非政府組織在美國對外戰(zhàn)略中的作用淺析

戴鋒寧

非政府組織源于美國和西方，是美國和西方特殊政治文化、特殊政治及社會制度下形成的一種社會組織。非政府組織具有特殊的政治文化屬性，在國家治理和對外戰(zhàn)略中發(fā)揮著重要作用。尤其是美國非政府組織的情況，需要系統(tǒng)總結(jié)和分析。

一、非政府組織的概念及政治文化內(nèi)涵

(一)概念

非政府組織(Non-Government Organization，簡稱NGO)是指不屬于政府、由政府之外的主體建立的組織，是民眾基于某些任務(wù)或共同利益成立的組織。雖然非政府組織從定義上包含以營利為目的的企業(yè)，但實踐中一般僅限于非商業(yè)化、與社會文化和環(huán)境相關(guān)的合法群體。1945年聯(lián)合國成立時，在《聯(lián)合國憲章》第10章第71條款中第一次用“非政府組織”來稱呼作為聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)社會理事會咨詢機(jī)構(gòu)的既不是成員國也不是政府間組織的特殊組織。根據(jù)聯(lián)合國的定義，任何獨立于政府控制之外的私人非營利組織都可以稱為非政府組織。

由于各國文化、法律存在差異，不同國家對非政府組織所適用的對象范圍各不相同。美國一般稱為“非營利組織”“草根組織”“自助組織”“獨立組織”或“第三部門”(TSO)；英國稱為“志愿組織”(Voluntary Organization)，還有許多國家稱為“社團(tuán)”“社會運動組織”或“非國家行為體”。

(二)政治文化內(nèi)涵

非政府組織是一個來源于西方政治文化的概念，具有強(qiáng)烈的西方色彩和政治內(nèi)涵。(1)英國城市大學(xué)教授彼得·威尼特斯認(rèn)為，非政府組織是一個政治詞匯，與利益集團(tuán)、壓力集團(tuán)一樣。參見Peter Willetts.“What is a Non-Governmental Organization?”UNESCO Encyclopedia of Life Support Systems(Section 1).Institutional and Infrastructure Resource Issue,Article 1.44.3.7,August 2006,p.3。它蘊(yùn)含的政治文化和制度背景至少有三個層面：第一，西方宣稱國家的建立源于民眾在平等自由基礎(chǔ)上通過選舉組成政府，政府為社會民眾服務(wù)。在這種具有強(qiáng)烈自由主義意識形態(tài)的政治理念中，政府只是“守夜人”，不能擁有過多的權(quán)力，否則容易成為強(qiáng)迫民眾服從的“利維坦”。第二，西方政治文化中假定社會起始于一個國家和市場的二元結(jié)構(gòu)。政府(Public Sector)和私營部門(Private Sector)是兩類主要行為體。政府有自己的權(quán)力邊界，且越小越好；企業(yè)等私營部門在自由市場中追求利潤最大化。政府存在的主要理由在于維護(hù)自由競爭的市場和社會正常運轉(zhuǎn)。第三，在政府和私營部門組成的“二元結(jié)構(gòu)”中，公民可通過自愿方式成立既不同于私營部門又不同于政府的第三種組織：自愿非營利組織(Voluntary Sector)，即非政府組織。非政府組織的目的主要是彌補(bǔ)企業(yè)基于逐利、政府基于“守夜”而喪失的一些社會功能，并維持二者之間的平衡，以便社會能更好運轉(zhuǎn)，為公民謀求更多福祉，如通過建立慈善組織救濟(jì)窮人(樂施會)、成立基金會促進(jìn)教育(福特基金會)、設(shè)立環(huán)保組織保護(hù)環(huán)境(地球之友)、組建基金會助力醫(yī)療(蓋茨基金會)，等等。早在1863年，為更好醫(yī)治和救助病人，國際紅十字會應(yīng)運而生。截至2018年，蓋茨基金會在健康、教育和扶貧領(lǐng)域已累計捐贈360億美元，規(guī)模超過美國聯(lián)邦政府。(2)《比爾·蓋茨夫婦被評為美國最慷慨慈善家，去年捐贈47.8億美元》，見騰訊網(wǎng)，https://tech.qq.com/a/20180821/020051.htm。

在西方政治文化背景下，非政府組織在社會治理中具有重要地位，能填補(bǔ)政府和私營部門不能抵及的空間，是國家治理體系中的重要一環(huán)。從思想起源上說，非政府組織體現(xiàn)了西方政治文化傳統(tǒng)中的“公民自治”愿望。公民是社會中最小和最基本的單元，但無論是政府、非政府組織還是私營部門，都由公民基于自愿成立。非政府組織具有濃厚的“公民社會”(Civil Society)色彩，有時非政府組織直接被稱為“公民社會組織”。國際上關(guān)于非政府組織核心特征比較權(quán)威的總結(jié)來自美國約翰斯·霍普金斯大學(xué)的公民社會研究中心。(3)該中心認(rèn)為具備6項特征的組織可以稱為非政府組織：(1)募款只用于公益目的。(2)事業(yè)必須具有公益性。(3)享受稅收優(yōu)惠或減免。(4)行動中立且不受政治影響。(5)成員大部分是志愿者。(6)經(jīng)登記的合法機(jī)構(gòu)。另一方面，非政府組織還是西方發(fā)展模式——“華盛頓共識”的一個核心概念和重要組成部分。

國際非政府組織歷史悠久，最早可以追溯到18世紀(jì)。伴隨著廢除奴隸運動和爭取婦女權(quán)益運動，國際非政府組織呈現(xiàn)了快速增長趨勢。1914年，世界已有1 083個國際非政府組織。(4)Oliver Richmond,and Henry Carey(eds).Subcontracting Peace:The Challenges of NGO Peace-building.London:Ashgate Limited,2005,p.21.1932年國際裁軍大會召開時，國際非政府組織發(fā)展達(dá)到第一個高峰。第二次世界大戰(zhàn)后，國際非政府組織數(shù)量龐大，而且發(fā)展速度很快。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的報告，1995年世界約有3萬個國際非政府組織。(5)NGOs-Non Governmental Organizations.June 16,2017.https://www.nonprofitexpert.com/ngos-non-govermental-organizations/.

