長江流域生態(tài)環(huán)境治理的瓶頸及對策分析

李云生， 王 浩， 王昕竑， 田仁生

1.天津大學環(huán)境學院, 天津 300350

2.中節(jié)能中咨華瑞科技有限公司, 北京 100034

3.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院， 北京 100012

長江經濟帶概念歷經百年，孫中山先生于1918年撰寫并發(fā)表的《國際共同發(fā)展實業(yè)計劃》中，第二計劃第二部提出了整治揚子江的計劃，通過在揚子江流域建造城市及發(fā)展工商業(yè)，促成全國經濟均衡發(fā)展[1]. 長江流域自西向東呈多級階梯性地形，流經山地、高原、盆地(支流)、丘陵和平原等，流域內自然資源稟賦存在較大的空間差異，流域內的人類開發(fā)活動和社會經濟發(fā)展也存在較大的空間差異，導致生態(tài)環(huán)境質量狀況空間差異顯著[2]. 改革開放以后，隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展，長江經濟帶各城市經濟、社會高速發(fā)展，流域內廢水排放總量大，點面源污染負荷重. 研究[2]顯示，長江年廢水排放總量占全國的40%左右，單位面積化學需氧量、氨氮、揮發(fā)性有機物排放強度是全國平均水平的1.5～2倍，重化工企業(yè)沿江密布，我國近一半的重金屬重點防控區(qū)位于長江經濟帶. 因此，長江經濟帶水環(huán)境質量狀況比較嚴峻，水質型缺水問題不容忽視.

2016年1月5日，習近平總書記在重慶市召開推動長江經濟帶發(fā)展座談會時明確強調：推動長江經濟帶高質量發(fā)展必須從中華民族長遠利益考慮，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，使“綠水青山”產生巨大生態(tài)效益、經濟效益、社會效益，使母親河永葆生機活力. 為落實習近平總書記的工作指示，推動長江經濟帶發(fā)展領導小組辦公室會同國務院有關部門和沿江省(自治區(qū)、直轄市)，著力強化頂層設計、改善生態(tài)環(huán)境、促進轉型發(fā)展、探索體制機制改革，使得長江流域生態(tài)環(huán)境治理取得了積極的進展. 隨著《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》及10個專項規(guī)劃的印發(fā)實施，959座非法碼頭徹底拆除，402座非法碼頭整改規(guī)范.

回顧歐美發(fā)達國家的流域治理經驗發(fā)現(xiàn)，萊茵河、多瑙河、切薩皮克灣等諸多流域、海域在20世紀40年代至70年代都經歷了嚴重的水體污染、水生態(tài)退化. 通過采取的一系列措施和手段，包括成立流域綜合管理機構，實施嚴格的污染源排放管控制度，細化流域監(jiān)測體系并實施一系列行動計劃，其水環(huán)境質量和水生態(tài)狀況得到了較大的改善[3-4]. 與國外治理成功的流域相比，長江流域的治理在制度保障、感知評估、管理控制、科技創(chuàng)新等方面仍存在差距，高效的治理體系及治理格局尚未形成. 中國共產黨第十九次全國代表大會(簡稱“十九大”)報告中提出了解決生態(tài)文明問題的總體指導思想和舉措，這對實現(xiàn)長江流域的高水平治理提供了指導和借鑒，完善的管理體系、對環(huán)境質量數(shù)據(jù)科學精準的感知和評價能力、較強的科技創(chuàng)新能力、高效的工程治理措施是構建長江流域高效治理體系的關鍵，是持續(xù)改善流域生態(tài)環(huán)境質量的必由之路. 該研究全面分析長江流域生態(tài)環(huán)境質量與治理的特征，同時對長江流域生態(tài)環(huán)境治理存在的問題進行識別，以期構建高效的流域生態(tài)環(huán)境治理體系，為持續(xù)改善流域環(huán)境質量提供借鑒.

