紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的現(xiàn)狀及實(shí)踐路徑

唐加軍

(1.西華師范大學(xué) 組織部，四川南充 637002；2.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué) 研究生院，北京 102488)

派駐制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行腐敗治理的重大政治創(chuàng)新，是履行“全覆蓋”監(jiān)督的重要載體，如果說(shuō)監(jiān)察體制改革是腐敗治理體制的“第一次革命”，派駐制度則是“第二次革命”，其作用和意義不言而喻。2016年1月，習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委第六次全會(huì)上指出：“健全國(guó)家監(jiān)察組織建構(gòu)，形成全面覆蓋國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國(guó)家監(jiān)察體系，派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要內(nèi)容?！?016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)公報(bào)進(jìn)一步提出：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”。2018年2月底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)全部完成組建；2018年3月，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)成立，與中央紀(jì)委合署辦公；2018年3月20日頒布《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，明確規(guī)定了國(guó)家監(jiān)察范圍，既包括國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員，參照公務(wù)員法管理的人員，法律、法規(guī)授權(quán)或者受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員，又包括國(guó)有企業(yè)管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員，基層群眾性自治組織中從事管理的人員及其他依法履行公職的人員等。監(jiān)察對(duì)象數(shù)量成倍擴(kuò)大，以先期進(jìn)行監(jiān)察制度改革試點(diǎn)的三個(gè)省市為例，北京市監(jiān)察對(duì)象人數(shù)由21萬(wàn)人增加到99.7萬(wàn)人，增加78.7萬(wàn)人；浙江省監(jiān)察對(duì)象人數(shù)由38.3萬(wàn)人增加到70.1萬(wàn)人，增加31.8萬(wàn)人；山西省監(jiān)察對(duì)象數(shù)由78.5萬(wàn)人增加到131.5萬(wàn)人，增加53萬(wàn)人。在幾乎所有省市監(jiān)察對(duì)象都成倍增長(zhǎng)的情況下，如何發(fā)揮紀(jì)委監(jiān)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的功能效能，實(shí)現(xiàn)“對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督全覆蓋”的新目標(biāo)、新任務(wù)，需要從體制機(jī)制和制度上進(jìn)一步完善，紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度就是實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察效能的重要制度。

一、紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度簡(jiǎn)述

(一)紀(jì)檢監(jiān)察制度的思想來(lái)源

我國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察制度產(chǎn)生已久，派駐制度是其重要的一種監(jiān)督形式。我國(guó)的紀(jì)檢監(jiān)察制度來(lái)源于我國(guó)古代的監(jiān)察思想，批判的借鑒了西方古代“分權(quán)制衡”學(xué)說(shuō)和“三權(quán)分立”的權(quán)力配置與制約思想，發(fā)展了馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于黨內(nèi)民主監(jiān)督的思想，通過(guò)中國(guó)共產(chǎn)黨人在新民主主義革命、社會(huì)主義建設(shè)革命、改革開(kāi)放和中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代各個(gè)時(shí)期的實(shí)踐，結(jié)合社會(huì)主義初級(jí)階段各發(fā)展階段和腐敗治理的實(shí)際，建立起來(lái)的中國(guó)特色的黨和國(guó)家紀(jì)檢監(jiān)察制度。

(二)中國(guó)共產(chǎn)黨歷史上派駐制度的發(fā)展歷程

派駐制度的主要載體是派駐機(jī)構(gòu)。在中國(guó)共產(chǎn)黨的歷史上，派駐機(jī)構(gòu)最初是黨內(nèi)的機(jī)構(gòu)。1922年建黨之初，黨的二大建立黨中央派員制度，雖然黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)還未形成，但卻是開(kāi)創(chuàng)了黨的歷史上通過(guò)“派”制度開(kāi)展工作、監(jiān)督工作的歷史。