隨著社會不斷發(fā)展和信息技術(shù)進(jìn)步，普通民眾的信息傳播和社會動員能力大為提高，同時民眾參與社會治理的積極性不斷高漲，非政府組織在全球范圍內(nèi)發(fā)展迅速。俄羅斯2008年有近28萬個非政府組織。(6)Alex Rodriguez.“Hobbled NGOs Wary of Medvedev”.Chicago Tribune,May 7,2008.https://www.chicagotribune.com/news/ct-xpm-2008-05-07-0805060608-story.html.同時期印度有近200萬個非政府組織。(7)Archna Shukla.“First Official Estimate:An NGO for Every 400 People in India”.The Indian Express,July 7,2010.http://archive.indianexpress.com/news/first-official-estimate-an-ngo-for-every-400-people-in-india/643302.世界各國每天都有數(shù)十個非政府組織成立，肯尼亞每年成立200多個非政府組織。(8)Sins of the Secular Missionaries.The Economist,January 29,2000.

二、美國非政府組織的基本情況和特征

(一)美國非政府組織概況

美國非政府組織具有歷史悠久、數(shù)量龐大、種類齊全、經(jīng)驗豐富和影響力大等特點,在西方占有領(lǐng)頭羊地位。

非政府組織在美國起源很早，一些老牌非政府組織有上百年的歷史。卡耐基基金會1911年建立，迄今已近110年。洛克菲勒基金會1913年成立，史上支出總計高達(dá)170億美元。(9)參見洛克菲勒基金會網(wǎng)站，https://www.rockefellerfoundation.org/about-us/。索羅斯基金會(也稱為開放社會基金會)1979年成立。2017年，索羅斯將其大部分個人財富轉(zhuǎn)入索羅斯基金會，使基金會資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到180億美元。(10)“George Soros Transfers $18 Billion to His Liberal Philanthropic Foundation”.Fox News，October 18,2017.https://www.foxnews.com/world/george-soros-transfers-18-billion-to-his-liberal-philanthropic-foundation.

美國非政府組織數(shù)量龐大。2018年，美國國內(nèi)非政府組織超過150萬個。(11)Victor Bulmer-Thomas.Empire in Retreat——The Past,Present,and Future of the United States.New Haven:Yale University Press,2018.據(jù)估計，美國現(xiàn)有約200萬個非政府組織，且大部分是過去30年內(nèi)成立的。(12)NGOs-Non Governmental Organizations.June 16,2017.https://www.nonprofitexpert.com/ngos-non-govermental-organizations/.

美國非政府組織門類齊全。可以說，在人類幾乎所有活動領(lǐng)域內(nèi)，美國都有非政府組織存在，而且同類的非政府組織還不止一家。它們之間既相互競爭，又相互合作。關(guān)于美國非政府組織的分類有很多種角度，從發(fā)揮作用的角度，美國非政府組織可分為執(zhí)行類、中介類和合作伙伴三類。

執(zhí)行類非政府組織通過動員資源來為需求者提供產(chǎn)品和服務(wù)，如慈善組織通過供應(yīng)設(shè)備和傳授技能為貧困地區(qū)提供食物和飲用水。中介類非政府組織通過啟迪思想和貢獻(xiàn)智慧來推動社會變革。比如智庫、宗教團(tuán)體、院外集團(tuán)、人權(quán)保護(hù)組織等通過調(diào)查和發(fā)布報告來擴(kuò)大影響，促使民眾提高各類問題的意識和認(rèn)知，并利用游說來影響政策。合作伙伴指不獨自行動而是通過與其他非政府組織合作來解決問題和滿足民眾需求的非政府組織。比如許多提供信息技術(shù)的非政府組織專門研發(fā)特種設(shè)備及搜集專門信息，支持各類非政府組織在阿富汗實地從事促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展項目。執(zhí)美國非政府組織牛耳的美國國家民主基金會，通過撥款與美國國際事務(wù)民主協(xié)會、美國國際共和研究所等非政府組織建立了緊密合作關(guān)系。

美國非政府組織已高度職業(yè)化和專業(yè)化。由于歷史運作時期漫長，美國非政府組織建立起了一套非常成熟的運行制度，工作體系完備，運行機(jī)制完善，聘用人員職業(yè)化和專業(yè)化程度高，分工協(xié)作順暢，技能技巧熟練，操作經(jīng)驗豐富，等等。美國甚至發(fā)展出了非政府組織評級體系。就非政府組織的預(yù)算而言，評級體系將日常管理開支占總預(yù)算的10%作為判定非政府組織運作好壞的標(biāo)準(zhǔn)，低于10%的被視為運行良好。(13)Defining Certain Terms in a Budget.March 20,2020.https://www.fundsforngos.org/budget-for-ngos/defining-terms-budget/.非政府組織世界協(xié)會認(rèn)為，理想的非政府組織應(yīng)該將85%以上的預(yù)算投入到具體項目中。(14)World Association of Non-Governmental Organizations.Code of Ethics&Conduct for NGOs.https://www.wango.org/codeofethics.aspx.

美國非政府組織影響力大。不僅體現(xiàn)在國內(nèi)層面的社會治理，還體現(xiàn)在國際層面的世界治理。美國非政府組織依靠悠久歷史和雄厚財力，同許多國際非政府組織保持著密切關(guān)系，并對后者發(fā)揮著舉足輕重的影響。很多世界著名的國際非政府組織，不僅資金和員工主要來自美國，而且運作機(jī)制沿襲自美國，有些總部就位于美國。

(二)美國非政府組織與政府的關(guān)系

非政府組織在美國社會中的地位特殊，成了政府和市場之外的“第三部門”。一方面，非政府組織在社會運轉(zhuǎn)和治理中發(fā)揮著橋梁和穩(wěn)定器的作用；另一方面，非政府組織與美國政府存在千絲萬縷的聯(lián)系。

第一，充當(dāng)政府和民眾的橋梁。非政府組織通過提供信息鼓勵民眾參與政治，將民眾的關(guān)注帶給政府，倡議和監(jiān)督政策執(zhí)行。

第二，補(bǔ)充政府和市場缺失的社會功能，充當(dāng)穩(wěn)定器。美國奉行“小政府”理念，政府履行社會職能時常因預(yù)算不足和能力有限，無法完全承擔(dān)所有職能。市場基于逐利易出現(xiàn)失靈，對社會造成很大沖擊。非政府組織能填補(bǔ)政府和市場失靈形成的漏洞，提供部分公共產(chǎn)品，讓社會運轉(zhuǎn)更順暢，如慈善組織照顧社會弱勢群體。

