從新冠肺炎疫情談野生動物檢疫監(jiān)管

李衛(wèi)華，萬 強，滕翔雁，袁孟偉，李 昂，王媛媛，賈智寧，石 蘭，翟海華

（1.中國動物衛(wèi)生與流行病學(xué)中心，山東青島 266032；2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部畜牧獸醫(yī)局，北京 100125；3.成都市農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法總隊，四川成都 610041）

2019年12月以來，我國新型冠狀病毒肺炎疫情迅速波及全國各地，本次疫情適逢春節(jié)假期，直接給我國多個行業(yè)生產(chǎn)發(fā)展乃至出口造成一定的沖擊。目前在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全國上下堅定信心、同舟共濟、精準(zhǔn)施策，疫情防控形勢積極向好。據(jù)衛(wèi)生部門發(fā)布信息看，此次新冠肺炎疫情病毒可能來源于野生動物[1]，筆者查閱了現(xiàn)行有關(guān)野生動物的法律規(guī)范，梳理了相關(guān)部門職責(zé)，并結(jié)合現(xiàn)有問題提出對策思考，以期對加強野生動物檢疫監(jiān)管工作提供支持。

1 《野生動物保護法》有關(guān)野生動物檢疫監(jiān)管職責(zé)分析

1.1 關(guān)于野生動物保護對象

《野生動物保護法》第二條規(guī)定，本法規(guī)定保護的野生動物，是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物。本法規(guī)定的野生動物及其制品，是指野生動物的整體（含卵、蛋）、部分及其衍生物。珍貴、瀕危的水生野生動物以外的其他水生野生動物的保護，適用《中華人民共和國漁業(yè)法》等有關(guān)法律的規(guī)定。第十條規(guī)定，國家對野生動物實行分類分級保護。國家對珍貴、瀕危的野生動物實行重點保護。國家重點保護的野生動物分為一級保護野生動物和二級保護野生動物。

由上述法律規(guī)定可以得出：與我們通常認(rèn)知不同，《野生動物保護法》保護的野生動物并不包括所有野生的動物[2]，只包括兩類動物：一是珍貴、瀕危的陸生和水生野生動物；二是有重要生態(tài)、科學(xué)、社會價值的陸生野生動物（以下稱“三有動物”）。上述兩類保護動物名錄由林業(yè)部門和農(nóng)業(yè)部門予以制定和發(fā)布，原則上未列入名錄的陸生野生動物不受該法調(diào)整。目前，《中國國家重點保護野生動物名錄》共包括一二類重點保護野生動物256種，《國家保護的有益的或者有重要經(jīng)濟、科學(xué)研究價值的陸生野生動物名錄》有1 700余種。2017年和2019年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部分別發(fā)布了人工繁育國家重點保護水生野生動物名錄共計24種。據(jù)資料記錄，全世界已發(fā)現(xiàn)的野生動物約有150多萬種，而我國僅脊椎動物就有6 266種。因此，《野生動物保護法》所保護的野生動物數(shù)量很少，絕大多數(shù)的野生動物并未在該法的調(diào)整范圍內(nèi)。

1.2 關(guān)于野生動物檢疫

《野生動物保護法》第二十七條第四款、第五款規(guī)定，出售、利用非國家重點保護野生動物的，應(yīng)當(dāng)提供狩獵、進出口等合法來源證明；出售國家重點保護的野生動物和非重點保護的野生動物都應(yīng)當(dāng)依法附有檢疫證明。第三十三條規(guī)定，運輸、攜帶、寄遞國家重點保護野生動物及其制品、本法第二十八條第二款規(guī)定（人工繁育技術(shù)成熟穩(wěn)定、納入專門名錄）的野生動物及其制品出縣境的，應(yīng)當(dāng)持有或者附有本法規(guī)定的許可證、批準(zhǔn)文件的副本或者專用標(biāo)識，以及檢疫證明；運輸非國家重點保護野生動物出縣境的，應(yīng)當(dāng)持有狩獵、進出口等合法來源證明，以及檢疫證明。

