng)營目的的重點防護(hù)林和特種用途林。建設(shè)、管理好公益林，既是社會期待，更是林業(yè)工作者的責(zé)任。

江山市的公益林建設(shè)起步于2001年，2004年建立森林生態(tài)效益補償機(jī)制。但由于過去進(jìn)行公益林界定時，林業(yè)技術(shù)落后、二類資源數(shù)據(jù)和林權(quán)證記載有差錯等原因，造成公益林區(qū)劃界定粗放，留下了許多隱患。林農(nóng)在做采伐作業(yè)設(shè)計時，發(fā)現(xiàn)山場被界定為公益林，卻沒有領(lǐng)到公益林的損失性補償；公示發(fā)放公益林損失性補償時，有的村民比較“三定”時分山人口接近的家庭，發(fā)現(xiàn)補償面積差距不合理；在將山場承包他人經(jīng)營，或者有項目建設(shè)而領(lǐng)取林地補償時，查出自家山場已被他人界定為公益林；林業(yè)部門在天然商品林停伐管護(hù)區(qū)劃落界、森林撫育或森林火災(zāi)調(diào)查處理、配合生態(tài)效益補償審計等工作中發(fā)現(xiàn)公益林補償對象錯誤等等，常常引發(fā)了矛盾糾紛。化解處理公益林建設(shè)管理中的矛盾糾紛，讓群眾得到實惠，進(jìn)而從內(nèi)心支持公益林的建設(shè)，意義重大。討論的公益林，指重點公益林，包括國家級公益林和省級公益林。

1 公益林管理中存在的問題

1.1 補償對象錯誤

公益林區(qū)劃界定，按照“生態(tài)區(qū)位優(yōu)先，尊重群眾意愿，山林權(quán)屬清晰，小班不得拆分”等原則，“由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林技員、村民委員會代表、山場所有權(quán)單位代表、山場經(jīng)營者組成現(xiàn)場界定工作組，現(xiàn)場界定登記，同時完成勾圖、求算面積、小班因子調(diào)查，核對林權(quán)證并附上復(fù)印件”。在實際工作時，先要落實小班內(nèi)有哪些“山場經(jīng)營者”（通俗講法，叫山主），也就是說，要確定一個小班里，有哪些“山主”，這些山主之間的山界明晰后，求算出各個山主的公益林補償面積。但現(xiàn)實中，會有相當(dāng)一部分無法弄清楚小班里到底有哪些山主，他們之間的山界是在哪里的，特別是遇到有外鄉(xiāng)鎮(zhèn)、外村的插花山的情況，即便是當(dāng)?shù)厥煜ど綀龅娜?，也可能會有漏失。而公益林區(qū)劃界定一般上級給的時間不會超過半年，“現(xiàn)場界定階段”時間不到2個月，且農(nóng)民外出務(wù)工多，實際上到現(xiàn)場的人員往往不多，一般是比較熟悉情況“山場所有權(quán)單位代表”2～3人，山主幾乎難以到場。因此，補償對象丟落、無中生有的山主時有發(fā)生。

1.2 界址不清

公益林的小班界，一般是套用二類小班界，存在錯誤的可能性小，但補償對象山主之間的界址，常常因沒有明顯的自然標(biāo)志，或者相鄰各方多年都沒有林業(yè)生產(chǎn)活動或雨水沖刷等原因，造成界址不清。

1.3 面積錯誤

由于技術(shù)條件的限制，早期公益林界定時，面積的求算是勾圖后用方格紙數(shù)格得出的，因此補償面積的計算有時會出現(xiàn)誤差，有時也會有較大的錯誤。

1.4 補償金發(fā)放錯誤

公益林補償對象同名同姓發(fā)錯的，身份證和銀行號不是同一個人的，一家人代領(lǐng)補償?shù)?，村隊干部多報補償面積的，2005年開始因集體和個人補償標(biāo)準(zhǔn)不一樣，村民小組集體公益林補償以個別成員名字代領(lǐng)，再分給村民成員分配不合理的等等，每年都會發(fā)現(xiàn)一些新情況。

