我國生態(tài)環(huán)境法治能力建設進程

翟勇

(全國人民代表大會環(huán)境與資源保護委員會，北京 100805)

中國共產(chǎn)黨十九屆四中全會審議通過了 《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，就推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面，明確提出了十三個方面的 “堅持和完善”，即我國未來需要在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面堅持和完善的十三項重大措施。在其中之一的 “堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”部分，又進一步明確提出，“要實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，全面建立資源高效利用制度，健全生態(tài)保護和修復制度，嚴明生態(tài)環(huán)境保護責任制度”。這清楚地表達了四個重要精神:一是在完善生態(tài)文明制度體系中，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度；二是重視在源頭上全面建立資源高效利用制度；三是在現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境保護制度基礎上，進一步健全生態(tài)系統(tǒng)保護制度，突出健全作為生態(tài)環(huán)境保護重要措施之一的生態(tài)系統(tǒng)修復制度；四是要更加明確各有關方面的生態(tài)環(huán)境保護責任，即更加嚴明責任者的責任。歸納起來，這四個重要精神，集中體現(xiàn)在我國生態(tài)環(huán)境法治能力建設上。為此，本文就如何落實這四個重要精神，從能力建設的現(xiàn)狀、能力建設的進步和未來進一步堅持完善的一些主要內(nèi)容上，對我國生態(tài)環(huán)境法治能力建設談一點體會和認識。

1 關于生態(tài)環(huán)境法治能力建設的現(xiàn)狀

我國生態(tài)環(huán)境法治能力建設起步于20世紀90年代末期，這是社會上具有普遍共識的說法。以1979年我國制定的第一部環(huán)境保護法(試行)為標志，以后逐漸發(fā)展。到今天為止，我國有關環(huán)境資源領域的法律已經(jīng)有36部。2019年10月和12月，全國人大常委會又先后初次審議了 《中華人民共和國生物安全法(草案)》和 《中華人民共和國長江保護法(草案)》，加上已經(jīng)納入本屆全國人大常委會立法規(guī)劃的其他一些法律，諸如原子能法、能源法、濕地保護法、資源綜合利用法、空間規(guī)劃法、國土空間開發(fā)保護法等立法項目①中國人大網(wǎng)http://www.npc.gov.cn/，2018年9月10日，未來我國環(huán)境資源領域的法律將大大超出目前的數(shù)量。立法數(shù)量從一個側面反映了國家生態(tài)環(huán)境法治能力建設的狀況，這不僅僅是形式上的數(shù)量，同時也從歷史發(fā)展進程中反映出我國生態(tài)環(huán)境法治能力建設的情況，以及所取得的成果和做出的努力。按照環(huán)境資源立法的歷史發(fā)展進程筆者列出其時間進程表，即立法時間順序表(見表1)。

在表1中，我們可以從數(shù)量和歷史沿革中看出生態(tài)環(huán)境法治能力建設的狀況。總體看可以總結出這樣幾個特點:一是從環(huán)境保護法開啟立法進程，盡管是 “試行法”，但是從總體考慮環(huán)境保護問題，隨之制定的第二部法律(實際是正式頒布實施的第一部法律)海洋環(huán)境保護法，也是從整體上關注海洋的環(huán)境保護問題。由此兩部法律的制定情況看，似乎可以感受到，我們的環(huán)境資源立法是從整體開始，且?guī)缀跬瑫r關注陸地與海洋兩個整體的環(huán)境保護問題。但最初的這兩部法律都是以對污染源控制為主進行規(guī)范的。所以，我們最早的環(huán)境法又主要是試圖從整體上控制污染的法律，即從陸地和海洋兩個整體上對環(huán)境污染進行控制。二是污染防治立法與資源立法交替進行，似乎沒有什么規(guī)律可循，但了解情況的人們清楚，這是由我國以部門立法為主的立法模式所決定的。三是有關生態(tài)領域的立法進程較晚，這是由我國對生態(tài)問題認識的相對滯后決定的，直至今天，雖我國將生態(tài)系統(tǒng)管理理念納入生態(tài)環(huán)境保護工作并取得了一定的進展，但我們的生態(tài)立法仍然相對落后。

表1 環(huán)境資源法律立法時間順序表

除了上面的圖表，我們還可以從另外一張關于法律分類框架圖中看出我國生態(tài)環(huán)境法治能力建設的狀況，這個法律分類框架圖表明了到目前為止我國生態(tài)環(huán)境類法律的總體情況(見圖1)。