建國(guó)后的1954年，因工作需要，國(guó)家撤銷(xiāo)了縣和不設(shè)區(qū)的市的監(jiān)察機(jī)關(guān)，適當(dāng)擴(kuò)大了省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市和專(zhuān)員公署監(jiān)察機(jī)關(guān)組織，并對(duì)因工作需要的縣和不設(shè)區(qū)的市，由專(zhuān)員公署或省的監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)察組。[1]1962年9月，黨的八屆十中全會(huì)作出《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，中央監(jiān)察委員會(huì)在國(guó)務(wù)院先后建立40多個(gè)常駐監(jiān)察組，后來(lái)派駐機(jī)構(gòu)隨著監(jiān)察部門(mén)的撤銷(xiāo)而取消。改革開(kāi)放后，紀(jì)委恢復(fù)重建，派駐監(jiān)督亦重新設(shè)立。

改革開(kāi)放后的1982年，黨的十二大通過(guò)了設(shè)置派駐機(jī)構(gòu)的規(guī)定，在中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)立派駐紀(jì)檢組或紀(jì)律檢查員。1993年5月，中央出臺(tái)了《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察部關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見(jiàn)》，中央紀(jì)委和監(jiān)察部向中央直屬機(jī)關(guān)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)的52個(gè)部門(mén)派駐了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)66個(gè)，42個(gè)部門(mén)內(nèi)設(shè)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)65個(gè)。2000年9月，中央頒布《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)管理的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了中央派駐機(jī)構(gòu)是黨內(nèi)檢查和國(guó)家行政監(jiān)督的組成部分，受駐在部門(mén)黨組織和行政的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但是以中央紀(jì)委、監(jiān)察部領(lǐng)導(dǎo)為主。2001年9月黨的十五屆六中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，明確黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)其派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理，增強(qiáng)獨(dú)立性和權(quán)威性，并在中央部分部門(mén)進(jìn)行試點(diǎn)。2004年4月，中央出臺(tái)《關(guān)于對(duì)中央紀(jì)委、監(jiān)察部派駐機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一管理的實(shí)施意見(jiàn)》，將派駐機(jī)構(gòu)由中央紀(jì)委、監(jiān)察部與駐在部門(mén)雙重領(lǐng)導(dǎo)改為由中央紀(jì)委、監(jiān)察部直接領(lǐng)導(dǎo)。各地方在中央的領(lǐng)導(dǎo)下也對(duì)派駐的方式等制度進(jìn)行了大膽的探索與創(chuàng)新，取得了顯著成績(jī)。

黨的十八大以后，隨著新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察制度的改革，派駐制度進(jìn)一步得到發(fā)展。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革的決定》，提出全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)。2014年12月，中央審議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見(jiàn)》，在中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國(guó)人大機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院辦公廳、全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)等對(duì)黨和國(guó)家政治生活具有重要影響的中央和國(guó)家機(jī)關(guān)中新設(shè)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)。2015年3月，中央印發(fā)《中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)提名考察辦法(試行)》，加強(qiáng)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的選拔和考察。2017年，黨的十九大修訂《黨章》，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察全面派駐制度做了全面規(guī)定，各級(jí)紀(jì)委進(jìn)一步完善派駐機(jī)構(gòu)設(shè)置，創(chuàng)新性探索派駐制度。2018年10月，中共中央印發(fā)《關(guān)于深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，進(jìn)一步深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革，完善派駐監(jiān)督體制機(jī)制，為推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展提供了有力保證。

二、紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度現(xiàn)存的問(wèn)題

黨的十八大以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察制度改革取得了矚目成績(jī)，在反腐倡廉高壓態(tài)勢(shì)的形成過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。就派駐制度而言，國(guó)家、社會(huì)、群眾和學(xué)術(shù)界都給予了極大肯定和積極評(píng)價(jià)，但依然存在很多問(wèn)題。