第三，與政府建立合作關(guān)系。美國政府的一些服務(wù)利用外包形式向社會開放，非政府組織可以利用自己的特長申請。一旦成功，非政府組織即與美國政府建立契約合作關(guān)系，從政府得到資金。在非政府組織資金的四個來源中，政府撥款是一種很重要甚至是主要的途徑(其他三個途徑為會費繳納、產(chǎn)品和服務(wù)售賣、私人捐助)。美國國家民主基金會的主要收入來自國會通過國務(wù)院的年度預(yù)算撥款，其余來自高盛公司、福特汽車、波音公司和花旗集團(tuán)等企業(yè)。1941年成立的“自由之家”是隸屬美國國防部的智庫，66%的預(yù)算來自美國政府。(15)《被中國制裁的5個美國NGO到底什么來頭？》，見東方網(wǎng)，http://news.eastday.com/c/20191204/u1ai20199299.html。

類似美國國家民主基金會這樣與政府關(guān)系密切的非政府組織很多。它們實質(zhì)是掛著非政府組織牌子的準(zhǔn)政府組織，在政府指導(dǎo)下工作。尤其是在執(zhí)行對外戰(zhàn)略中，非政府組織往往同政府部門特別是國務(wù)院和情報部門緊密合作。美國國家民主基金會被稱作“第二中央情報局”。美國還設(shè)立專門機(jī)構(gòu)來促進(jìn)與非政府組織的合作。2007年12月，美國防部設(shè)立國際健康局，主要任務(wù)之一就是同非政府組織合作，在諸如伊拉克這樣的海外戰(zhàn)場上降低美軍傷亡率和維持戰(zhàn)區(qū)社會穩(wěn)定。在2007年第43屆慕尼黑安全會議上，普京指責(zé)形式上獨立的非政府組織實際上由西方國家資助，受政府控制。(16)Vladimir Putin.Speech at the43rd Munich Conference on Security Policy.http://en.Kremlim.ru/evevots/president/tramscripts/copy/24034.February 10,2007.2015年，普京關(guān)閉了美國國家民主基金會在俄機(jī)構(gòu)。

美國非政府組織與政府建立密切關(guān)系的另外一種形式是政府官員直接進(jìn)入非政府組織任高級職務(wù)，掌控非政府組織，確保與美國對外戰(zhàn)略保持高度一致。美國前助理國務(wù)卿維克多利亞·紐蘭和約翰·理查森任職美國國家民主基金會領(lǐng)導(dǎo)層，前國務(wù)卿基辛格和前副總統(tǒng)沃爾特·蒙代爾是基金會董事會成員，基金會總裁卡爾·格什曼則是美國前駐聯(lián)合國人權(quán)理事會代表；共和黨前資深參議員麥凱恩曾為美國國際共和研究所董事會成員；前國務(wù)卿奧爾布賴特直接擔(dān)任美國國際事務(wù)民主協(xié)會主席。1936年成立的福特基金會管理層包括前國防部顧問和國安會官員。

美國非政府組織都需在政府注冊，向政府報告。政府有權(quán)監(jiān)管和監(jiān)督非政府組織的運作。西方政治學(xué)者甚至用“政府組織的非政府組織”(Government-Organized NGO，GO-NGO)一詞來形容非政府組織同美國政府的緊密關(guān)系。(17)Peter Willetts.“What is a Non-Governmental Organization?”O(jiān)NESCO Encyclopedia of Life Suppont Systems(Section 1).Institutional and Infrastructure Resource Issue,Article 1.44.3.7,August 2006,p.3.

(三)美國非政府組織在海外的資源及優(yōu)勢

由于歷史悠久和經(jīng)驗豐富，美國非政府組織積累了充足的海外資源，具備與美國政府合作在海外開展項目的特殊優(yōu)勢。主要表現(xiàn)在四個方面：

第一，積累了豐富的海外知識。非政府組織在海外設(shè)立各種項目來完成任務(wù)。一般來說，這些項目時間都不短。在項目實施過程中，非政府組織的工作人員需要到項目所在地實地工作，他們常被稱為“田野工作者”(field-worker)。這些人員長期在一個地方工作，需要同當(dāng)?shù)馗鞣N人員和部門打交道，對各方面情況了解非常詳細(xì)，知識儲備極為豐富。非政府組織熟悉當(dāng)?shù)貧夂?、地理、風(fēng)俗習(xí)慣、交通狀況、宗教禁忌等，知道如何同當(dāng)?shù)厝舜蚪坏?，能打通警察、媒體和外事等政府各個部門的關(guān)系。簡單地說，就是掌握了能在當(dāng)?shù)亍稗k成事”所需的知識，成為職業(yè)化的“萬事通”。

第二，儲備了各方面專業(yè)人才。非政府組織開展活動通常采用“項目制”，即將一段時期內(nèi)在某個地區(qū)要實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)設(shè)立為一個項目，調(diào)配各種人員和物資來完成。在此過程中，許多專門人士通過大量實踐成為該領(lǐng)域的專家，這樣就積累了一大批涵蓋幾乎所有事務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)人才。這些人才分工明確，使其能成為真正的“職業(yè)專家”。非政府組織總部有專司項目策劃、預(yù)算編制、賬目管理、情況匯報、(與“一線”項目實施者的)溝通協(xié)調(diào)的專家；在項目實施區(qū)域有負(fù)責(zé)設(shè)備調(diào)試、風(fēng)險評估、應(yīng)急處置、培訓(xùn)指導(dǎo)、撰寫報告、與當(dāng)?shù)馗鞣N勢力建立良好人際關(guān)系的專家。美國非政府組織各類人才庫儲備充足，且能通過階段性關(guān)注重點的變化對人才庫進(jìn)行動態(tài)調(diào)節(jié)，實現(xiàn)新老交替和代際傳遞。

第三，建立了完善的人脈關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在美國國內(nèi)，非政府組織為實現(xiàn)目的需要同社會公眾和政府建立及維持良好關(guān)系?；饡痛壬平M織要募集資金，需要掌握與公眾和政府溝通的各種精細(xì)技巧，尤其是與媒體打交道和政府公關(guān)。兩者都需要同專業(yè)人員建立良好的人際互動關(guān)系，簡單地說就是要構(gòu)建一張人脈網(wǎng)絡(luò)。非政府組織在海外運作項目時，往往將國內(nèi)這套做法搬到項目所在地，同當(dāng)?shù)氐恼?、媒體、黨派、軍隊、工會、學(xué)生組織、基層組織、部落、民間組織、社會名流甚至草根民眾都建立起良好關(guān)系。