圖1 環(huán)境資源法律分類框架圖

從圖1可以看出，環(huán)境資源法主要內(nèi)容分為三大類:生態(tài)保護類、資源類、污染防治類。就這三類法律來看，首先，到目前為止，污染防治法律相對比較健全，除了化學品或者有毒化學品的相關法律尚未制定，也未納入我們的立法進程，有關電磁輻射污染防治的法律現(xiàn)在大家還有爭議外，其他污染防治的法律包括人們傳統(tǒng)所稱的對水、氣、聲、渣、放射性等方面制定的污染防治法，或者針對污染源或針對污染因子作出規(guī)范，基本是較完整的。這一結果主要是相關的生態(tài)環(huán)境部門特別是生態(tài)環(huán)境部多年來做了大量工作，積極推進生態(tài)環(huán)境立法，不但積極推進相關法律制定，而且多次推動現(xiàn)行法律的修改，且內(nèi)容也不斷完善。此外，在環(huán)境污染防治立法方面，近年來人們又從現(xiàn)有的立法視角向更廣泛的領域拓展，如關注光污染問題、室內(nèi)裝修污染問題、臭氣污染問題等。隨著科學技術的不斷進步、社會的不斷發(fā)展，新型污染問題也會在不同的時空條件下出現(xiàn)，相關的立法也會不斷拓展。比如解決太空垃圾問題，未來也一定會有新的法律出現(xiàn)。

其次，關于資源類法律。相比之下，資源類的法律雖然在數(shù)量上也很多，但從法律規(guī)范的內(nèi)容上來說還需進一步充實。這類法律在制定的早期，大部分以規(guī)范資源開發(fā)、利用活動為主。因此，從早期的資源法律看，普遍缺失三個基本而重要的概念和內(nèi)容:一是關于資源的戰(zhàn)略儲備問題，二是關于開發(fā)利用資源后的恢復生態(tài)問題，三是關于資源利用效率問題。而這三個問題對于資源立法來說是極為重要的。在發(fā)達國家的資源立法中，這三方面內(nèi)容是普遍被關注、普遍存在的，甚至是作為重點的。

就我國現(xiàn)有的資源類法律來說，又可分為三大類:

一是有關規(guī)范一次資源(即自然資源)利用的法律。在這一類法律中，一些核心、重要的詞找不到，比如“生態(tài)”一詞。在最早制定的資源類法律中，這個概念是普遍缺失的，以礦產(chǎn)資源法為例，問題是明顯的。這部法律在最初制定時是沒有考慮到對礦山開采后的生態(tài)修復問題的，直至今天仍然沒有補充 “修復生態(tài)”的相關內(nèi)容。在當時的條件下，我們對自然的認識還十分膚淺，還不懂得生態(tài)的概念和含義。甚至像森林法、草原法、野生動物保護法這些今天看來是最典型的生態(tài)類法律，在最初制定的時候也都沒有關于 “生態(tài)”的概念。在1985年制定的草原法中，主要是對草原的開發(fā)與利用作出規(guī)范，在1984年制定的森林法中也同樣沒有關注生態(tài)問題。我們從當時法律的第一條 “立法目的”和第二條 “適用范圍”的內(nèi)容上可以看得十分清楚:第一條規(guī)定，“為了保護、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，發(fā)揮森林蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境和提供林產(chǎn)品的作用，適應社會主義建設和人民生活的需要，特制定本法”。這一條中沒有出現(xiàn) “生態(tài)”的概念，即未能考慮生態(tài)問題，而主要考慮對森林的保護、培育和合理利用。雖然也提出了國土綠化、蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善環(huán)境等近似生態(tài)問題的概念，卻沒有對生態(tài)問題作出明確具體的規(guī)定。但這一條落實了憲法關于 “國家保障自然資源的合理利用”這一精神和原則，明確了 “合理利用森林資源”的內(nèi)容，是十分重要的。第二條規(guī)定，“在中華人民共和國領域內(nèi)從事森林、林木的培育種植、采伐利用和森林、林木、林地的經(jīng)營管理活動，都必須遵守本法”，同樣也沒有考慮生態(tài)問題。在1988年制定的野生動物保護法中，雖然規(guī)定了有關保護野生動物的較多內(nèi)容，但仍然沒有考慮生態(tài)問題，在保護以外規(guī)定的更多內(nèi)容是關于野生動物的馴養(yǎng)繁殖利用問題。2003年對草原法作出修改的時候，增加了有關保護環(huán)境的內(nèi)容，也提出了有關保護生態(tài)的概念，但僅僅是概念而已，沒有具體的關于保護生態(tài)的實質(zhì)內(nèi)容。同樣在1998年對森林法以修正案的形式作出修改的時候，仍然沒有涉及生態(tài)問題。這說明，在20世紀末到21世紀初的我國立法活動中，對生態(tài)問題還是陌生的。近來，礦產(chǎn)資源法已經(jīng)進入緊鑼密鼓的修改之中；草原法的修改也在加緊工作中，就目前討論的情況看，未來將在生態(tài)問題上作出較大的修改、補充和完善。2016年對野生動物保護法再次做出較大規(guī)模的修改，目前的野生動物保護法已經(jīng)增加了較多關于生態(tài)的內(nèi)容。如增加了有關棲息地保護內(nèi)容的規(guī)定，明確了對野生動物遺傳資源的保護，強調(diào)了從保護生態(tài)系統(tǒng)的角度保護野生動物資源等等，進一步完善了野生動物保護法。如果沒有強調(diào)對野生動物系統(tǒng)和全面的保護，也就是沒有真正做到科學保護；沒有關于野生動物棲息地保護的內(nèi)容，即便是法律中有關于保護野生動物的較多表述，同樣也就不可能真正實現(xiàn)保護野生動物的目的；不在生態(tài)系統(tǒng)保護的視野下規(guī)范野生動物保護問題，難以真正做到保護野生動物。前不久，全國人大常委會對森林法再次作出了修改，修改的內(nèi)容較多，增加了有關保護生態(tài)的內(nèi)容。另外，一些資源法應該包括資源戰(zhàn)略儲備相關內(nèi)容，如礦產(chǎn)資源法，應該增加資源戰(zhàn)略儲備相關內(nèi)容，這有利于推動資源戰(zhàn)略儲備問題真正實現(xiàn)法治化管理。到今天為止這個問題已得到一定程度的解決和落實，如目前正在進行的礦產(chǎn)資源法修改工作，擬將增加資源戰(zhàn)略儲備相關內(nèi)容。資源法律第三個缺失的重要內(nèi)容，是關于 “資源效率”問題。到目前為止，我國的資源利用效率相比發(fā)達國家仍有很大差距，僅從這一點講，我們要邁入發(fā)達國家行列還有較大差距，這是硬指標的差距。同時，我們不但資源利用效率低，資源回收率更低，甚至混亂。這是我國最為致命的問題，是我們長期以來環(huán)境污染嚴重的主要原因之一，目前仍然是潛在的隱患。因為我們有關資源效率的法律，仍然沒有引起有關部門的高度重視。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，資源利用在數(shù)量上和規(guī)模上已經(jīng)遠遠超過了一個發(fā)展中國家的水平，但巨大的資源開發(fā)利用規(guī)模下，我們有些資源的利用效率卻十分低下，這不但不適應我國目前在國際上的地位，也難以使我國真正成為一個強國。其中最主要的標志是難以提升我們的發(fā)展質(zhì)量。改革開放以來，我們的各項事業(yè)得到快速發(fā)展，與此同時我們的資源利用水平雖然在局部有所提高，甚至有較大的提高，但從整體上看，特別是從低端產(chǎn)業(yè)和低端資源回收的情況看，卻始終存在著較大差距。究其根源，我國現(xiàn)有的200多部法律中，沒有一部法律是真正明確規(guī)范并保障實現(xiàn)提高資源利用效率的。由于法律的缺失，使得我們的資源效率始終處在一個較低的水平上，導致大量資源變成污染物，后端的壓力比較大，所以生態(tài)環(huán)境保護部門的責任就顯得更為重要。如果生態(tài)環(huán)境保護部門能夠從無害化的角度出發(fā)，從資源利用的源頭上開展有效工作，效果就會大為不同，但這又需要有立法的支撐，所以立法工作的滯后是導致一切環(huán)境問題的最主要原因。