2 存在問題的成因分析

2.1 林權(quán)證記載有差錯、辦證不規(guī)范

1981年-1983年林業(yè)“三定”時，村隊一般都將集體山場，按杉、松、毛竹、油茶等不同樹種，根據(jù)在冊人口分股，分?jǐn)偨o各戶，然后到山場去落實。于是，同樣人數(shù)的戶，林權(quán)證上記載了同樣的面積，而實際分到的山場面積不相同，有時差距甚至達(dá)幾倍。且當(dāng)時相當(dāng)一部分人固執(zhí)地認(rèn)為，“分山”是臨時政策，因此分山時沒有太較真，面積差異常有。

林權(quán)證上對于山場座落位置的記載，只填寫東南西北“四至”，但現(xiàn)實的山場形狀各異，難以用“四至”定位來準(zhǔn)確標(biāo)示全貌，留下爭執(zhí)隱患。當(dāng)年，林權(quán)證手工填寫、任務(wù)又重，村干部填寫錯誤也常發(fā)生，而農(nóng)民文化不高，只認(rèn)山場，拿到證后也看不明白，致使錯誤不能及時發(fā)現(xiàn)。有的地方2004年和2007年兩次換發(fā)的林權(quán)證與林權(quán)清冊也不完全對應(yīng)；有時山場面積較小，又沒有明顯的自然“四至”標(biāo)志，一些地方就用東至誰誰的名字，西至誰誰的名字來寫四至，等到發(fā)生矛盾時，只知道東面與誰相鄰，西面與誰相鄰，但到底位置哪里，無從知曉；林權(quán)證最后頁附林權(quán)山場圖，幾乎全沒有附上。

2.2 公益林區(qū)劃界定粗放

江山市的公益林建設(shè)起始于2001年，但到2005年農(nóng)民才領(lǐng)到第一筆2004年的公益林損失性補償款。由于當(dāng)年落界時無法知道上級是否給公益林補償、什么時候有補償、補償標(biāo)準(zhǔn)是多少的信息，林業(yè)技術(shù)人員也只是調(diào)查農(nóng)村界定公益林的意愿，因此，第一批公益林界定時，多數(shù)村隊按集體林地所有權(quán)證進(jìn)行山場落界登記，并沒有征求農(nóng)戶的意見，直到2007年才將這些面積分?jǐn)偨o農(nóng)戶，于是一些地方分?jǐn)倳r就產(chǎn)生了矛盾。

2.3 個別村隊干部不負(fù)責(zé)任

個別地方村隊干部在公益林落界時，明知小班里有插花山，但為了村隊的私利，故意隱瞞實情、界定為本村隊集體公益林，領(lǐng)取公益林損失性補償款，錯誤地認(rèn)為即使被發(fā)現(xiàn)了，只要推說界定時弄錯了，反正個人為公不會有責(zé)任。

2.4 二類資源數(shù)據(jù)本身有差錯

二類小班數(shù)據(jù)是公益林界定的重要基礎(chǔ)材料和依據(jù)，但小班面積、小班因子、林地權(quán)屬等發(fā)現(xiàn)有差錯，造成公益林界定跟著錯誤。

2.5 林業(yè)技術(shù)落后造成差錯

前幾次公益林界定時是采用方格紙數(shù)格計算的，個別經(jīng)辦人不夠認(rèn)真，造成面積誤差大，有時圖上色標(biāo)的公益林面積與公益林補償面積差異超過15%，后來雖然經(jīng)多次糾錯，但因發(fā)現(xiàn)難度大而難以根除。

3 矛盾糾紛的化解實踐

3.1 矛盾糾紛的性質(zhì)

公益林管理中存在的矛盾糾紛，絕大多數(shù)是林權(quán)糾紛引發(fā)的，這部分會占90%以上，其它的比如補償發(fā)放糾紛、界定資料錯誤等，只占很少一部分。因此，處理公益林的矛盾糾紛，要熟悉林權(quán)糾紛處理的法律法規(guī)，了解公益林建設(shè)的歷史，掌握公益林界定方法，管好用好公益林區(qū)劃界定資料，平時多下基層，傾聽林農(nóng)聲音。