1 長江流域生態(tài)環(huán)境治理問題剖析

1.1 法律制度保障力度不夠

1.1.1法律政策體系不完善

2015年4月，國務院發(fā)布《水污染防治行動計劃》(簡稱“《水十條》”)，《水十條》以水環(huán)境質量達標和水生態(tài)系統(tǒng)健康為目標，針對性提出科學的污染治理和生態(tài)修復措施，是指導長江流域水污染防治的綱領性文件. 2017年10月，原環(huán)境保護部等三部委共同印發(fā)了《重點流域水污染防治規(guī)劃(2016—2020年)》，以細化落實《水十條》目標要求和任務措施為基本定位，以改善水環(huán)境質量為核心，以控制單元為空間基礎，明確流域分區(qū)、分級、分類管理的差異化要求，為長江流域水污染防治工作提供了指南.

長江流域各省(自治區(qū)、直轄市)圍繞長江流域水生態(tài)環(huán)境保護，出臺了日益嚴格的水環(huán)境治理保護政策[5]. 如四川省于1988年頒布了《四川省長江水源涵養(yǎng)保護條例》. 近年來，各省(自治區(qū)、直轄市)先后頒布一系列有利于長江生態(tài)保護和經濟發(fā)展的相關規(guī)范性法律文件，如《云南省滇池保護條例》《長江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治條例》《湖北省漢江流域水污染防治條例》《湖南省湘江保護條例》《江蘇省長江水污染防治條例》《長江河道采砂管理條例》等實施辦法，在水資源管理與保護、水質改善、水行政執(zhí)法監(jiān)督等方面積極行動. 2019年，上海市、浙江省、江蘇省、安徽省生態(tài)環(huán)境部門結合長三角地區(qū)實際情況，共同制定了《長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量基準規(guī)定(試行)》(征求意見稿)[6]，針對長江下游推動形成統(tǒng)一、規(guī)范的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系.

然而，我國目前出臺的針對流域的政策多基于國家相關要求自上而下落實，忽視了流域上下游資源環(huán)境承載力、水體環(huán)境容量、經濟發(fā)展水平等差異，缺少因地制宜的針對性[7-8].目前，我國還沒有針對長江大保護進行專門立法，現(xiàn)有的法律法規(guī)難以適應長江生態(tài)環(huán)境的管理，針對流域上、中、下游缺乏差異化的目標以及針對性的管控約束.

1.1.2頂層設計不系統(tǒng)、不合理

我國雖然在長江流域做了大量的工作，制定了多項行動計劃，并大力推進了我國水污染防治的綜合進程，但依然缺少系統(tǒng)、合理的頂層設計. 如在長江流域生態(tài)環(huán)境治理頂層設計中如何兼顧區(qū)域經濟發(fā)展的差異性和公平性，流域內“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象依然存在，地方政府如何通過有限的投入，開展完整、系統(tǒng)的頂層設計，實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質量改善.

1.2 管理體制機制不健全

1.2.1流域生態(tài)環(huán)境管理不到位

依據(jù)小流域邊界進行管理是科學合理的，目前長江流域尚未依據(jù)流域水生態(tài)環(huán)境單元分區(qū)開展水生態(tài)環(huán)境綜合治理. 流域任何一段的污染不僅來源于上游，也來源于陸地，因此流域治理管理的對象應該是水資源循環(huán)的流域邊界，而不僅僅是長江流經的邊界[3]. 目前，我國比較重視對流域河道的治理，對流域面源污染控制治理措施不夠，也未結合區(qū)域性水文條件和污染物遷移轉化條件制定治理目標和措施，導致治理效果低于預期.