第四，設(shè)立了較多海外專門機(jī)構(gòu)。非政府組織出于便利項目開展等目的，在境外設(shè)立了數(shù)不清的分支機(jī)構(gòu)。即使是在遙遠(yuǎn)的非洲莫桑比克的衛(wèi)生部門，美國非政府組織都建立了許多機(jī)構(gòu)。(18)James Pfeiffer.“International NGOs and Primary Health Care in Mozambique:The Need for a New Model of Collaboration”.Social Science&Medicine,2003,56 (4)：725-738.非政府組織還向目標(biāo)國家的工會、黨派、學(xué)生俱樂部及其他民間組織提供資金，設(shè)立機(jī)構(gòu)實際開展或監(jiān)督開展各類項目。福特基金會在全球有10個辦公室(19)參見福特基金會網(wǎng)站，https://www.fordfoundation.org/。；洛克菲勒基金會除紐約總部外，在泰國、肯尼亞和意大利等國設(shè)有分部。(20)參見洛克菲勒基金會網(wǎng)站,https:www.rockefellerfoundation.org/。索羅斯基金會在歐洲、亞洲、拉美和非洲都設(shè)有機(jī)構(gòu)，覆蓋60多個國家和地區(qū)，其中在烏克蘭設(shè)立了25個分支機(jī)構(gòu)，在俄羅斯設(shè)立了近10個研究機(jī)構(gòu)。(21)唐勇、常喆、王鴻剛：《索羅斯基金會滲透全球》，載《環(huán)球時報》,2005-04-18。除永久機(jī)構(gòu)外，許多非政府組織在項目所在地設(shè)立臨時項目辦公室。

三、非政府組織在美國對外戰(zhàn)略中承擔(dān)的主要職能

由于美國非政府組織在海外具有許多資源，其天然存在被美國政府利用、服務(wù)美國對外戰(zhàn)略的傾向。非政府組織在美國對外戰(zhàn)略中發(fā)揮重要作用，由來已久。從歷史上看，最初美國非政府組織發(fā)揮了兩方面作用：第一，宗教組織幫助美國政府了解國外情況和拓展海外利益，主要表現(xiàn)在美國數(shù)不清的傳教士到世界各地傳教，了解當(dāng)?shù)匚幕⒚褡?、地理和政治情況，充當(dāng)了美國開疆拓土的“馬前卒”。第二，慈善機(jī)構(gòu)幫助美國政府與當(dāng)?shù)卣⒘己藐P(guān)系，主要表現(xiàn)在慈善組織通過建立醫(yī)院、扶貧和支教等“形象工程”在當(dāng)?shù)孛癖姾驼畼淞⒚绹牧己眯蜗?，并加深美國政府對?dāng)?shù)卣渭吧缜槊褚獾牧私?，充?dāng)美國政府推進(jìn)對外戰(zhàn)略的“潤滑劑”和“前進(jìn)哨”。

第二次世界大戰(zhàn)后，美國政府開始將非政府組織在對外戰(zhàn)略中的作用“正規(guī)化”。杜魯門在1949年1月20日的總統(tǒng)就職演講中，提出了實現(xiàn)美國全球戰(zhàn)略的具體行動策略，其核心有四點：支持聯(lián)合國、復(fù)興世界經(jīng)濟(jì)(“馬歇爾計劃”)、保護(hù)“自由世界”(籌建北約)、援助不發(fā)達(dá)國家。在實現(xiàn)第四個策略時，美國提出要讓聯(lián)合國及各種非政府組織發(fā)揮作用，歷史上稱為“第四點計劃”。(22)Harry Truman.Presidential Inaugural Address.January 20,1949.6月24日，杜魯門在致國會的特別咨文中對“第四點計劃”做了更詳盡闡述。(23)Harry Truman.Special Message to the Congress Recommending Point4Legislation.https://www.presidency.ucsb.edu/node/229632.咨文指出，亞洲、非洲和拉美廣大地區(qū)的不發(fā)達(dá)國家必須要有一個堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，否則民眾易追求那些鼓吹通過“專制”實現(xiàn)發(fā)展的“異端邪說”。為了擴(kuò)展民主和實現(xiàn)持久和平，美國必須發(fā)動美國政府、企業(yè)和志愿組織，通過經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助來幫助這些國家。自此，非政府組織開始正式融入美國的對外戰(zhàn)略。在這份文獻(xiàn)中，杜魯門談到了美國政府將非政府組織納入對外戰(zhàn)略整體考慮的深層原因：美國的全球戰(zhàn)略需要非政府組織。杜魯門明確提出：欠發(fā)達(dá)國家的發(fā)展對美國的全球安全至關(guān)重要，美國必須通過對外援助來幫助這些國家實現(xiàn)發(fā)展。

一方面，在教育、健康、扶貧等專業(yè)領(lǐng)域，非政府組織的自身所長正好被美國政府“慧眼識中”；另一方面，在不斷強(qiáng)大自身和擴(kuò)展海外存在需求下，美國政府的資源和對外影響力也被非政府組織“垂涎已久”。雙方各取所需，開啟了緊密合作。

為此，美國國會1950年6月通過了《對外經(jīng)濟(jì)援助法》，開始大規(guī)模向欠發(fā)達(dá)國家提供對外援助。《對外經(jīng)濟(jì)援助法》第407款規(guī)定，應(yīng)盡最大可能鼓勵美國非政府組織參與對外援助。在法案通過、對外援助開始實施的最初幾年里，不少非政府組織深度參與了該項計劃，如福特基金會和洛克菲勒基金會實施了對拉美的農(nóng)業(yè)和扶貧計劃。到1951年底，“第四點計劃”已擴(kuò)展到33國。從1949年至1953年，美國向亞洲、非洲和拉美地區(qū)提供了約40億美元的經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助。(24)Denis Merrill(ed.).The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries.Washington,D.C.:University Publications of America,1999,pp.803-806.

