國家環(huán)境治理現(xiàn)代化制度建設(shè)的三個目標(biāo)

王華

(中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院, 北京 100082)

中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會明確了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為我國新時期的一項重大戰(zhàn)略任務(wù)。國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn), 覆蓋政治、 經(jīng)濟、 文化、 社會、生態(tài)文明等各個領(lǐng)域, 包括體制機制、 法律法規(guī)、 組織機構(gòu)、 政策手段等所有內(nèi)容, 各個環(huán)節(jié)緊密相連、 相輔相成, 共同推動著國家社會經(jīng)濟向前健康發(fā)展?，F(xiàn)代化要求系統(tǒng)化、 科學(xué)化、 規(guī)范化、 最優(yōu)化。政治、 經(jīng)濟、文化、 社會、 生態(tài)文明等各個領(lǐng)域都要圍繞國家現(xiàn)代化制度建設(shè)總體目標(biāo)建立各自的制度體系, 既要改革現(xiàn)有不足, 又要不斷創(chuàng)新, 使各方面制度更加科學(xué)、 更加完善。

生態(tài)文明制度建設(shè)是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。從縱向看, 生態(tài)文明是繼農(nóng)業(yè)文明、 工業(yè)文明之后的新的文明狀態(tài), 需要向前推動; 從橫向看, 生態(tài)文明建設(shè)又要融入經(jīng)濟建設(shè)、 政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的各方面和全過程, 構(gòu)成國家建設(shè)“五位一體” 的總體布局, 促進全面、 協(xié)調(diào)、 可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)文明不僅引領(lǐng)我國當(dāng)代綠色價值觀、 發(fā)展觀,也為全球環(huán)境治理和全球可持續(xù)發(fā)展指出了前進的方向[1]。

國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化是生態(tài)文明框架下國家治理現(xiàn)代化的有機組成部分。推動國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化, 首先要搞好環(huán)境制度建設(shè),要圍繞國家治理現(xiàn)代化整體目標(biāo), 立足可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè), 完善當(dāng)前的體制機制、 法律法規(guī)、 組織機構(gòu)和政策手段。

在國家治理現(xiàn)代化整體目標(biāo)要求下, 筆者認(rèn)為, 我國環(huán)境制度建設(shè)要明確三個根本性目標(biāo)：一是環(huán)境制度體系要具備推進可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的基本制度功能; 二是環(huán)境制度體系要能夠促進環(huán)境治理狀態(tài)到達經(jīng)濟學(xué)意義上的最優(yōu)狀態(tài), 廣義經(jīng)濟效率最高, 推動實現(xiàn)整體社會福利最大化; 三是環(huán)境制度體系要能夠促進社會學(xué)意義上的相對公平, 促進社會和諧與穩(wěn)定。這三個目標(biāo)應(yīng)當(dāng)成為我國當(dāng)前環(huán)境制度現(xiàn)代化建設(shè)的努力方向。

1 環(huán)境制度體系必須具備推進可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的基本制度功能

制度是用來協(xié)調(diào)人類行為的一系列規(guī)則、 執(zhí)行和組織的總稱, 包括正式和非正式的行為規(guī)范、 實施規(guī)則、行為準(zhǔn)則等, 其目的是維護社會公共秩序的正常運行。制度是一個體系, 主體制度需要配套的、 補充的和支持性的制度協(xié)同, 才能發(fā)揮應(yīng)有作用[2]。良好的制度對社會經(jīng)濟的發(fā)展是不可或缺的, 如果制度不合理或者不健全, 社會經(jīng)濟發(fā)展將會陷入困境或出現(xiàn)偏差。如在強調(diào)以經(jīng)濟建設(shè)為中心的制度下, 我國經(jīng)濟在短期內(nèi)很快出現(xiàn)了繁榮, 但也帶來官員腐敗、 城鄉(xiāng)不平衡、 社會不穩(wěn)定、 生態(tài)環(huán)境惡化等一系列危及社會安全穩(wěn)定和國家可持續(xù)發(fā)展的問題[3]。