二是有關規(guī)范二次資源利用問題的法律。目前幾乎沒有一部實際可操作的法律來真正解決我國的二次資源利用問題，以提高我國的資源利用效率。有一部循環(huán)經(jīng)濟促進法，這部法律試圖解決二次資源包括一次資源的合理利用問題。但就法律的內(nèi)容看，由于這部法律的立法出發(fā)點在于強調(diào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式乃至經(jīng)濟發(fā)展模式和上下游產(chǎn)業(yè)鏈，以及園區(qū)的循環(huán)化改造等問題，對于資源利用效率沒有作為核心內(nèi)容和立法的重點目標予以明確，使得這部法律在實踐中的實施效果十分不理想。前一時期全國人大常委會在大氣污染防治法檢查過程中發(fā)現(xiàn)了循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)的一些問題:發(fā)展后勁不足；園區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚，但經(jīng)濟、環(huán)境效益還不理想；園區(qū)內(nèi)的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)普遍效益不高，甚至大量的企業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)產(chǎn)。同時園區(qū)外的資源問題如何解決，法律沒有明確規(guī)定，而這個問題是我國當前和今后較長時期需要解決的難題。

三是規(guī)范能源問題的法律。現(xiàn)行的法律包括節(jié)約能源法、可再生能源法以及煤炭法、電力法等，但有關規(guī)范能源綜合性、基礎性問題的一般法 “能源法”到目前為止尚未制定。可再生能源法的下位法，諸如光伏、風能、潮汐、生物質(zhì)等尚無單獨制定專項法律的考慮。我國能源問題較為嚴重，一些能源的對外依存度比較高，優(yōu)勢能源的高效、清潔利用也存在一定問題。提高創(chuàng)新驅(qū)動能力，推進優(yōu)化能源結構，多方位開發(fā)能源應當是我們的重要任務，但這方面的工作還有很大差距，這與法律的不健全有直接關系。很多人認為法律不是萬能的，不能事事依賴立法。雖然法律不是萬能的，但在依法治國的社會條件下，沒有法律也是不可以的。而有了法律其社會效果是明顯不同的，最典型的例證是可再生能源法的頒布實施，加快了我國可再生能源的發(fā)展，使我國的可再生能源在國際上的地位迅速提升，各項工作相對主動，而不像其他能源要么缺失，要么不能全面、充分地高效、清潔利用。

四是關于生態(tài)保護類的法律。在前面討論資源類法律狀況時我們涉及了一些關于資源法律中的生態(tài)問題，但不是就生態(tài)法律本身進行的討論，這里我們專門就我國生態(tài)立法問題做一點回顧和探討。目前我國有關生態(tài)類的法律不夠完善，僅有一些分散的條文，沒有系統(tǒng)的單行法律。既沒有規(guī)范生態(tài)系統(tǒng)的一般法，也沒有規(guī)范生態(tài)系統(tǒng)的特別法。稱得上與生態(tài)有關的特別法，就算防沙治沙法和水土保持法了。但這兩部法律一部是專注于水土流失問題，一部專注于防沙治沙問題，均沒有從保護生態(tài)系統(tǒng)的角度做出系統(tǒng)、完整的規(guī)范。準確地講應當僅僅是涉及生態(tài)問題的特別法，而不是純粹意義上的生態(tài)法。海洋環(huán)境保護法第三章原來叫 “生態(tài)系統(tǒng)保護”，算得上是專門規(guī)范生態(tài)系統(tǒng)保護問題的，但不是一部完整、專門的法律，僅僅為一個獨立的章節(jié)，其他內(nèi)容是以海洋污染防治為主。前不久被修改后，海洋環(huán)境保護法的這一章更名為 “生態(tài)環(huán)境保護”，意思基本相同，但不再突出強調(diào)對生態(tài)系統(tǒng)的保護，而是注重于更大范圍的生態(tài)環(huán)境保護。此外，生物安全法正在全國人大常委會審議過程中，這部法律應當算作生態(tài)保護類的專門法，是以生物技術為核心，防范重大新發(fā)突發(fā)傳染病和動植物疫情，規(guī)范生物技術開發(fā)利用和實驗室生物安全，防范生物武器攻擊和生物恐怖襲擊，以實現(xiàn)國家生物安全、生態(tài)安全，乃至國家安全的目標。同時，這部法律也涉及對生物資源的保護和利用、涉及有關外來物種入侵和遺傳資源保護等內(nèi)容。這既是一部生態(tài)法，也是一部安全法，是到目前為止，明確規(guī)范我國關于生態(tài)和生物問題內(nèi)容最多的一部法律。