美國從制度(立法)和機(jī)構(gòu)層面正式將非政府組織納入美國的對外戰(zhàn)略實施框架。自此，美國非政府組織正式“登堂入室”，堂而皇之承擔(dān)起了政府事務(wù)。其后，美國歷屆政府延續(xù)了這一做法，非政府組織在美國對外戰(zhàn)略中的作用越來越重要。1982年，里根總統(tǒng)在對英國議會發(fā)表演說中提出，要對蘇聯(lián)發(fā)起“思想和價值觀”競爭。為此，美國要舉國一致(包括政府和非政府組織)致力于在全球范圍內(nèi)促進(jìn)民主。第二年，美國國家民主基金會成立。在美國最近兩屆政府中，奧巴馬政府主推美國的巧實力，非政府組織成為更得心應(yīng)手的工具；特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)后，一度想削減美國國家民主基金會的預(yù)算，共和黨參議員麥凱恩強(qiáng)烈抗議，認(rèn)為國家民主基金會的使命是美國外交的核心工作。麥凱恩可謂一語道破美國非政府組織在美國對外戰(zhàn)略中的作用。

整體來說，美國非政府組織主要通過項目(program)和運動(campaigning)兩種方式來運作。前者較為單一，著眼單個戰(zhàn)術(shù)行動；后者更為復(fù)雜，涉及一系列運作技巧和復(fù)雜目標(biāo)。因應(yīng)這兩種方式，非政府組織在美國對外戰(zhàn)略中主要發(fā)揮對外援助助手和顏色革命工具兩種作用。

(一)在對外援助中充當(dāng)政府助手

在杜魯門總統(tǒng)親自操作下，美國逐漸建立起對外援助的制度框架。在組織層面，美國對外援助由總統(tǒng)負(fù)總責(zé)，國務(wù)卿負(fù)責(zé)日常事務(wù)。總統(tǒng)有權(quán)指定美國聯(lián)邦政府其他部門領(lǐng)導(dǎo)參與決策，最終協(xié)調(diào)政府、私有企業(yè)和非政府組織共同完成。在成員層面，對外援助主要由三部分力量完成：國際組織、聯(lián)合國及專門機(jī)構(gòu)、美國。就美國而言，有三類機(jī)構(gòu)參與：政府部門、私人企業(yè)和非政府組織。從這種制度設(shè)計中可看出，美國非政府組織在第二次世界大戰(zhàn)后逐漸成為對外援助的助手，是政府之外的第二種力量。

1950年10月，杜魯門總統(tǒng)指定國務(wù)卿艾奇遜在國務(wù)院設(shè)立對外援助專門機(jī)構(gòu)：技術(shù)合作署(TCA)。在國務(wù)院統(tǒng)一指揮下，政府部門、私營企業(yè)和非政府組織齊上陣，開始實施援助亞洲、非洲和拉美國家的“第四點計劃”。

在任務(wù)分工上，三類機(jī)構(gòu)各司其職：政府提供宏觀指導(dǎo)、與受援國談判、人才培訓(xùn)、資金擔(dān)保(進(jìn)出口銀行)、風(fēng)險預(yù)警和意外處置；企業(yè)負(fù)責(zé)提供技術(shù)、設(shè)備、資金和管理技術(shù)；非政府組織則派出專家，實地評估和調(diào)研，撰寫總結(jié)報告和提出建議。比如福特基金會深度參與拉美地區(qū)的農(nóng)業(yè)援助后，總結(jié)了“第四點計劃”在農(nóng)業(yè)方面失敗的原因，認(rèn)為發(fā)展中國家教育落后，勞動者水平低下，物資援助和先進(jìn)技術(shù)設(shè)備無法讓受援國的經(jīng)濟(jì)擺脫低水平循環(huán)的落后狀態(tài)。福特基金會建議美國對外援助不應(yīng)僅停留在科技、管理、裝備和投資層面，還要改變受援國的制度及理念。

除了調(diào)研和評估，由于非政府組織在教育、醫(yī)療、環(huán)保和扶貧等方面具有特長，有些非政府組織就是某領(lǐng)域內(nèi)的專業(yè)化機(jī)構(gòu)，因此非政府組織開始越來越多地涉及美國政府的一些項目，如人員培訓(xùn)。慢慢地，政府開始將一些資金注入非政府組織，幫助非政府組織逐漸成長壯大。最終，政府將非政府組織培養(yǎng)為“服務(wù)外包承接商”，直接將一些援助項目交給非政府組織獨立完成，政府只提供宏觀指導(dǎo)和進(jìn)程監(jiān)督。

為更好協(xié)調(diào)政府同非政府組織之間關(guān)系，杜魯門決定1950年成立一個專門機(jī)構(gòu)——國際發(fā)展咨詢委員會(International Development Advisory Board)。擔(dān)任首屆主席的正是美國非政府組織代表之一——洛克菲勒基金會的創(chuàng)始會長約翰·洛克菲勒之孫：納爾遜·洛克菲勒，其1940年進(jìn)入美國國務(wù)院，1944年任主管美洲事務(wù)的助理國務(wù)卿，之后一直在政府工作，直到1974年擔(dān)任副總統(tǒng)。

為進(jìn)一步強(qiáng)化政府對非政府組織的管理，使之能更好地服務(wù)美國的對外戰(zhàn)略，1951年11月，美國國務(wù)院在技術(shù)合作署內(nèi)設(shè)立技術(shù)合作署署長特別助理一職，專門負(fù)責(zé)溝通和協(xié)調(diào)非政府組織。自此，美國從制度層面將非政府組織正式納入對外戰(zhàn)略。到1952年，美國非政府組織參與對外援助項目多達(dá)70個，涉及7大領(lǐng)域：教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、社區(qū)、培訓(xùn)、研討、宣傳。(25)Denis Merrill(ed.).The Point Four Program:Reaching Out to Help the Less Developed Countries.Washington D.C.:University Publications of America,1999,p.814.