1.2.2缺乏上、中、下游統(tǒng)籌保護以及區(qū)域協(xié)調管理體制機制

長江流域的污染擴散呈顯著的跨界特征，主要有以下3種[9]： ①上下游跨界是指上下游不同區(qū)域間的水環(huán)境污染呈跨界的態(tài)勢； ②點面型跨界指生態(tài)環(huán)境的污染源隨著生態(tài)系統(tǒng)的流動傳導，能夠對毗鄰一個或若干地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成嚴重的污染影響； ③交叉影響型跨界是指多種因素造成的且互相交叉、互相影響的特征，導致上、中、下游不同區(qū)域的水環(huán)境污染呈跨界態(tài)勢，集中的點面污染源隨著水體的流動輸移，對鄰近的廣大區(qū)域造成污染. 但是，長江流域尚未建立統(tǒng)籌長江流域水體與岸線、岸線與陸地、上游與下游的空間布局，缺乏能系統(tǒng)性治理各類污染源的管理體制.

1.3 科技創(chuàng)新驅動力不強

1.3.1對長江流域生態(tài)環(huán)境治理的科學問題認知有一定局限

a) 對長江流域生態(tài)環(huán)境質量現(xiàn)況認知更新不及時. 十九大以來，長江流域生態(tài)環(huán)境質量已顯著改善，當前流域污染呈現(xiàn)出2個重要特征：①長江流域干、支流水污染問題已逐漸得到解決，但流域湖泊富營養(yǎng)化問題依然突出，如洞庭湖、鄱陽湖等5個國家重要湖泊以及長江下游重要江河湖泊水功能區(qū)，由于統(tǒng)籌治理不到位等原因，目前的水質仍有較大提升空間；②隨著治理工作的深入和流域水質的不斷改善，水環(huán)境質量可提升空間變小，環(huán)境質量持續(xù)改善難度增大，對精細化管理的需求顯著提升.

b) 對長江流域的生態(tài)系統(tǒng)認識不夠全面. 從全局角度科學認知長江流域的生態(tài)系統(tǒng)是開展治理的前提. 長江上、中、下游的生態(tài)系統(tǒng)既有一定程度的相似性又存在顯著的差異性，不同區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)出不同的水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水動力特征和演化規(guī)律，各區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的水交換率、自凈能力、納污能力截然不同[10]，僅注重局部治理目標措施往往事倍功半.

c) 對經濟發(fā)展不同階段長江流域生態(tài)環(huán)境治理的策略研究不夠深入. 長江的生態(tài)環(huán)境問題具有長期積累性，水質的變化都是污染排放量變積累轉為質變的結果，在量變區(qū)間范圍內的治理和質變后的治理所付出的成本以及采取的技術是截然不同的[10]. 區(qū)分階段選擇適當?shù)闹卫泶胧情_展長江生態(tài)環(huán)境治理中重要的科學問題，也是衡量治理水平高低的關鍵因素.

d) 對長江流域生態(tài)環(huán)境治理工程與自然生態(tài)系統(tǒng)關系處理不夠和諧. 經過人類歷史長期的發(fā)展，長江流域已不是純粹的自然生態(tài)系統(tǒng)，而是集成了人類活動、水利工程、治理修復設施等的綜合復合生態(tài)系統(tǒng)，需要科學認識這一復合生態(tài)系統(tǒng)的功能和效益，充分發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)的自身修復能力，才能更有效地提升工程治理措施的效率.

e) 對長江流域生態(tài)環(huán)境問題的跨界特征考慮不夠周全. 長江流域橫跨我國東、中、西部三大地帶19省(自治區(qū)、直轄市)，生態(tài)環(huán)境污染的污染跨界特征體現(xiàn)在不同區(qū)域監(jiān)管部門對污染及治理成效的認知存在差異，引發(fā)跨界生態(tài)環(huán)境沖突事件和次生社會問題，造成生態(tài)環(huán)境治理觀念轉型難，生態(tài)環(huán)境合作共治理念缺失.