(一)指導(dǎo)思想缺乏引領(lǐng)、管理制度缺乏實(shí)效

紀(jì)檢監(jiān)察體制改革以后，雖然進(jìn)一步規(guī)范了派駐機(jī)構(gòu)的建設(shè)和管理，但總體上來(lái)看指導(dǎo)思想還不明確。尹奎杰、劉立剛認(rèn)為，派駐制度“缺少對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度法治發(fā)展理念的引領(lǐng)，沒(méi)有形成高度統(tǒng)一、科學(xué)謀劃的發(fā)展機(jī)制?！盵3]閻波、林林、章磊認(rèn)為，派駐機(jī)構(gòu)仍然存在“角色異化、目標(biāo)模糊和執(zhí)行偏差?！盵4]導(dǎo)致派駐機(jī)構(gòu)無(wú)法真正發(fā)揮監(jiān)督作用。

經(jīng)歷多年的發(fā)展，派駐機(jī)構(gòu)的管理問(wèn)題一直是一個(gè)影響其獨(dú)立工作、發(fā)揮效能的重要問(wèn)題。職責(zé)定位還沒(méi)有徹底轉(zhuǎn)變，主責(zé)主業(yè)還未能理順，監(jiān)督職責(zé)和協(xié)助職責(zé)還未能分清。未能處理好派駐成本與監(jiān)督效能之間的關(guān)系。一方面，投入多，效果差；另一方面，為節(jié)約成本，而忽略了派駐制度建設(shè)。沒(méi)有處理好投入和建設(shè)的邊界問(wèn)題。

把派駐制度與“全覆蓋”混淆，為了達(dá)到“全覆蓋”而進(jìn)行派駐，卻忽略了實(shí)行派駐制度只是實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”的方式之一，未能有效銜接派駐制度與巡視等其它制度，造成功能交叉。缺少有效管理機(jī)制，重形式而輕內(nèi)容，重機(jī)構(gòu)而輕效能。

(二)派駐機(jī)構(gòu)屬性依然模糊

派駐機(jī)構(gòu)改革持續(xù)不斷推進(jìn)，但派駐機(jī)構(gòu)歸屬感不強(qiáng)。紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的紀(jì)檢監(jiān)察體制和派駐機(jī)構(gòu)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”性質(zhì)，決定了其必須接受上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的“系統(tǒng)性領(lǐng)導(dǎo)”和駐在單位的黨委領(lǐng)導(dǎo)，其工作協(xié)調(diào)不暢就容易游離于兩者之間，造成“不能為”“不敢為”的窘境。尤其是黨的十八大以來(lái)，以領(lǐng)導(dǎo)體制和監(jiān)督覆蓋范圍為重點(diǎn)，派駐機(jī)構(gòu)改革發(fā)生“雙重領(lǐng)導(dǎo)”到“系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)”及“部分覆蓋”到“全面覆蓋”兩大根本性的變化，同時(shí)衍生出單獨(dú)派駐為主轉(zhuǎn)向綜合派駐為主、協(xié)助抓黨風(fēng)廉政建設(shè)轉(zhuǎn)向?qū)Ｋ颈O(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)兩項(xiàng)管理上的變革。[5]派駐機(jī)構(gòu)的定位從以前“事事參與”轉(zhuǎn)變到監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。

由于派駐機(jī)構(gòu)與駐在單位關(guān)系的變化，蔣來(lái)用認(rèn)為，“派駐機(jī)構(gòu)干部歸屬感不強(qiáng)”，[5]因而造成派駐工作人員在思想上有懈怠和不愿監(jiān)督的情形。而在一些國(guó)企和事業(yè)單位，由于紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)與所在單位紀(jì)委合署辦公，派駐機(jī)構(gòu)雖然為上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委派駐，但工作人員仍為所在單位人員，其編制、工資、福利以及晉升、考核等都在駐在單位，更導(dǎo)致其不敢監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。

(三)獨(dú)立性和權(quán)威性不強(qiáng)