之后美國歷屆政府沿襲了杜魯門的做法，并且在制度立法、組織架構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制等方面逐步完善，使非政府組織在對外援助中擁有法定地位，發(fā)揮著越來越大的作用。美國絕大多數(shù)非政府組織在美國境外開展工作時，一般都接受國務(wù)院下屬國際開發(fā)署和駐當(dāng)?shù)貒诡I(lǐng)館的指導(dǎo)。2005年吉爾吉斯斯坦發(fā)生顏色革命時，索羅斯基金會與美駐吉使館配合默契，安排人員到該國各地(特別是南部反對派勢力較強(qiáng)的地區(qū))觀選。

另一方面，對外援助一開始就具有服務(wù)美國全球戰(zhàn)略的根本屬性。冷戰(zhàn)開始不久，美國通過援助西歐和亞非拉來抗衡和反擊蘇聯(lián)擴(kuò)張，建立美國主導(dǎo)的世界秩序。在抗衡蘇聯(lián)方面，不僅要抵消軍事和經(jīng)濟(jì)壓力，更要反擊意識形態(tài)影響，其方式就是鞏固西歐已有的資本主義價值觀、政治和經(jīng)濟(jì)制度，同時讓亞非拉國家免受共產(chǎn)主義影響。杜魯門說：“共產(chǎn)主義哲學(xué)是對自由國家的威脅，而自由民主國家能帶來世界復(fù)蘇和持久和平。”(26)Harry Truman.Presidential Inaugural Address.January 20,1949.他聲稱民主國家之間是不打仗的，最終能實現(xiàn)永久和平。美國意圖為這些國家指明一條西方民主式發(fā)展道路。在這方面，非政府組織參與的對外援助就是“為滿足廣大人民對民主的渴望而創(chuàng)立一個堅實經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”(27)Harry Truman.Special Message to the Congress Recommending Point4Legislation.https://www.pretidency.ucsb.edu/node/229632.。

(二)在顏色革命中淪為政府工具

美國在利用非政府組織助力對外援助過程中漸漸發(fā)現(xiàn)，非政府組織在實現(xiàn)受援國改變政治制度方面具有無與倫比的優(yōu)勢。美國打著讓對外援助更有效率的口號，開始暗地改變受援國的意識形態(tài)和政治制度，并讓非政府組織深度參與其中。慢慢地，非政府組織成為美國實施顏色革命的重要工具。

顏色革命指20世紀(jì)80年代和90年代開始在中亞、東歐和蘇聯(lián)加盟共和國發(fā)生的一系列政權(quán)更迭。由于每次都采用一種特別顏色或者花朵作為標(biāo)志，因此被形象地稱為顏色革命或花朵革命，主要包括1989年捷克斯洛伐克的天鵝絨革命、2003年格魯吉亞的玫瑰革命、2004年烏克蘭的栗子花革命(“橙色革命”)、2010年吉爾吉斯斯坦的郁金香革命(“黃色革命”)和2011年突尼斯的茉莉花革命。顏色革命有三個特點：第一，民眾以自由、民主“普世價值”為名推翻現(xiàn)政權(quán)。第二，建立的新政權(quán)均親西方。第三，政權(quán)更迭過程是低烈度的“非暴力”方式。

20世紀(jì)60年代開始，中央情報局在越南、意大利和法國等國策劃了一系列秘密行動，干預(yù)這些國家的選舉。這些行為經(jīng)披露后成為丑聞，迫使美國尋找更“柔性”的方式。1983年，里根總統(tǒng)力促國會立法在全球推廣“民主基本建設(shè)計劃”，并成立美國國家民主基金會。從此，包括民主基金會在內(nèi)的美國許多非政府組織開始接手中央情報局的部分工作，如策劃推翻波蘭共產(chǎn)黨政府，在巴拿馬、蒙古、阿爾巴尼亞、尼加拉瓜和斯洛伐克等國的選舉中做手腳，以實現(xiàn)新政權(quán)親美。美國國家民主基金會創(chuàng)始人艾倫·溫斯坦1991年接受《華盛頓郵報》采訪時坦言：如今國家民主基金會所做的許多事情以前都由中央情報局秘密承擔(dān)。(28)William Engdahl.National Endowment for Democracy Is Now Officially“Undesirable”in Russia.August 9,2015.https://www.infowars.com/national-endowment-for-democracy-is-now-officially-undesirable-in-russia/.

美國金融投機(jī)商索羅斯20世紀(jì)70年代成立基金會，在很多中東歐國家活動，深度卷入當(dāng)?shù)氐恼?quán)更迭，方式包括培訓(xùn)反對派、資助獨立媒體、監(jiān)督司法運作、邀請官員和學(xué)者到美國學(xué)習(xí)和考察等。2003年格魯吉亞玫瑰革命中被推翻的總統(tǒng)謝瓦爾德納澤向媒體憤怒地表示：“有一位大使告訴我，索羅斯為發(fā)動‘玫瑰革命’拿出了300萬美元?！?29)2004年烏克蘭“橙色革命”前2年，索羅斯基金會利用1990年在烏克蘭成立的國際復(fù)興基金會和開放社會研究所向烏克蘭非政府組織和反對派資助了約6 000萬美元，用于“與選舉有關(guān)”的各類項目，包括為大學(xué)生積極分子提供培訓(xùn)、為“獨立”報刊和電臺提供支持、為選舉提供監(jiān)督和民意調(diào)查。(30)唐勇、常喆、王鴻剛：《索羅斯基金會滲透全球》,載《環(huán)球時報》，2005-04-18。1年后，索羅斯基金會在吉爾吉斯斯坦故伎重演，迫使總統(tǒng)阿卡耶夫流亡國外。其中，索羅斯基金會支持的吉爾吉斯斯坦開放社會研究所暗地做了大量工作：在吉各地組建“選民政治積極分子”從事反政府活動、成立獨立媒體和出版印刷機(jī)構(gòu)散播阿卡耶夫及其家族腐敗謠言等。

非政府組織逐漸成為美國推行顏色革命的利器和抓手，主要基于其從事顏色革命具備幾個特點：隱蔽性高、滲透力強(qiáng)、成本小而收益大。尤其冷戰(zhàn)后，國際社會對所謂遭受壓迫的國家和人民有權(quán)實施“人道主義干預(yù)”的思潮甚囂塵上。美國濫用了這種思潮，私自擴(kuò)大適用范疇，推行所謂“保護(hù)責(zé)任主義”(Responsibility to Protect Doctrine)。正是在這種理論指導(dǎo)下，美國1991年支持軍人在海地實施政變，扶植代理人上臺。