由上就野生動物保護法有關(guān)檢疫之規(guī)定，我們可以得出如下結(jié)論：

一是野生動物保護法》規(guī)定須附有檢疫證明的野生動物僅限于該法調(diào)整或者保護的野生動物。該法雖規(guī)定出售、運輸非國家重點保護的野生動物也要附有檢疫證明，但這里的非國家重點保護野生動物是指“三有動物”。

二是運輸、攜帶、寄遞國家重點保護野生動物及其制品，以及人工繁育技術(shù)成熟穩(wěn)定、納入專門名錄的國家重點保護野生動物及其制品出縣境的，應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明；運輸“三有動物”出縣境的，應(yīng)當(dāng)附有檢疫證明。而攜帶、寄遞“三有動物”則出縣境不需要附檢疫證明；運輸、攜帶、寄遞“三有動物”制品出縣境也不需要附檢疫證明。

1.3 關(guān)于野生動物執(zhí)法主體

《野生動物保護法》第四十八條、第四十九條規(guī)定，違反規(guī)定，出售、購買、利用、運輸、攜帶、寄遞國家保護野生動物及其制品的，生產(chǎn)、經(jīng)營使用國家重點保護野生動物及其制品或者沒有合法來源證明的非國家重點保護野生動物及其制品制作食品的，由縣級以上人民政府野生動物保護主管部門或者市場監(jiān)督管理部門按照職責(zé)分工予以處罰?！兑吧鷦游锉Ｗo法》第四十八條第三款規(guī)定，違反本法第二十七條第五款、第三十三條規(guī)定，出售、運輸、攜帶、寄遞有關(guān)野生動物及其制品未持有或者未附有檢疫證明的，依照《動物防疫法》的規(guī)定處罰。

可見，野生動物保護方面的執(zhí)法主體是縣級以上林業(yè)、漁業(yè)主管部門、市場監(jiān)督管理部門。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)在《野生動物保護法》中的主要職責(zé)除履行動物檢疫外，對于出售、運輸、攜帶、寄遞有關(guān)野生動物及其制品，未持有或者未附有檢疫證明的，也應(yīng)由其進行監(jiān)督和處罰。

2 《動物防疫法》及配套規(guī)章中野生動物檢疫監(jiān)管職責(zé)分析

《野生動物保護法》對野生動物檢疫的規(guī)定是概括性的，未對動物檢疫的范圍、對象和程序等作具體規(guī)定。而動物檢疫是由《動物防疫法》設(shè)定的一項行政許可，并由《動物檢疫管理辦法》對動物檢疫做出具體規(guī)定，因此，相關(guān)野生動物的檢疫應(yīng)當(dāng)適用《動物防疫法》《動物檢疫管理辦法》及相關(guān)檢疫規(guī)程的規(guī)定。

2.1 關(guān)于檢疫范圍

《動物防疫法》第四十一條規(guī)定，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依照本法和國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定對動物、動物產(chǎn)品實施檢疫。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)的官方獸醫(yī)具體實施動物、動物產(chǎn)品檢疫。第四十七條規(guī)定，人工捕獲的可能傳播動物疫病的野生動物，應(yīng)當(dāng)報經(jīng)捕獲地動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)檢疫，經(jīng)檢疫合格的，方可飼養(yǎng)、經(jīng)營和運輸。

由此可知，《動物防疫法》中需要檢疫的野生動物范圍比《野生動物保護法》中規(guī)定的需要檢疫的野生動物范圍廣，不僅包括《野生動物保護法》規(guī)定需要附檢疫證明的野生動物，還包括了人工飼養(yǎng)、合法捕獲可能傳播動物疫病的其他野生動物。