以上這些法律，均可作為生態(tài)法律體系的組成部分。這些法律雖然從某一個側面對我國的生態(tài)系統(tǒng)保護具有重要的意義和作用，但是針對我國如此巨大的生態(tài)系統(tǒng)，卻沒有一部系統(tǒng)、完整的法律進行相關規(guī)范。黨的十九大以來，黨中央進一步明確建立以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、其他公園為補充的自然保護地體系。未來關于自然保護地、自然保護區(qū)、國家公園的立法怎么搞，還需要深入地開展研究。目前國家公園法已經(jīng)納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃，自然保護區(qū)和自然保護地立法尚未納入。有關部門正在積極促進國家公園法的起草進程，主要任務由國務院相關部門承擔。此外，另一項完善生態(tài)法律體系的立法新任務正在執(zhí)行過程中，即研究論證濕地保護立法。我們早已加入聯(lián)合國濕地公約，但卻始終未能制定國內(nèi)法，實際上在直接采用國際公約，這期間對我國的國家利益有何影響尚且沒有評估結論，不論是潛移默化的還是明確的損失是否有、有多少也就難以做出結論。盡管有關部門和專家對制定濕地保護法還存在一定的爭議和分歧，但已經(jīng)有27個省區(qū)市制定了本地區(qū)的濕地保護條例，這是對國家立法工作的極大促進。

總之，就目前我國法律體系看，環(huán)境資源法律能力建設還有一定差距，不能僅僅從立法的數(shù)量來評價立法的質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境法治能力建設。有關立法方法問題也應當是生態(tài)環(huán)境法治能力建設的組成部分，甚至應當是基礎的不可或缺的組成部分。黨的十八大和黨的十九大報告均提出了 “尊重自然、順應自然和保護自然”一系列政策和方針，這就為環(huán)境立法方法論提供了重要的思想指引，我國生態(tài)環(huán)境法治的能力建設，還需要科學的立法方法論來指引。生態(tài)環(huán)境法治建設始終應當遵循正確的思維邏輯，而首當其沖的應當是在立法上。然而，在現(xiàn)實的立法實踐中，在許多情況下仍然存在著忽視立法邏輯的問題，特別是忽視應當遵循的基本法律邏輯。生態(tài)環(huán)境立法應當遵守四個基本邏輯，一是自然邏輯，二是行為邏輯，三是法律結構邏輯，四是法律語言邏輯。這是生態(tài)環(huán)境法治建設最基本的問題，也就是源頭上的問題，亟待予以系統(tǒng)解決。

2 生態(tài)環(huán)境法治能力建設的進步

黨的十八大以來，環(huán)境資源立法有了很大的變化和進步，主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

第一個變化是從法律體系建成到大量補充完善。十一屆全國人大期間，我們提出 “中國特色社會主義法律體系基本形成”，在法律界內(nèi)部有人說，“就剩一些少量的法律修修補補就可以完成中國特色社會主義法律體系建設了”。然而，在黨的十八屆四中全會那一年，黨中央提出了進一步全面依法治國的方針，隨之有關單位提出了一個宏大的立法方案，涉及諸多立法項目，每一項里又包含很多法律，加一起應該有百部法律不止，所以這是一個重大變化，其中有關生態(tài)文明建設也提出了一個很大的立法方案。

我們可以回顧一下最近幾屆全國人大立法規(guī)劃的變化情況。從十屆全國人大以來的情況看，變化是較為明顯的:十屆全國人大常委會立法規(guī)劃總數(shù)是67件，其中環(huán)境資源類法律只有4件，占比3%，但完成率更低，只有2%，基本上沒有完成。十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃項目64件，環(huán)境資源類有7件，占比11%，但是很多沒完成，完成率也很低。黨的十八大以來，法律數(shù)量隨之增多，完成率也有較大提升，在10%以上。從數(shù)量上、立法規(guī)劃的規(guī)模上看，原來以60部為基礎，確立立法規(guī)劃的立法項目數(shù)量，即60～70個立法規(guī)劃的立法項目。

2013年十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃共有68個立法項目，當時的立法規(guī)劃中有11部有關環(huán)境資源方面的立法項目。到2015年黨的十八屆四中全會對這個立法規(guī)劃進行了修改擴展，由68部擴充到102部，環(huán)境資源法由11部拓展到18部，占整個法律規(guī)劃體系的18%以上。而到了十三屆全國人大又進一步提升為118部，也就是說從法律體系建成到今天，法律在不斷地增加，這是第一個較大的變化。

第二個變化是從模式概念立法到問題導向。黨的十八大以來黨中央在立法的指導思想上提出了 “問題導向”的要求，十二屆、十三屆全國人大常委會立法工作在立法模式上有了較大的改變。以往一些立法項目，特別是環(huán)境資源類的立法項目，注重從國外引進新概念，再根據(jù)這些概念進行立法，但不是普遍現(xiàn)象。黨的十八大以來，這種現(xiàn)象幾乎沒有了。基本圍繞國家戰(zhàn)略發(fā)展，以問題為導向，首先重視社會關注的重點問題，確定立法項目。