2000年3月，聯(lián)合國在審議有關(guān)改革優(yōu)先項目時修正了“保護(hù)責(zé)任主義”相關(guān)條款，認(rèn)為國際社會只是“有權(quán)”對遭受種族清洗、大屠殺和反人道罪行傷害的國家進(jìn)行人道主義干預(yù)。但美國不僅擴(kuò)大了適用條件(只要美國認(rèn)為有民眾受壓迫，就實施干預(yù))，而且擴(kuò)大了干預(yù)結(jié)果(不僅是人道救助，而且要扶持特定領(lǐng)導(dǎo)人上臺，實現(xiàn)所謂政治體制民主化)?！氨Ｗo(hù)責(zé)任主義”推出數(shù)年后，美國就通過一個名為“世界聯(lián)邦運動”(World Federalist Movement)的組織推出該理論的改進(jìn)版“保護(hù)責(zé)任——公民社會參與”(Responsibility to Protect——Engaging Civil Society)，鼓噪非政府組織積極參與。在完成這些理論準(zhǔn)備后，美國開始利用非政府組織在世界各地掀起顏色革命浪潮。

美國利用非政府組織推動顏色革命的邏輯是：利用非政府組織制造、參與和推高目標(biāo)國家的內(nèi)亂，讓美國找到武力或非武力干預(yù)借口，最終在當(dāng)?shù)胤鲋惨粋€親西方政權(quán)。美國還從理論準(zhǔn)備到實踐經(jīng)驗做了進(jìn)一步完善。在理論方面，除人道干預(yù)和民主和平論外，美國潛心琢磨了非政府組織改變一國政治制度的機(jī)理，核心是借鑒美國國內(nèi)的“競選模式”理論，通過影響民眾來間接促成大規(guī)模政治制度變革。顏色革命的基本運行機(jī)制是：用媒體制造輿論，煽動民眾上街游行甚至發(fā)動街頭革命，對政府施壓迫使領(lǐng)導(dǎo)人下臺，最終改變政治制度。為達(dá)此目的還應(yīng)做一系列準(zhǔn)備：組建制定整體計劃的專業(yè)高效指揮部、籌措能及時向民眾傳輸信息的通信手段和工具、組織能動員民眾游行示威的骨干團(tuán)隊、控制能隨時聽令制造事態(tài)的媒體。在這些條件滿足后，非政府組織就可以按照美國政府意圖，在相應(yīng)時候啟動機(jī)制，“按部就班”和“按圖索驥”地發(fā)動一場場顏色革命。

在實踐方面，第二次世界大戰(zhàn)后美國非政府組織經(jīng)常在政府明里暗里指揮下，在世界各地以推銷“民主”“人權(quán)”為名，在許多國家完成政權(quán)更迭。尤其是蘇聯(lián)解體后，美國在埃及、突尼斯、格魯吉亞、烏克蘭、吉爾吉斯斯坦等國成功實現(xiàn)了政府更替。

顏色革命的關(guān)鍵機(jī)理在于動員民眾游行示威或者組織群眾，非政府組織在這方面具有天然優(yōu)勢。在有關(guān)非政府組織的各種理論中有一種稱為“教育倡導(dǎo)公眾”(Advocacy and Education Public)：教育和影響民眾的意識可以改變其行為，使其朝倡導(dǎo)的目標(biāo)行動。專門研究非政府組織的學(xué)者麥克爾·邦德提出，包括樂施會、紅十字會、天主教海外發(fā)展機(jī)構(gòu)(Cafod)、行動援助會等在內(nèi)的大多數(shù)非政府組織表面上保持意識形態(tài)中立，但“絕大多數(shù)美國非政府組織一直在輸出其幕后贊助者的意識形態(tài)”(31)Michael Bond.“The Backlash Against NGOs”.Prospect,April 2000,p.321.。隨著非政府組織數(shù)量越來越多，相互競爭開始加劇。為爭得為數(shù)不多捐助者的資金支持，非政府組織在由保持獨立初衷和滿足幕后金主期望兩個端點組成的譜系中日益滑向后者。(32)美國慈善組織有約6萬個，排名前15位的慈善組織貢獻(xiàn)了2010年總捐款額的三分之二。人權(quán)觀察組織為了得到更多贊助，不僅聘請現(xiàn)任和前任美國政府官員擔(dān)任董事會成員，還和華盛頓一些外交政策游說機(jī)構(gòu)聯(lián)系緊密?？梢哉f，人權(quán)觀察組織是由美國國務(wù)院為主的政府部門和國內(nèi)財團(tuán)成立的“聯(lián)合企業(yè)”。毫無意外，人權(quán)觀察組織幾乎所有調(diào)查報告的立場均與美國政府高度一致。

非政府組織利用西方掌握國際話語權(quán)的有利條件，利用“民主、自由、人權(quán)、環(huán)保”這些所謂普世價值，通過演講、網(wǎng)絡(luò)、報紙、傳單、手冊、(地下)電臺、電視臺、社交軟件、自媒體等各種大眾傳媒，通過發(fā)表報告，舉行研討會、論壇、培訓(xùn)班等形式，將特定信息灌輸給意見領(lǐng)袖及民眾，從而“塑造”民眾的意識觀念，讓民眾產(chǎn)生思想混亂，最終改變民眾行為，煽動民眾利用上街游行和街頭革命等方式推翻現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人。大量民眾一旦上街，很快就會演變成反政府示威的群體性事件，對政府的壓力成幾何倍數(shù)增加。最終，事件往往能按照顏色革命指揮部設(shè)定的情節(jié)發(fā)展。2004年，在海地，美國利用行動援助組織和基督教援助組織等非政府組織，通過反政府宣傳和煽動民眾上街，最終策動政變，推翻了民選的海地政府。

在這一系列過程中，除了利用媒體改變民眾思想，最終動員民眾發(fā)動街頭革命這一核心機(jī)制外，美國非政府組織還發(fā)展出一套成熟而極具破壞力的工作模式。主要有三種：

第一，直接提供產(chǎn)品和服務(wù)。

非政府組織向參與街頭革命的骨干提供資金、暴動物品、特制溝通軟件、(策略和技巧)培訓(xùn)等實物和服務(wù)，煽動民眾采取更大規(guī)模、更強(qiáng)烈度的街頭革命。2019年下半年香港修例風(fēng)波中，以美國國家民主基金會為首的美國非政府組織除長期支持在反修例風(fēng)波中充當(dāng)先鋒的“香港人權(quán)監(jiān)察”外，還極力教唆反中亂港分子裹挾大量民眾上街，明碼標(biāo)價資助部分人員從事極端暴力犯罪行為，煽動“港獨”分裂活動。(33)1995年以來，美國國家民主基金會先后向該組織提供了約200萬美元。在修例風(fēng)波中，民主基金會等非政府組織提供從500港幣至5 000港幣不等的現(xiàn)金煽動青年學(xué)生參與暴亂。報酬同參加游行的規(guī)模、在隊伍中的位置、暴力程度、是否襲警掛鉤。酬勞還同性別相關(guān)，女性通常高于男性。