2020年2月24日，全國人大常委會《關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定決定》（以下稱《決定》）提出，因科研、藥用、展示等特殊情況，需要對野生動物進行非食用性利用的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定實行嚴(yán)格審批和檢疫檢驗?！稕Q定》對需要檢疫的野生動物范圍進行了重新界定，因此，盡快制定“非食用性利用”野生動物清單，對開展野生動物檢疫工作具有重要作用。

2.2 關(guān)于檢疫規(guī)程

《動物檢疫管理辦法》第四條規(guī)定，動物檢疫的范圍、對象和規(guī)程由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定、調(diào)整并公布。因此，無論是《野生動物保護法》規(guī)定需要檢疫的野生動物，還是《動物防疫法》中需要實施檢疫的動物，其檢疫的范圍、對象和規(guī)程只能由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定。

為便于開展動物檢疫工作，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后制定了《生豬產(chǎn)地檢疫規(guī)程》《反芻動物產(chǎn)地檢疫規(guī)程》等13個產(chǎn)地檢疫規(guī)程，充分考慮了野生動物的檢疫工作，要求人工飼養(yǎng)或合法捕獲的同種野生物按照相應(yīng)的規(guī)程執(zhí)行。需要注意的是，《兔產(chǎn)地檢疫規(guī)程》并未規(guī)定同種野生動物（嚙齒類）的檢疫操作規(guī)定，但是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、科學(xué)技術(shù)部印發(fā)《關(guān)于做好實驗動物檢疫監(jiān)管工作的通知》對包括實驗用鼠在內(nèi)的實驗動物的檢疫做了具體規(guī)定?？紤]到野生動物疫病情況復(fù)雜，國家林業(yè)局2014年發(fā)布的《陸生野生動物疫病危害性等級劃分》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中收錄的病種達178種，是否應(yīng)當(dāng)逐一實施檢疫以及應(yīng)當(dāng)如何科學(xué)制定檢疫規(guī)程都值得深入探討。

另外，《野生動物保護法》《動物防疫法》均未涉及野生動物的屠宰，《動物檢疫管理辦法》也僅在產(chǎn)地檢疫環(huán)節(jié)涉及了野生動物檢疫，考慮到野生動物易攜帶、傳播多種人獸共患病的現(xiàn)實情況，全國人大常委會《決定》也提出要革除食用野生動物的陋習(xí)。

2.3 關(guān)于檢疫對象

按照農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的一二三類動物疫病病種目錄（農(nóng)業(yè)部公告第1125號），涉及野生動物檢疫的規(guī)程中分別規(guī)定了不同動物的重點檢疫疫病對象，包括傳染病和寄生蟲病共計40余種，主要是重大動物疫病和多種人獸共患病。開展野生動物檢疫的目的主要是防止野生動物疫病向家畜家禽或人類傳播?；鶎庸俜将F醫(yī)應(yīng)針對規(guī)程中規(guī)定的檢疫對象，依法實施檢疫工作。

2.4 關(guān)于檢疫申報程序和條件

《動物防疫法》第四十二條規(guī)定，出售或者運輸動物以及出售或者運輸動物產(chǎn)品前，貨主應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門的規(guī)定向當(dāng)?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申報檢疫?！秳游餀z疫管理辦法》第九條規(guī)定，合法捕獲野生動物的，應(yīng)當(dāng)在捕獲后3天向捕獲地縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申報檢疫。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，檢疫是一項行政許可工作。因此，無論是人工飼養(yǎng)的野生動物還是合法捕獲的野生動物，貨主都應(yīng)當(dāng)主動向動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)申報檢疫，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)只有在受理了檢疫申報后才能實施動物檢疫。檢疫申報應(yīng)當(dāng)以取得相關(guān)合法手續(xù)為前提，比如合法捕獲的野生動物申報檢疫時應(yīng)提供合法捕獲證明。