第三個變化是從以后端環(huán)境治理為主的立法，向前端提升資源利用效率為主進行改變。一方面是后端的立法任務完成得相對較好，另一方面是開始重視源頭問題。十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中已經(jīng)把 “資源綜合利用法”作為三類研究項目列入，另外還有一些新的相關立法項目。黨的十九屆四中全會進一步提出要全面建立高效利用資源制度，這為推進資源綜合利用法奠定了重要基礎和保障，有利于我國盡早依法提高資源利用效率。

第四個變化是從與國際法接軌、銜接到參與國際規(guī)則制定。習近平總書記強調(diào)，要在基地、深海、網(wǎng)絡、外空、核安全等領域參與國際規(guī)則制定。我們以前強調(diào)與國際法接軌，后來又強調(diào) “國際法向國內(nèi)法轉(zhuǎn)化”，現(xiàn)在我們開始重視西方的經(jīng)驗。西方的經(jīng)驗就是用國內(nèi)立法調(diào)整國際法。為此我們需要建立一個有效的評估國際法相關影響的機制。

3 生態(tài)環(huán)境法治能力建設的若干問題

3.1 關于法律宜粗不宜細的立法思維

現(xiàn)在國內(nèi)立法，不論是環(huán)境資源法還是其他法，人們都強調(diào)法律 “宜粗不宜細”。在一些立法工作環(huán)境中，經(jīng)常能夠聽到一些十分堅定、十分自信的表態(tài)，但卻從來不說清楚為什么要 “宜粗不宜細”。對于這一觀點的異議，主要從兩個方面考慮:一方面，法律作為行為規(guī)范應當規(guī)范到行為的極限。也就是說在立法工作環(huán)節(jié)，法律應當盡可能地對行為的全流程、全要素進行規(guī)范，只要立法者能夠想到的，均應當在法律中作出規(guī)范，這樣才能保證對行為的規(guī)范更有效、更便于實施，而不應當僅僅規(guī)范到行為的初衷。另一方面，法律的功能和位階遠遠超過各類法規(guī)和規(guī)章，更優(yōu)于司法解釋。但在我國的立法實踐中，把一些本該規(guī)定在法律中的內(nèi)容，轉(zhuǎn)到法規(guī)和規(guī)章或者司法解釋上，而法規(guī)、規(guī)章和司法解釋的功能、效力、位階又遠遠不及法律。法律的實施僅僅依靠司法解釋、地方性法規(guī)、行政法規(guī)甚至部門規(guī)章來實現(xiàn)。其結果是因為大量法律對行為的規(guī)范沒有到位，執(zhí)行起來難度較大，行政執(zhí)法的自由裁量權、司法的自由裁量權很大，雖然有利于法律實施的靈活性，但也有可能產(chǎn)生權力尋租和以權謀私。

3.2 關于法治的形式與法治的目的

法律是實現(xiàn)國家法治的工具、手段或者形式，作為法治的形式不僅僅有法律，還包括前述的那些法規(guī)、規(guī)章和司法解釋等。在不同的歷史、社會、技術和經(jīng)濟的條件下，按照法律形式的不同功能和相互之間的協(xié)調(diào)配合關系，人類采用不同的形式來實現(xiàn)法治的目的和目標。但核心形式應當是法律，因為它具有全方位的功能和相對權威的地位，各種法規(guī)和規(guī)章以及司法解釋的運用相對于法律其功能和權威性一定是有限的，也一定是在特定的條件下被采用的。但是，當這些有限和特定條件下的形式被廣泛運用，使授權立法替代了立法。那么法治會不會發(fā)生問題，或者是否會有良好的效率和效果，這是我們的社會應當深入思考的問題。