獨(dú)立性、權(quán)威性、廉潔性、高效性一直是派駐機(jī)構(gòu)自我要求的目標(biāo)。周磊、陳洪治認(rèn)為，“派駐機(jī)構(gòu)缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，使監(jiān)督主體受制于監(jiān)督對(duì)象，直接影響了其職能的發(fā)揮?！盵6]蒯正明、覃紫瑜認(rèn)為，“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制模式導(dǎo)致派駐機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、權(quán)威性不夠以及監(jiān)督難等問(wèn)題?！盵7]派駐機(jī)構(gòu)依附于駐在單位，不易開(kāi)展對(duì)單位黨政領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立調(diào)查，對(duì)“一把手”監(jiān)督更是難上加難。派駐機(jī)構(gòu)的監(jiān)督受駐在單位“一把手”的影響較大，監(jiān)督效果與單位黨委領(lǐng)導(dǎo)的重視程度密切相關(guān)。派駐機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不夠、權(quán)威性不強(qiáng)，嚴(yán)重影響監(jiān)督效果。

(四)隊(duì)伍素質(zhì)能力不能滿足腐敗治理新形勢(shì)需要

關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察干部和人員的選拔、任用，從上世紀(jì)90年代起就有地方率先展開(kāi)探索。蔣來(lái)用認(rèn)為，“人員配置不合理造成忙閑不均”，“越到基層，人手就越緊張和短缺”。[5]地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)往往以各種名義向下級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)借調(diào)工作人員，導(dǎo)致基層紀(jì)檢監(jiān)察派駐機(jī)構(gòu)人員緊張。筆者曾到一個(gè)廳級(jí)事業(yè)單位調(diào)研，因借調(diào)、培訓(xùn)等原因造成該紀(jì)檢監(jiān)察派駐組只剩下一個(gè)人常駐單位，連基本的監(jiān)督談話工作都已無(wú)法開(kāi)展。尹奎杰、劉立剛認(rèn)為，“怎樣選擇合適人員能夠切實(shí)履行好職責(zé)，真正發(fā)揮監(jiān)察派駐的實(shí)效，這是一個(gè)不得不解決的瓶頸問(wèn)題?！盵3]派駐機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量幾乎占據(jù)了紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的半壁江山，如果進(jìn)一步覆蓋，派駐機(jī)構(gòu)數(shù)量將進(jìn)一步增多，派駐機(jī)構(gòu)人員數(shù)量占比將進(jìn)一步加大。派駐機(jī)構(gòu)人員增多，但其人員來(lái)源多樣、素質(zhì)不一，尤其是在一些國(guó)企和事業(yè)單位，往往將一些年齡大、學(xué)歷不高的人員安排到紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)，導(dǎo)致了其工作能力和業(yè)務(wù)水平的低下。

派駐機(jī)構(gòu)履職的技術(shù)手段還跟不上，需要相關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合。企業(yè)和事業(yè)單位的技術(shù)手段更加受到限制，需要由上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委協(xié)調(diào)駐在地政府部門(mén)的相關(guān)支持和協(xié)助。基層派駐機(jī)構(gòu)的信息渠道有限，與上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的信息共享機(jī)制還不暢通，影響基層派駐機(jī)構(gòu)的工作效率。派駐機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)能力不足，派駐機(jī)構(gòu)的保障、管理、服務(wù)和輪崗交流力度欠缺，缺乏有效的人員選拔和培養(yǎng)考核制度機(jī)制。