1.3.2長江流域生態(tài)環(huán)境治理的科技支撐能力不夠

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測技術的研發(fā)不夠，監(jiān)測體系不能及時準確評估和預測長江流域水生態(tài)環(huán)境的變化規(guī)律，環(huán)境風險感知能力較弱[11]. 兼具實用性、經濟性、針對性的流域保護和修復核心技術缺少標準化、模塊化、可復制的技術實施模式[12]. 基于環(huán)境容量的溯源性模擬、分析技術尚未在長江流域治理中大規(guī)模應用，精細化管理缺乏技術支撐. 針對農村居住分散的特點和千差萬別的污染特征，缺少適應性技術的甄別[13]和運營模式的研究和示范. 2020年初，武漢市暴發(fā)新冠肺炎(COVID-19)疫情，當前對長江流域環(huán)境介質中的污染物監(jiān)測因子局限于理化指標，缺少對環(huán)境介質中病原微生物的監(jiān)測方法，以及對動物、畜牧交易、養(yǎng)殖場所的定期評估手段.

1.4 治理工程項目效益不顯著

a) 治理所選用技術的合理性、適用性需提升. 已實施的大量治理工程選用的治理工程技術和措施不盡合理，是當前長江流域生態(tài)環(huán)境治理水平低的主要原因之一，具體表現(xiàn)在工程措施與環(huán)境問題不匹配，技術不成熟、技術經濟性不強，甚至引發(fā)新的生態(tài)環(huán)境問題等[10,14-17].

b) 工程治理存在技術瓶頸. 選用成熟技術是地方政府和治理企業(yè)開展項目立項、設計、實施的前提，土壤、礦山修復技術及廢物末端處置技術不成熟，造成流域內部分重點領域治理需求不能充分向市場釋放.

c) 重建設、輕運營的現(xiàn)象在水處理基礎設施建設中依然普遍存在，這造成大量生態(tài)環(huán)境治理基礎設施的浪費，工程項目效益低下.

d) 治理工程資金保障機制不健全，融資渠道單一，缺乏創(chuàng)新的金融工具，工程治理效果無法保證.

1.5 治理評估指標體系不完善

國外在開展流域治理時建立了若干指標體系[18]，但這些指標體系是從發(fā)達國家本國國情和流域特點出發(fā)而制定，長江流域無法套用國外已有的流域指標體系. 傅為忠等[19-22]提出的指標體系已進行一定的應用，如長江經濟帶綠色發(fā)展指數(shù)、長江經濟帶生態(tài)共同體生命力指數(shù)、長江經濟帶城市協(xié)同發(fā)展能力指數(shù)等. 上述評估指標體系多偏重于對綠色發(fā)展的度量，對生態(tài)環(huán)境治理的定性、定量評估手段仍較匱乏. 目前，我國生態(tài)環(huán)境治理評估體系難以完全符合我國國內發(fā)展現(xiàn)狀，缺乏流域生態(tài)環(huán)境治理的針對性評價指標.

1.6 治理的感知數(shù)據(jù)系統(tǒng)尚未形成

長江流域水文、氣象、環(huán)境、生態(tài)等環(huán)境監(jiān)測分散于多個部門，流域本底數(shù)據(jù)庫和大數(shù)據(jù)平臺建設尚不完善[10]，流域監(jiān)測數(shù)據(jù)會商預警機制尚未全面建立. 目前，我國生態(tài)環(huán)境部、水利部、自然資源部以及各地區(qū)流域管理局都擁有大量的長江流域的監(jiān)測數(shù)據(jù)資料，但未成體系，難以為長江流域的綜合治理提供支撐. 長江流域的數(shù)據(jù)共享和聯(lián)防聯(lián)控尚未真正實現(xiàn). 突發(fā)性的環(huán)境健康事件對當前的感知系統(tǒng)提出新的要求. 2020年武漢市暴發(fā)的新冠肺炎疫情提示，感知層對環(huán)境介質中的環(huán)境健康因素變化尚難以做出及時響應. 綜上，長江流域監(jiān)測體系尚難以為綜合治理提供全面支持.