3.2 林權(quán)是處理公益林矛盾糾紛的核心

根據(jù)《浙江省森林管理條例》第四十三條：確認(rèn)森林、林木、林地的權(quán)屬，以縣級以上人民政府在林業(yè)“三定”時按規(guī)定核發(fā)的權(quán)屬證書為依據(jù)。對1981年至1983年林業(yè)“三定”時縣政府頒發(fā)的村隊集體林權(quán)證、個人自留山證，農(nóng)民個人與集體簽訂的責(zé)任山承包合同書，1987年縣政府針對“三定”中存在的錯誤和問題開展的完善林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制工作，2004年和2007年對林業(yè)“三定”的自留山證和責(zé)任山承包合同書換發(fā)成統(tǒng)一格式的林權(quán)證等，合法的權(quán)屬變更應(yīng)予以確認(rèn)。林業(yè)“三定”時未確定權(quán)屬或者確定權(quán)屬有錯誤的，以土地改革時縣級以上人民政府頒發(fā)的土地證或者有關(guān)部門保存的土地清冊為依據(jù)。

3.3 尋找矛盾糾紛癥結(jié)

公益林矛盾糾紛產(chǎn)生的原因很多，有辦事工作人員和當(dāng)事各方主觀原因，有上級政策執(zhí)行難以到位原因，還有歷史原因。實際工作中要具體問題具體分析，不要先入為主，不要讓人情、情緒影響判斷，直至還原問題真相。

（1）圖與山對號。先將有公益林矛盾的公益林分布圖、相關(guān)界定資料準(zhǔn)備好，找來主張林權(quán)的相關(guān)各當(dāng)事方、本地村隊干部、熟悉山場的相關(guān)人員，到山場現(xiàn)地按照小班界線，查對小班內(nèi)實際共有哪些山主。

（2）山與人對號。確定有哪些山主后，讓主張權(quán)利的各山主出示林權(quán)證，把林權(quán)證上記載的四至、面積逐項對應(yīng)到山上在什么地方，看看是否有交叉重疊，是否有空地。讓各當(dāng)事方暢談想法，尊重各人的主張，并把他們的這些意見、主張記錄下來，然后讓他們之間適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行討論、辯論、佐證，熟悉山場的人也參與討論。最后確認(rèn)各山主的山場權(quán)益范圍。

（3）人與補對號。山主林權(quán)證對應(yīng)的山場界址確定、計算出面積后，核查公益林損失性補償臺賬，核對山主身份證號和銀行賬號，查看是否錯發(fā)公益林損失性補償。

3.4 在法律政策與情理中尋找平衡點

既依法依規(guī)處理，讓群眾得到公益林建設(shè)政策的實惠，又要在不違背法律法規(guī)基本精神的前題下，結(jié)合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實際情況，適當(dāng)照顧到老百姓的合理訴求，在法與情之間找到一個“平衡點”，讓公益林建設(shè)得到百姓的廣泛支持，把矛盾化解在基層。

3.5 應(yīng)注意事項

（1）核查公益林界定資料。公益林界定資料是處理公益林矛盾糾紛重要依據(jù)，有些資料已成孤本，多次翻找可能變成爛張廢紙，有條件的要掃描做成正規(guī)檔案保管，也便于處理時快速查找。

（2）回歸當(dāng)年場景。調(diào)查處理公益林矛盾糾紛，要回歸到林業(yè)“三定”和公益林區(qū)劃界定時的場景，不要從現(xiàn)在的角度去簡單地看問題。比如林業(yè)“三定”時，有些地方超生育子女沒有戶口，就不能參與分山。應(yīng)該重視這類細(xì)節(jié)的問題。

（3）現(xiàn)場分析判斷。處理公益林矛盾糾紛時，可以借助谷歌地圖、天地圖等工具輔助，但是現(xiàn)場取證仍是可靠手段，有些山場地形復(fù)雜，不到現(xiàn)場就找不到真相。

（4）座談協(xié)商處理。在取得歷史真相后，聽取各方意見，坐下來協(xié)商談攏。從政府角度來講，應(yīng)當(dāng)依法、公正，按程序走，但在農(nóng)民群眾心中，公平才是最重要的，他們關(guān)心更多的，往往不是明年、后年政府公益林損失性補償每年給多少，而是隔壁鄰居今年補到多少。