可持續(xù)發(fā)展是追求社會、 經(jīng)濟、 人口、 資源、 環(huán)境相互協(xié)調(diào)和共同發(fā)展的一種長期發(fā)展模式, 它具有兩種范式：一是基于社會-經(jīng)濟-環(huán)境之間要素可替代的弱可持續(xù)發(fā)展范式, 二是基于基礎(chǔ)社會-經(jīng)濟-環(huán)境要素不可替代的強可持續(xù)發(fā)展范式。在許多社會-經(jīng)濟-環(huán)境要素臨近甚至突破底線的情況下, 我國首先要追求走強可持續(xù)發(fā)展道路, 建立底線思維和底線規(guī)劃, 在底線范圍內(nèi), 追求經(jīng)濟-社會-環(huán)境整體效益最大化, 也就是弱可持續(xù)發(fā)展。同時, 我國要進一步追求生態(tài)文明, 充分認(rèn)識自然的重要性, 并給自然賦予更高價值, 實現(xiàn)社會和諧以及人與自然在更高位置上的和諧。

借鑒世界銀行研究發(fā)現(xiàn)[4], 一個現(xiàn)代化的制度體系, 如要能夠推動可持續(xù)發(fā)展、 促進生態(tài)文明, 至少要具備三個方面的基本功能：及時有效地捕捉信號、 全方位地平衡利益、 有效高效地實施決議。

現(xiàn)代化的制度體系首先要能夠及時有效地捕捉到社會-經(jīng)濟-環(huán)境系統(tǒng)中的各種信號, 特別是偏遠地區(qū)和弱勢群體的相關(guān)信號, 并進行有效的反饋和預(yù)測。信號產(chǎn)生和接收的過程包括以各種方式確定和探究各種現(xiàn)象, 得到信息, 最后引起決策者的注意。信號的捕捉狀況受到社會和政治關(guān)系的影響, 而只有信號變成信息并促成行動時, 它們才會變得有意義[4]。國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化強調(diào)治理主體多元化, 政府、 企業(yè)、 社區(qū)、 個人、 家庭、 社會組織、 媒體等均是參與者, 不同利益主體間的多向互動推動了信息互通, 便于及時捕捉信號, 了解需求以及問題。同時, 互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展及其開放性、 匿名性、 同步性以及互動性等特征, 使得信號捕捉和信息傳遞更加簡化和快捷; 自媒體已成為國家治理現(xiàn)代化捕捉信號的重要手段之一。

全方位平衡利益既是制度設(shè)計和實施的目標(biāo), 也是影響制度可持續(xù)性和可執(zhí)行性的重要因素之一[5]。利益平衡首先要保證公開透明, 良好的信號捕捉功能很大程度上能保證不同利益主體間信息的透明性。利益平衡也要有有效的溝通和談判機制, 只有充分的溝通和協(xié)商才能有更好的利益表達, 到達利益平衡。在國家環(huán)境治理現(xiàn)代化要求下, 突出治理方式和治理途徑的多元化, 建立和加強環(huán)境信息公開、 環(huán)境圓桌對話、 公眾參與和監(jiān)督等環(huán)境社會治理機制, 為利益相關(guān)者提供不同層面的溝通協(xié)商平臺, 通過多方意愿表達、 利益博弈, 促進集體行動的產(chǎn)生, 最終各方接受協(xié)商結(jié)果, 減少甚至消除利益沖突, 實現(xiàn)利益平衡。平衡利益還意味著要求不同主體的深度參與, 強調(diào)包容性和民主性, 以保證多方利益長久平衡。

有效、 高效地實施決策是可持續(xù)發(fā)展制度體系的基本要求。一個既能反映系統(tǒng)需求又能平衡利益的決策如果不能得到有效執(zhí)行、 高效執(zhí)行, 制度的作用就得不到發(fā)揮, 可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)就不可能實現(xiàn)。有效、 高效地實施決策是國家治理能力的集中體現(xiàn), 實施決策既要有效有成果, 又要有效率、 成本最小化。