2 長江流域生態(tài)環(huán)境治理對策分析

2.1 繼續(xù)完善長江流域生態(tài)環(huán)境治理制度與管理體系建設

a) 推動長江保護立法. 針對長江復雜的地形地貌、氣候特征及區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量的差異性，協(xié)同“水資源、水環(huán)境、水生態(tài)”三水共治，分區(qū)施策提出差異化的管理策略，保障、指導流域的高水平治理.

b) 整合流域現(xiàn)有管理機構資源，建立差異化的流域管理機制. 充分考慮各省(自治區(qū)、直轄市)不同類型環(huán)境政策目標及政策工具之間的差異，建立兼具統(tǒng)籌協(xié)調和差異化解決重大環(huán)境問題的管理機制，建立基于流域環(huán)境基準的監(jiān)測和執(zhí)法標準，為未來各省(自治區(qū)、直轄市)水環(huán)境保護治理政策優(yōu)化和上下游政策協(xié)調提供參考.

c) 優(yōu)化長江流域生態(tài)環(huán)境治理頂層設計，創(chuàng)新流域綜合管理模式. 長江生態(tài)環(huán)境治理必須堅持全流域一盤棋，做好頂層設計與分類精準施策相結合，協(xié)調推進治理工作. 積極創(chuàng)新破解難題，把流域精細化管理的理念和要求融入新時期治江思路中，促成水質目標精細化管理計劃的實施.

2.2 深入研究長江流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的科學問題

a) 科學評估當前階段長江流域生態(tài)環(huán)境質量現(xiàn)狀和存在問題，重點推進全流域湖泊、下游江河湖泊水功能區(qū)的水質提升，以溯源性技術作為保障，促進流域管理思路向精細化轉變，實現(xiàn)全流域水環(huán)境質量持續(xù)改善.

b) 堅持創(chuàng)新，突出區(qū)域協(xié)同原則，客觀認知流域生態(tài)系統(tǒng)特征和子系統(tǒng)間的關聯(lián)性. 深化研究長江生態(tài)環(huán)境資源的環(huán)境容量，研究建立不同流域尺度的流域模型，加強模型數(shù)據(jù)一致性、相關性分析，科學認識長江上、中、下游各類生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境變化的邊界條件，科學認識自然生態(tài)系統(tǒng)功能和人工治理措施間的相互關系.

c) 加快啟動流域環(huán)境健康領域的專題研究，如病毒等病原微生物的環(huán)境監(jiān)測和應急預警研究等，提升針對涉疫醫(yī)療廢物、醫(yī)療廢水等處置能力的研究，開展健康、安全防護技術裝備的創(chuàng)新升級聯(lián)合攻關，倒逼環(huán)境標準修訂，滿足疫情期間、疫情后的環(huán)保與健康行業(yè)的新問題和新需求.

2.3 強化流域自然生態(tài)系統(tǒng)功能與工程治理功能的和諧統(tǒng)一

合理施用工程治理措施有利于解決長江出現(xiàn)的各類生態(tài)問題和環(huán)境質量問題，促進流域治理經濟效益、環(huán)境效益和社會效益的統(tǒng)一，大幅提升長江流域的生態(tài)環(huán)境治理水平. 采用工程治理措施解決長江流域的生態(tài)環(huán)境問題時，應重點考慮所選用的工藝技術是否具有實用性、成熟性以及技術經濟可行性，在實施過程中應最大程度地防范二次污染和可能帶來的其他環(huán)境和社會問題. 創(chuàng)造更和諧的生態(tài)空間，將必要的工程治理融入自然生態(tài)系統(tǒng)內，促進維持自然生態(tài)系統(tǒng)的平衡與穩(wěn)定.

2.4 加快高新環(huán)保技術在治理工程項目的推廣應用

盡快建立長江治理工程技術中心，重點推動陸水共治、清潔生產、廢物循環(huán)利用等瓶頸類技術的研發(fā)，加速已有高新技術的成果轉化. 以工程技術中心作為載體，充分調動并利用科研院所的科技成果，強化推動產學研用深度融合，降低企業(yè)在前端研發(fā)成本，提高流域治理產業(yè)研發(fā)成果轉化的效率和效果，徹底打通科技成果轉化的路徑，以大治理修復工程帶動高科技研發(fā)和新技術推廣.