3.3 關于法律的邏輯問題

前面已經(jīng)提到，這里再作進一步說明。立法者首先應當具備的基本功是法律邏輯。但許多情況下，人們看到的和感受到的是那些經(jīng)常做出的違背法律邏輯的表述和決定。法是理性的，法的特征和實質(zhì)內(nèi)容是理性的，即符合正確的邏輯。離開了正確的邏輯，法的理性就喪失了，法也就不可稱其為法。而現(xiàn)實的情況是，無論是立法研究，還是立法實務性工作，都存在著研究深度不夠和方法偏頗等問題。既表現(xiàn)在法律的結構形式中，也體現(xiàn)在法律的語言表述中。制定一部法律，前面已經(jīng)說過離不開三個最基本的邏輯:即行為邏輯、法律文本的結構邏輯、法律的語言邏輯。對于環(huán)境資源類法律來說，還需要增加一個自然邏輯。在起草長江保護法的實踐中感受最明顯，如果不了解長江的自然邏輯，就沒辦法搞懂關于長江的行為邏輯，不搞懂自然邏輯和行為邏輯就沒辦法構建長江保護法的法律結構邏輯，更難以用法律語言邏輯表現(xiàn)出來。最典型的邏輯錯誤是忽視現(xiàn)實世界的基本規(guī)律，以主觀的臆想來構筑法律的行為體系和結構形式，甚至以矛盾和邏輯混亂的語言來表達其難以實現(xiàn)的強制目標。使法律的制定和修改乃至法治的建設走向偏頗。

3.4 關于法治和法律功能完整性與法治目標的實現(xiàn)問題

法治的目標和目的是為了實現(xiàn)國家的政治目的，建立社會的規(guī)則以維系和構建科學、合理的社會秩序。而影響和破壞社會秩序的因素是各種違法行為，最為嚴重的是犯罪行為。犯罪行為是對社會秩序和國家、社會安定的最大威脅，包括從低級的犯罪行為到復雜的犯罪行為。于是，法治的最重要目標和目的是遏制各種違法、犯罪行為。這種遏制的手段應當主要依靠法律，也適當發(fā)揮法規(guī)、規(guī)章和司法解釋的配合作用。但如何發(fā)揮法律的作用，要看我們法治建設的水平。就目前的情況看，問題的存在是肯定的，那么問題在哪里?關鍵的問題是什么?這要從是否有效遏制前述的各種犯罪行為的效果來衡量。對于傳統(tǒng)的犯罪行為，我們主要依賴刑法規(guī)定的各種刑罰措施來實現(xiàn)。人類發(fā)展到今天，無論是對傳統(tǒng)犯罪的認知，還是對傳統(tǒng)犯罪行為的制約，刑法均已表現(xiàn)得十分成熟。問題的關鍵是如何及時、有效地抑制不斷出現(xiàn)的新型犯罪行為。這又需要我們來討論新型犯罪行為發(fā)生的規(guī)律與法律的應對手段及效果。我們首先從解剖犯罪行為及其對社會的危害入手。

按照馬克思主義的基本原理，事物的矛盾和運動是普遍的，也就是說任何事物都存在著矛盾的兩個方面。當人類社會不斷發(fā)生新事物的同時，也必然伴隨著發(fā)生相反的因素阻礙新事物的發(fā)展，最為典型的是發(fā)生新型的犯罪活動。盡管不是所有的新事物均伴隨著發(fā)生新型的犯罪行為，但許多新事物的出現(xiàn)是伴隨有新型犯罪活動發(fā)生的，于是為了促進新事物的健康發(fā)展，就需要相應的法律來制裁和抑制新型犯罪行為。直至目前，人類的法治對遏制違法和犯罪行為采用的較為成熟有效的處罰手段，包括行政處罰、民事處罰和刑事處罰。其中對于遏制和處罰犯罪來說，刑罰的功能是最強大也是最有效的。鑒于犯罪行為總是伴隨違法行為同時產(chǎn)生，因而人類在利用法律的過程中，同時采用行政處罰、民事處罰和刑事處罰的手段來抑制新型的違法犯罪活動。于是，越來越多綜合性的法律不斷制定，盡管人們從某一研究的視角出發(fā)把這些法律認定為行政法、經(jīng)濟法、社會法，但事實上，這些法律確實是綜合性的，而不是單一的行政法或者經(jīng)濟法、社會法。當然，這要看人們從什么樣的視角來看問題，從不同的視角看問題，那些關于行政法、經(jīng)濟法和社會法的認定方式，也是正確的。但無論從什么樣的視角看問題，現(xiàn)實中的這些法律中均在規(guī)定了行政處罰的同時，規(guī)定了民事和刑事的處罰內(nèi)容。但由于自1997年以來我們根據(jù)當時客觀實際的需要，采取了 “統(tǒng)一刑法典”的模式，解決了一些刑法和刑罰中的混亂問題，最終將刑事處罰內(nèi)容統(tǒng)一規(guī)定在“刑法典”②這個刑法典并沒有依據(jù)法定程序正式向社會頒布，而只是一個內(nèi)部掌握的“刑法典”。之中，但同時使得所有具有綜合性特征的法律缺失了直接作出刑罰規(guī)定的功能。這些法律僅僅采用了與 “刑法典”相銜接的表述內(nèi)容，按照有關部門確定的最標準的銜接方式，表述為 “違反本法構成犯罪，依法追究刑事責任”。于是，從那時起，一切綜合類的法律，就主要規(guī)定行政處罰內(nèi)容，兼有一定程度的民事處罰，而刑事處罰內(nèi)容就變成了上面所述的情況，導致了這樣的后果:

一是本法并沒有作出犯罪規(guī)定，因為 “統(tǒng)一刑法典”不讓作出這樣的規(guī)定，于是所謂 “違反本法構成犯罪”的情況僅僅是客觀不存在，且毫無實際意義的虛擬表述；而所謂 “依法追究刑事責任”的情況，大多也是不存在的，因為在制定新法，試圖對新型違法、犯罪行為作出規(guī)定的時候，刑法尚無相關規(guī)定，也不可能超前于新法作出相關的刑罰規(guī)定。于是，針對所謂 “依法追究刑事責任”，人們不知道依據(jù)哪部法律，這一句也就同樣成為虛擬的表述，而不可能有實際的意義。這樣我們看到，這些新的綜合性法律有關與刑法銜接的表述基本是沒有什么意義的，有意義的只是那些刑法中已經(jīng)作出規(guī)定的情形，那些情形大多又與新型違法、犯罪行為無關。由前述的第一個后果我們可以看出，新法律關于刑罰的規(guī)定幾乎是沒有意義的。

二是對于新型違法、犯罪行為，我們的法律制約乃至法治的制約是軟弱的，僅僅憑借行政處罰和有限的民事處罰規(guī)定，最重量級的刑事處罰卻在一定時期內(nèi) “作壁上觀”，等待在未來的某個時間決定是否 “出手”。于是，這種立法模式在一定程度上為新型違法犯罪行為提供了一定的空間。而這些新型的違法、犯罪行為恰恰是制約、破壞或者影響我們國家實力生長和國家根本利益拓展的障礙，影響社會秩序、安寧和風氣，甚至影響國家的形象。諸如那些把外來物種帶入我國境內(nèi)的行為已經(jīng)給我們國家的生態(tài)系統(tǒng)，乃至糧食、蔬菜、水果、海產(chǎn)品等帶來了嚴重的威脅和破壞，直接威脅著廣大人民群眾的根本利益和國家的長治久安，而這樣的情況已經(jīng)持續(xù)了很多年，“統(tǒng)一刑法典”是否加劇了這種狀態(tài)的惡化，需要有科學的評估。但我們的法律實施恰恰是最缺乏評估的。

4 研究小結

本研究在闡述我國生態(tài)環(huán)境法治能力建設現(xiàn)狀和進步的基礎上，提出我國生態(tài)環(huán)境法治能力建設的若干問題。研究得出以下結論:我國生態(tài)環(huán)境法治建設取得了重要成就，已經(jīng)形成以污染防治、資源合理利用、生態(tài)保護三方面為核心內(nèi)容的法律和法治體系。但就目前三方面內(nèi)容看，一是污染防治類法律相對較為完善，各項相關法律經(jīng)過不斷修改已經(jīng)日益完善；二是資源類法律數(shù)量較多，內(nèi)容也較為豐富，但從以資源利用為主進行規(guī)范向全方位資源高效、合理利用過渡尚存在較多問題，其中有關資源戰(zhàn)略儲備、修復生態(tài)和資源效率方面的內(nèi)容缺失；三是生態(tài)類法律，就目前情況看雖然取得了一定的進展和成就，但因起步較晚，一些法律尚處于空白狀態(tài)，體系尚未形成，亟待加快制定完善。自黨的十八大以來，我國的生態(tài)環(huán)境法治能力建設有了明顯的改觀，突出體現(xiàn)在四個方面:一是在中國特色社會主義法律體系不斷形成過程中日益補充完善、形成體系；二是由模式概念立法向問題導向、解決實際問題轉(zhuǎn)變；三是重視從末端治理向源頭控制轉(zhuǎn)變；四是積極參與國際相關規(guī)則制定。此外，在立法理念、立法方法等方面也有了較大的進步。但仍存在一些問題亟待解決。