若干年以來, 我國環(huán)境制度體系在捕捉信號、 平衡利益和實施決策等方面取得了長足的進步。政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開, 環(huán)境聽證會制度的建立和實施, 環(huán)境網(wǎng)絡(luò)舉報機制的建立, 科學(xué)研究成果的廣泛發(fā)布和分享等, 都為信號的產(chǎn)生和信息的發(fā)現(xiàn)、 傳播與使用創(chuàng)造了更好的條件。在平衡利益方面, 不同利益群體和不同區(qū)域的不同利益者的利益在許多情況下能夠不同程度地反映在環(huán)境決策中; 環(huán)境影響評價制度的建立, 生態(tài)補償和環(huán)境損害賠償制度的探索, 經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護之間平衡的討論和決策, 都象征著我國在追求可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明的過程中平衡利益方面的努力。雖然存在著效益效率不高的問題, 我國政府在執(zhí)行決策的效力方面一直具有正面積極的形象, 但是我國環(huán)境制度體系在捕捉信號、 平衡利益和實施決策等方面仍存在許多問題, 不能支撐我國的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè), 離國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求仍然有很大距離。這些不足首先表現(xiàn)在捕捉信號方面, 社區(qū)層面有關(guān)資源、污染、 健康等方面的風(fēng)險信號和信息還不能及時有效地傳送或反饋到?jīng)Q策系統(tǒng)中, 信號收集和反饋機制還未有效建立, 特別是在農(nóng)村和邊遠地區(qū), 導(dǎo)致環(huán)境事故和社會沖突時有發(fā)生; 一些環(huán)境決策可能導(dǎo)致的不良影響在決策前和決策后常常不能及時有效地反映或反饋到?jīng)Q策體系中。在平衡利益方面, 許多正當(dāng)?shù)睦嬖V求被制度體系忽略; 從社區(qū)到基層政府到中央政府, 平衡利益工作沒有做到制度化, 許多地方存在法規(guī)、 政策、 機制、機構(gòu)上的空白, 導(dǎo)致環(huán)境決策有時無法實施或無法全面實施, 有時由于利益考慮不周, 導(dǎo)致社會反彈。在執(zhí)行決策方面, 許多時候效率較差, 成本太高; 有時也由于多方面原因, 決策無法實施下去。

2 環(huán)境制度體系必須追求環(huán)境社會經(jīng)濟最優(yōu)狀態(tài), 推進社會福利整體最大化

環(huán)境制度體系是國家治理體系的一部分, 它的一個目標(biāo)是要追求國家整體社會福利最大化, 各種環(huán)境決策要追求經(jīng)濟學(xué)意義上的最優(yōu)狀態(tài), 達到經(jīng)濟效率最高。所謂經(jīng)濟學(xué)意義上的最優(yōu)狀態(tài), 廣義地講, 是指經(jīng)濟、社會與環(huán)境協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展的一種狀態(tài), 在這種狀態(tài)下, 能夠?qū)崿F(xiàn)社會福利最大化, 這個平衡狀態(tài)不會在任何其他平衡條件下使社會福利得到進一步優(yōu)化。狹義地講, 對一種污染物的控制, 經(jīng)濟學(xué)意義上的最優(yōu)狀態(tài)是該種污染物的邊際治理成本等于該種污染物排放的邊際社會損害, 任何偏離都會導(dǎo)致社會福利的下降。社會福利最大化是一個跨越時間和空間的整體性和全局性的概念, 通常情況下, 最優(yōu)化只能盡可能逼近, 而無法確認(rèn)達到。因此對各類決策方案進行經(jīng)濟學(xué)分析以期幫助確定決策優(yōu)化方向。

追求最優(yōu)經(jīng)濟效率和社會總體福利最大化, 將要求對人類生活生產(chǎn)方式、 價值觀念、 態(tài)度行為、 社會結(jié)構(gòu)、 政府治理體系等諸方面進行系統(tǒng)分析和模擬, 對不同經(jīng)濟主體, 包括企業(yè)、 消費者、 投資者、 政府部門等, 進行行為規(guī)范。在最優(yōu)目標(biāo)明確的情況下, 國家可以圍繞目標(biāo)進行部署, 條件許可時可建立市場來實現(xiàn)社會治理成本最小化。在目標(biāo)不明確的情況下, 可以采取經(jīng)濟刺激手段, 譬如環(huán)境稅、 資源稅等, 根據(jù)社會邊際損害的價值量大小來推動。

在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中, 微觀主體多以利潤最大化或效用最大化為決策目標(biāo), 宏觀主體則應(yīng)關(guān)注經(jīng)濟、 社會與生態(tài)全局。生態(tài)環(huán)境具有明顯的公共物品屬性, 其非競爭性和非排他性等特征常常造成 “搭便車” 現(xiàn)象,因此需要必要的制度安排, 調(diào)節(jié)利益主體關(guān)系, 使其在博弈中達到合作平衡狀態(tài)。同時在國家環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)過程中也存在中央與地方信息不對稱等問題, 易出現(xiàn)地方曲解中央制度目標(biāo), 謀取市場經(jīng)濟利益最大化,不利于社會福利整體最優(yōu)的情況。環(huán)境制度要逐步調(diào)整中央和地方關(guān)系, 推進有效溝通, 協(xié)同共治, 實現(xiàn)整體最優(yōu)。