(五)監(jiān)督效能未能充分彰顯

過(guò)勇通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷認(rèn)為，“派駐機(jī)構(gòu)在監(jiān)督方面投入的時(shí)間和精力最多，但監(jiān)督效果并不理想?！盵8]隨著監(jiān)察對(duì)象的成倍增長(zhǎng)，監(jiān)督的方式、手段還不多，工作機(jī)制還跟不上監(jiān)督要求。派駐機(jī)構(gòu)的縱向延伸和橫向拓展不夠。到目前為止，全國(guó)大部分縣(區(qū))實(shí)現(xiàn)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)覆蓋到黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、群眾團(tuán)體、事業(yè)單位等部門(mén)和單位，做到了派駐監(jiān)督組織上、制度上、工作上的全面覆蓋。[5]但派駐機(jī)構(gòu)縱向上從中央一級(jí)延伸到省、市、縣，從橫向上覆蓋了黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)及少量群眾團(tuán)體、事業(yè)單位。但依然還有大量空間沒(méi)有被覆蓋，比如大部分的各層級(jí)國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等基層。雖然自2018年起，很多地方開(kāi)始探索國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位以及基層單位的派駐制度及機(jī)構(gòu)建設(shè)，但依然沒(méi)有全面鋪開(kāi)，效果也欠佳。

派駐機(jī)構(gòu)的發(fā)揮的作用還不明顯。派駐監(jiān)督特指派駐機(jī)構(gòu)履職盡責(zé)所發(fā)揮的作用，與巡視監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、民主監(jiān)督等共同構(gòu)成黨和國(guó)家監(jiān)督體系有機(jī)整體。[5]與其它幾類(lèi)監(jiān)督相比，派駐監(jiān)督發(fā)揮的作用還不明顯?！芭伞钡臋?quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì)沒(méi)有很好的結(jié)合，其優(yōu)勢(shì)未能體現(xiàn)，一些機(jī)制性障礙迫切需要解決。蔣來(lái)用認(rèn)為，“作為一級(jí)紀(jì)律監(jiān)察組織，派駐機(jī)構(gòu)的權(quán)限其實(shí)是不完整的，因?yàn)槭侄未胧┤狈?，履行監(jiān)督職責(zé)也就難以到位。”[5]派駐機(jī)構(gòu)的技術(shù)手段還非常缺乏，有些措施還不具備使用條件，如留置、搜查等，調(diào)查過(guò)程中得不到單位其它部門(mén)、所在地政府部門(mén)的配合，需要由上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)協(xié)調(diào)好各方關(guān)系。

三、紀(jì)檢監(jiān)察派駐制度的實(shí)踐路徑

2018年10月，為進(jìn)一步健全派駐監(jiān)督體系，推動(dòng)腐敗治理縱深發(fā)展。中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，對(duì)派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制、職責(zé)權(quán)限、工作機(jī)制、制度建設(shè)、干部隊(duì)伍建設(shè)等進(jìn)行自上而下的改革。

(一)加強(qiáng)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一管理

現(xiàn)有的紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制為“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制，但實(shí)際執(zhí)行中往往變成了“單一領(lǐng)導(dǎo)”體制或“雙重弱化”體制，受領(lǐng)導(dǎo)體制的局限，權(quán)力監(jiān)督難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)，減少對(duì)駐在單位的依附和駐在單位對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的羈絆。加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)管理、人事管理、物質(zhì)保障管理、考核評(píng)價(jià)等。公婷指出，“中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察制度中的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制會(huì)產(chǎn)生“結(jié)構(gòu)悖論?！盵9]派駐機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索后應(yīng)向上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察單位匯報(bào)，而不必向駐在部門(mén)匯報(bào)；同樣，派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)獨(dú)立開(kāi)展紀(jì)檢監(jiān)察工作，而不需征得駐在單位同意方能開(kāi)展。派駐機(jī)構(gòu)應(yīng)單獨(dú)實(shí)行人員編制、職級(jí)待遇、工作考核等，以免受到駐在單位限制。加強(qiáng)建立上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委直接領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)職能部門(mén)分工負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)配合的派駐工作領(lǐng)導(dǎo)體制，使派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體制更加具體化、程序化和制度化。繼續(xù)深化和創(chuàng)新派駐制度，探索基層派駐制度建設(shè)，使敢于監(jiān)督、勇于監(jiān)督、善于監(jiān)督成為各級(jí)派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的主流。