2.5 充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)智能化價值提高治理水平

a) 加快長江流域生態(tài)環(huán)境信息平臺的建設，推動大數(shù)據(jù)、人工智能、溯源性分析等技術手段，統(tǒng)籌現(xiàn)有長江流域的監(jiān)測中心和信息化平臺，整合政府、企業(yè)、科研機構等各方數(shù)據(jù)資源，為長江生態(tài)環(huán)境問題分析提供高質量大數(shù)據(jù)，作為流域生態(tài)環(huán)境問題的診斷依據(jù).

b) 建議加強數(shù)據(jù)共享，長江管理機構應發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調作用，流域內各省(自治區(qū)、直轄市)應盡快建立協(xié)調機制，促使上下游行政區(qū)域間的信息共享公開，實現(xiàn)流域治理一盤棋，聯(lián)防聯(lián)控[9].

c) 盡快完善長江流域生態(tài)環(huán)境治理評估體系，理清目前生態(tài)環(huán)境保護治理評價參數(shù)體系的缺陷，結合長江生態(tài)系統(tǒng)的自身特征，統(tǒng)籌資源、環(huán)境、經濟、社會等多領域指標建立生態(tài)長江經濟帶治理指標體系，科學評估長江生態(tài)環(huán)境狀態(tài)與治理水平，推動各地開展有效治理.

2.6 創(chuàng)新金融工具，拓寬流域治理資金渠道

探索流域治理生態(tài)資源和社會資源資產化、資本化的路徑，習近平總書記指出“綠水青山就是金山銀山”，要實現(xiàn)這個目標必須采用市場化的標準對長江流域豐富的生態(tài)資源進行評估定價，尋求市場化交易途徑，為生態(tài)資源的資本化奠定基礎；鼓勵地方政府跨區(qū)域、跨部門系統(tǒng)梳理、盤活存量資產，將生態(tài)資產按照“肥瘦搭配”的原則進行重組，借鑒國外成熟的特許經營制度，研究適應長江流域工程治理項目的生態(tài)金融產品，吸引社會資本進入；充分利用綠色企業(yè)債等其他金融方式籌集資金.

3 結論與建議

長江大保護戰(zhàn)略是黨中央為國家發(fā)展計、民族復興計、子孫后代計所作出的重大決策，歷經百年，長江經濟帶的宏偉藍圖實現(xiàn)了從孫中山先生的偉大構想到國家三大發(fā)展戰(zhàn)略之一的轉變. 長江流域生態(tài)環(huán)境治理是一項復雜綜合的系統(tǒng)工程，建議從以下幾個方面實現(xiàn)流域環(huán)境質量持續(xù)改善.

a) 深入推動長江保護立法和管理機構的資源整合，系統(tǒng)、合理開展頂層設計，建立兼具統(tǒng)籌協(xié)調和差異化解決環(huán)境問題功能的管理機制.

b) 科學認識長江流域環(huán)境質量現(xiàn)狀和生態(tài)系統(tǒng)規(guī)律，創(chuàng)新科研模式，強化瓶頸技術的研發(fā)力度，充分發(fā)揮企業(yè)的主體作用，大力推動成果轉化和應用，建立合理有效的長江生態(tài)系統(tǒng)治理績效評估體系，合理運用科技和工程手段解決長江流域存在的突出生態(tài)環(huán)境問題.

c) 加快長江流域統(tǒng)籌一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和監(jiān)管信息平臺的建設，科學、及時、精準感應長江生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)并識別、分析問題；同時，依托大數(shù)據(jù)和人工智能等手段實現(xiàn)流域的精細化管理，提升流域整體的治理水平.

d) 通過金融工具創(chuàng)新，拓寬長江流域治理資金渠道，保障流域治理效果.