在追求社會-經(jīng)濟-環(huán)境整體效益最優(yōu)、 實現(xiàn)社會福利最大化方面, 國家已經(jīng)做了許多努力, 如積極開展經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、 推動綠色生產(chǎn)和消費、 建立排污交易市場、 開展生態(tài)補償、 建立環(huán)境稅制度等等, 推動了經(jīng)濟發(fā)展與社會和環(huán)境的進一步協(xié)調(diào), 增加全民福利。但經(jīng)濟學(xué)最優(yōu)的概念仍未被廣泛理解、 得到應(yīng)用, “最嚴(yán)”“優(yōu)先” 等不符合經(jīng)濟學(xué)最優(yōu)的概念和口號仍然不時出現(xiàn)于我國的政策文件和學(xué)者論斷之中。

3 環(huán)境制度體系必須追求社會學(xué)意義上的相對公平, 促進社會和諧穩(wěn)定

在追求經(jīng)濟學(xué)意義上的最優(yōu)效率的同時, 環(huán)境制度體系還要追求社會學(xué)意義上的相對公平, 推動社會和諧穩(wěn)定。所謂社會學(xué)意義上的相對公平, 是指各個社會階層或群體彼此之間達到一種相對利益均衡。在這一均衡中, 社會各階層和諧相處, 不發(fā)生矛盾和沖突, 從而保障全社會整體利益, 維護社會的相對穩(wěn)定。公平總是相對的和具體的, 是與國家社會發(fā)展階段和生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的[6]。在環(huán)境領(lǐng)域, 公平體現(xiàn)在每個人都有享受良好環(huán)境質(zhì)量、 不受不良環(huán)境損害的權(quán)利, 對造成環(huán)境損害的責(zé)任和對環(huán)境保護的義務(wù)要相對稱。

國家治理現(xiàn)代化的終極目標(biāo)是社會和諧, 至少是不沖突。環(huán)境治理追求人與自然的和諧, 而人與自然的和諧又從屬于人與人的和諧, 因為人與自然的和諧是反映在不同人群中的, 不同的人具有不同的自然觀, 對自然的價值認(rèn)識不同。具有不同自然價值的人能夠和諧相處, 至少是不沖突, 就反映出某種可接受的人與自然的和諧狀態(tài)。

環(huán)境制度建設(shè)要立足于環(huán)境公平, 推動社會和諧和穩(wěn)定。我國環(huán)境制度建設(shè)在追求社會學(xué)意義上的相對公平、 推動社會和諧穩(wěn)定方面在過去一段時間內(nèi)做了許多工作。但是, 環(huán)境社會治理仍是我國國家環(huán)境制度建設(shè)的最大短板, 需要大力加強。沒有良好的環(huán)境社會治理, 也就不可能有我國的環(huán)境治理現(xiàn)代化。當(dāng)前, 我國環(huán)境社會治理的法律法規(guī)還有許多空白, 體制機制還不健全, 政策手段還有待開發(fā), 利益群體的互通互動機制嚴(yán)重缺乏, 大多數(shù)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)境社會治理的必要性、 可行性及其作用還沒有充分的認(rèn)識。

4 結(jié) 語

國家治理現(xiàn)代化要求現(xiàn)代化環(huán)境制度建設(shè)。環(huán)境制度體系必須具備捕捉信號、 平衡利益、 實施決策等促進可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的基本制度功能, 必須追求經(jīng)濟學(xué)意義上的效率最優(yōu); 推動實現(xiàn)社會福利最大化,必須追求社會學(xué)意義上的相對公平, 推動實現(xiàn)社會和諧和穩(wěn)定。目前我國環(huán)境制度體系離現(xiàn)代化制度體系還有較大距離, 需要從概念上、 理念上、 理論上、 知識上進行全方位梳理, 對現(xiàn)在的狀況做系統(tǒng)分析和總結(jié), 對未來的目標(biāo)做全方位認(rèn)證, 繼而形成改革創(chuàng)新計劃, 建立起適合我國可持續(xù)發(fā)展、 生態(tài)文明建設(shè)、 國家治理現(xiàn)代化需要的環(huán)境制度體系, 為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢做出應(yīng)有的貢獻。