(二)強(qiáng)化監(jiān)督“全覆蓋”與重點(diǎn)領(lǐng)域覆蓋相結(jié)合

“全覆蓋”的全面監(jiān)督，解決“部分行使公權(quán)力人員處于監(jiān)督之外”“監(jiān)督空白地帶容易滋生腐敗”的問(wèn)題；而重點(diǎn)領(lǐng)域覆蓋則解決監(jiān)督的深度問(wèn)題，也能在監(jiān)督力量不足的情況下形成集中力量解決突出問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督，有利于重點(diǎn)領(lǐng)域減少腐敗存量和遏制增量。十九屆中央紀(jì)委三次全會(huì)明確了穩(wěn)步推進(jìn)金融領(lǐng)域的派駐機(jī)構(gòu)改革，中管企業(yè)、中管金融企業(yè)被納入中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委派駐的范圍，隨后中央紀(jì)委、國(guó)家監(jiān)委向15家中管企業(yè)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，之后又將中管高校納入監(jiān)察范疇，體現(xiàn)了向重點(diǎn)領(lǐng)域加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的工作思路。向重點(diǎn)領(lǐng)域派駐的改革仍在逐步推進(jìn)、不斷深化之中，各省(市)也要探索向省(市)管企業(yè)、高校派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的工作，并形成機(jī)構(gòu)層層下設(shè)，形成“全覆蓋”和重點(diǎn)領(lǐng)域覆蓋相結(jié)合。

金融系統(tǒng)反腐成為2019年的一大看點(diǎn)，至少已經(jīng)有國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行原行務(wù)委員郭林、交通銀行發(fā)展研究部原總經(jīng)理李楊勇、中國(guó)建設(shè)銀行渠道與運(yùn)營(yíng)管理部原副總經(jīng)理陳德、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行審計(jì)局上海分局原副局長(zhǎng)馬路、中國(guó)工商銀行重慶市分行原副行長(zhǎng)謝明、中國(guó)工商銀行上海市分行原行長(zhǎng)顧國(guó)明、廣西銀保監(jiān)局黨委原副書(shū)記趙汝林、重慶進(jìn)出口融資擔(dān)保有限公司原總經(jīng)理蔣斌等8個(gè)“金融虎”被開(kāi)除黨籍或被雙開(kāi)，且都是由派駐紀(jì)檢監(jiān)察組或者派駐紀(jì)檢監(jiān)察組和地方紀(jì)委監(jiān)委“聯(lián)手”查處的(見(jiàn)表1)。一方面說(shuō)明金融領(lǐng)域是腐敗頻發(fā)的重災(zāi)區(qū)，需要加強(qiáng)治理；另一方面說(shuō)明，在這類(lèi)重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)督中，派駐機(jī)構(gòu)作用巨大，在金融反腐中，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐到中管金融企業(yè)的紀(jì)檢監(jiān)察組是不可或缺的重要力量。

表1 2019年金融領(lǐng)域派駐機(jī)構(gòu)查處的腐敗情況

(三)進(jìn)一步明確派駐機(jī)構(gòu)工作定位與職能

派駐機(jī)構(gòu)是與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)同樣功能的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的定位，還是只負(fù)責(zé)監(jiān)督預(yù)防的定位；是否賦予紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)同樣的檢察權(quán)，需要有一個(gè)明晰的界定。腐敗治理已進(jìn)入一個(gè)“標(biāo)本兼治”的綜合治理階段，派駐機(jī)構(gòu)需要立足監(jiān)督主責(zé)，把紀(jì)律挺在前面，做好預(yù)防腐敗工作。2018年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委派駐機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》，明確指出要完善派駐監(jiān)督工作機(jī)制，賦予派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)察職能，深化轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高派駐監(jiān)督全覆蓋質(zhì)量。然而在派駐機(jī)構(gòu)的具體工作中，其監(jiān)督、調(diào)查、處置的權(quán)力還是沒(méi)有得到充分保障，需要從制度機(jī)制上進(jìn)一步明確，并充分協(xié)調(diào)其各項(xiàng)權(quán)力的有效運(yùn)行。