2.5 關(guān)于動物衛(wèi)生監(jiān)督

《動物防疫法》第五十八條規(guī)定，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)依照本法規(guī)定，對動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸?shù)然顒又械膭游锓酪邔嵤┍O(jiān)督管理。因此，飼養(yǎng)、經(jīng)營、運輸有檢疫規(guī)程的野生動物，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)有權(quán)對其動物防疫活動實施監(jiān)督檢查，開展動物衛(wèi)生監(jiān)督工作，如發(fā)現(xiàn)違反《動物防疫法》及其配套法規(guī)規(guī)章的行為，應(yīng)當(dāng)依法予以處罰。

3 完善野生動物檢疫監(jiān)管工作的對策思考

3.1 加強立法，禁止濫食野生動物

《野生動物保護法》保護的野生動物具有一定局限性，仍有大量的野生動物未在法律規(guī)范范圍之內(nèi)，因此，建議修改現(xiàn)有《野生動物保護法》調(diào)整范圍，或者單獨制定《野生動物法》[4]，使其涵蓋所有野生動物，包括已發(fā)現(xiàn)和未發(fā)現(xiàn)的所有野生動物。同時，立法明確禁止非法交易野生動物，革除濫食野生動物陋習(xí)。近年來廣東、山東、天津等地的立法實踐已奠定了良好的基礎(chǔ)。全國人大常委會《決定》，已明確全面禁止食用野生動物，嚴(yán)厲打擊非法野生動物交易，在疫情防控的關(guān)鍵時刻，此決定的及時出臺更加為修法提供了立法保障。

3.2 加大宣傳，明確食用野生動物風(fēng)險

眾所周知，野生動物攜帶大量的傳染病和寄生蟲病，不當(dāng)食用會給人體健康帶來極大危害，甚至把一些原本反在野生動物體內(nèi)的病原傳染給人類。相關(guān)部門應(yīng)積極開展生態(tài)環(huán)境保護和公共衛(wèi)生安全的宣傳教育和引導(dǎo)，讓消費者充分認(rèn)識到食用野生動物的健康風(fēng)險，養(yǎng)成科學(xué)健康文明的生活方式。

3.3 科學(xué)制定檢疫規(guī)程，加強野生動物檢疫工作

野生動物檢疫，單靠農(nóng)業(yè)部門很難有效開展。林草部門和農(nóng)業(yè)部門應(yīng)當(dāng)加強合作，建立野生動物檢疫銜接工作機制。國家林草主管部門應(yīng)當(dāng)按照全國人大的《決定》，盡快公布野生動物非食用性利用名單，并制定詳細的飼養(yǎng)、防疫、運輸、利用技術(shù)規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)，并與農(nóng)業(yè)部門聯(lián)合制定檢疫規(guī)程。同時，林草部門應(yīng)為其管理和審批的野生動物相關(guān)活動提供合法證明、檢測報告等，便于野生動物檢疫工作科學(xué)有效開展。

3.4 明確檢疫主體，加大監(jiān)管執(zhí)法力度

對于野生動物檢疫實施主體，可以由農(nóng)業(yè)部門按照檢疫規(guī)程實施野生動物檢疫工作，但考慮到當(dāng)前檢疫工作負(fù)擔(dān)過重的現(xiàn)實，必須要優(yōu)化現(xiàn)行檢疫工作機制，強化動物檢疫機構(gòu)隊伍建設(shè)；也可以統(tǒng)一野生動物管理權(quán)限，由林草部門負(fù)責(zé)陸生野生動物檢疫工作。相關(guān)部門按照分工做好野生動物疫病監(jiān)測，及時通報預(yù)警信息，可作為實施檢疫及監(jiān)督執(zhí)法工作的重要參考依據(jù)。同時，野生動物保護、市場監(jiān)管等部門應(yīng)加強聯(lián)合執(zhí)法，形成合力，共同做好野生動物保護工作。衛(wèi)生部門則應(yīng)當(dāng)強化人間野生動物疫病監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，一旦出現(xiàn)人間傳播勢頭，本著“早快嚴(yán)小”的原則，盡快采取緊急應(yīng)對措施。