(四)重點(diǎn)加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)

堅(jiān)持將習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想作為指導(dǎo)思想，堅(jiān)定隊(duì)伍的政治定力。加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。派駐機(jī)構(gòu)干部來(lái)自不同的單位或部門(mén)，具有不同的學(xué)歷學(xué)識(shí)、工作經(jīng)歷、人生體驗(yàn)，因此，工作能力和方法、人員素質(zhì)等不一。要加強(qiáng)對(duì)工作人員在反貪教育、防貪工作、法律條文及相關(guān)事項(xiàng)、傳媒溝通和演講技巧等方面的培訓(xùn)；對(duì)專(zhuān)門(mén)從事調(diào)查工作的人員還應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查技巧、認(rèn)知面談技巧、電腦技術(shù)、對(duì)抗管理等方面的訓(xùn)練，以建立一支高度專(zhuān)業(yè)化的隊(duì)伍，使派駐監(jiān)督工作發(fā)生實(shí)質(zhì)性飛躍。加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)和改革。當(dāng)前派駐機(jī)構(gòu)有三類(lèi)存在情況：已經(jīng)設(shè)立黨的紀(jì)委，已經(jīng)派駐黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，既沒(méi)有設(shè)立黨的紀(jì)委也沒(méi)有派駐黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)。要根據(jù)已有的基礎(chǔ)和條件，結(jié)合監(jiān)督工作需要區(qū)別對(duì)待建設(shè)。探索對(duì)派駐機(jī)構(gòu)及其人員的考核辦法，建立科學(xué)有效的指標(biāo)體系，強(qiáng)化自我監(jiān)督，嚴(yán)格按照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化開(kāi)展工作，既大膽用權(quán)監(jiān)督又嚴(yán)格約束用權(quán)行為。加強(qiáng)人員的選拔，堅(jiān)決反對(duì)以往的“塞人”模式，建立“不拘一格降人才”的多元化選才模式，形成合理的輪崗機(jī)制，培養(yǎng)全面專(zhuān)業(yè)的監(jiān)督人才；在高校、研究機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)相關(guān)專(zhuān)業(yè)，培育專(zhuān)業(yè)人才，著眼隊(duì)伍長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和長(zhǎng)期建設(shè)。

(五)加強(qiáng)派駐法治建設(shè)和工作機(jī)制銜接

鄧小平曾說(shuō)“反腐敗靠法制靠得住些”，習(xí)近平指出“要善于用法治的思維和方式反對(duì)腐敗”，派駐制度實(shí)踐路徑的法治化是法治型政黨和制度反腐的必然要求。加強(qiáng)派駐制度方面的法治建設(shè)，明確主體法定職權(quán)，明晰工作范疇，擬定工作思路和責(zé)任目標(biāo)，通過(guò)教育、培訓(xùn)、專(zhuān)訓(xùn)等培育派駐人員的法治理念和職業(yè)理想。加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)“三基一化”建設(shè)，不斷完善基本工作制度，不斷強(qiáng)化基本功的訓(xùn)練，不斷加強(qiáng)基本資料的收集整合，不斷提升信息化建設(shè)的水平和能力。完善工作銜接機(jī)制，不斷完善派駐機(jī)構(gòu)與上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、駐在管轄地政府部門(mén)、駐在單位的工作銜接機(jī)制，真正形成“全面協(xié)調(diào)、合力治腐”的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)新格局。

四、結(jié)語(yǔ)

制度的背后總是伴隨著問(wèn)題，需要與時(shí)俱進(jìn)的革新。派駐制度對(duì)權(quán)力監(jiān)督的意義重大，但其存在的“不能為”“不敢為”“不會(huì)為”的問(wèn)題也是不爭(zhēng)的事實(shí)。機(jī)構(gòu)的設(shè)置并非真正意義的全面覆蓋，只有派駐制度在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)中產(chǎn)生出實(shí)效、高效，才能真正體現(xiàn)其價(jià)值和意義。