第二，灌輸經(jīng)過過濾的特定信息。

為更好引導(dǎo)民眾，讓民眾產(chǎn)生思想混亂，非政府組織經(jīng)常利用媒體向民眾傳播一些具有極大欺騙和迷惑性的特定信息，尤其是現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)人的腐敗謠言。信息過濾有兩種情況：一是片面的真實負(fù)面信息，從整體真實的信息中斷章取義地截取負(fù)面片段用于攻擊抹黑；二是捏造的虛假信息，無中生有地制造一些能引發(fā)混亂的謠言。非政府組織往往是第二類信息的“生產(chǎn)商”。綠色和平組織首席科學(xué)家道格·帕爾就指出，非政府組織經(jīng)常打著科學(xué)的名義來達(dá)成政治目標(biāo)。(34)Michael Bond.“The Backlash Against NGOs”.Prospect,April 2000,p.323.美國國務(wù)卿蓬佩奧更是坦言：“我曾擔(dān)任美國中央情報局局長。我們?nèi)鲋e、我們欺騙、我們偷竊。我們還有一門課程專門來教這些?！?35)2019年4月15日蓬佩奧在美國德州農(nóng)工大學(xué)演講，在回答學(xué)生提問時作上述表態(tài)。

第三，直接策劃和指揮社會運動。

非政府組織利用高科技優(yōu)勢和“話語霸權(quán)”，充當(dāng)“操盤手”，導(dǎo)演街頭政治。在關(guān)鍵節(jié)點上，非政府組織直接指揮。每天時刻關(guān)注，動員和組織大量民眾行動。即使在2019年12月美國國際事務(wù)民主協(xié)會被中國政府列入制裁名單，其亞洲區(qū)高級項目經(jīng)理尼爾森仍直接到香港密會暴亂頭目，為接下來的行動路線“支招”。幾天后，暴亂分子隨即卷土重來。(36)《被中方點名制裁后，美國這組織仍竄港給暴徒“指路”》，見中國新聞網(wǎng)，http://www.chinanews.com/ga/2019/12-16/9035123.shtml。

從歷史上看，美國對外援助一開始就與和平演變、意識形態(tài)對峙結(jié)下了不解之緣。杜魯門就職演說和第四點計劃特別咨文明確提出對外援助的目的在于避免亞非拉廣大欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)受“異端邪說”影響。結(jié)合當(dāng)時的冷戰(zhàn)大背景，美國意在通過對外援助抵御蘇聯(lián)意識形態(tài)在亞非拉擴(kuò)張。杜魯門抨擊共產(chǎn)主義“基于每個人太孱弱和不完善，無法管好自己，因而需要一個強(qiáng)人來統(tǒng)治的理念”(37)。美國對外援助就是要實現(xiàn)相反目標(biāo)：“所有國家和人民有自己管理自己的自由，并由此過上一種體面和令人滿足的生活?！薄盎谶@些理念的政權(quán)才是民主?！?38)Harry Truman.Presidential Inaugural Address.January 20,1949.“(得到美國援助后的)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能強(qiáng)化聯(lián)合國和世界和平框架?！?39)Harry Truman.Special Message to the Congress Recommending Point4Legislation.https://www.pretidency.ucsb.edu/node/229632.由此可見，美國在對外援助伊始就種下了改變他國政治制度的基因：把受援國改造成民主國家，在此過程中逐步把非政府組織綁上顏色革命這輛戰(zhàn)車，并持續(xù)至今。

四、結(jié)語

非政府組織在美國國內(nèi)治理中發(fā)揮了較重要作用，同時越來越多參與到美國對外戰(zhàn)略中，一方面幫助實施對外援助，提升美國國際形象；另一方面卷入改變當(dāng)?shù)卣?quán)的進(jìn)程當(dāng)中。

但即使在對外援助中，非政府組織的作用也差強(qiáng)人意。因為非政府組織支持的對外援助要對社會運轉(zhuǎn)起良性作用需要一系列前提條件：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、有一個龐大中產(chǎn)階級、公民素質(zhì)和教育水平良好、傳統(tǒng)政治文化發(fā)展完善、族群相對單一、法治比較健全等。缺失這些條件，非政府組織及其實施的援助在社會治理中不僅起不到正面作用，還可能成為社會毒瘤。許多在印度、黎巴嫩、尼日利亞等發(fā)展中國家運作的西方非政府組織就存在這個問題。它們中有些與當(dāng)?shù)剀婇y、部落頭領(lǐng)甚至恐怖勢力勾結(jié)(40)美國國家民主基金會一直為中國境外的“東突”恐怖組織提供資助，包括世界維吾爾大會、維吾爾裔美國人協(xié)會、國際維吾爾人權(quán)與民主基金會、國際筆會下屬維吾爾筆會等?；饡€為“藏獨”提供資金支持。，最終將人道援助輸送給統(tǒng)治階級，不但沒有對民眾負(fù)責(zé)，反而對民眾造成傷害；有些與當(dāng)?shù)仄渌M織合作，在資源分配上無法保證將援助送到真正需要的民眾手上，項目淪為徹徹底底的“面子工程”；有些直接將項目外包給其他非政府組織，對后續(xù)運作不聞不問，使項目無疾而終，成為“豆腐渣工程”。

在莫桑比克，以美國非政府組織為主，許多西方國家的非政府組織近年來設(shè)立了繁多的同質(zhì)醫(yī)療項目。相互之間缺乏溝通，結(jié)果讓當(dāng)?shù)蒯t(yī)生在多個項目之間疲于奔波，無法在原有醫(yī)院例行坐診，徹底打亂衛(wèi)生體系，導(dǎo)致社會不公和混亂。(41)James Pfeiffer.“International NGOs and Primary Health Care in Mozambique:The Need for a New Model of Collaboration”.Social Science&Medicine，2003,56(4):725-738.連美國學(xué)者都承認(rèn)，由于非政府組織在當(dāng)?shù)亻_展活動無須考慮對東道國社會的負(fù)面影響，因此很多時候會對受援國社會帶來傷害。(42)Jessica Mathews.“Power Shift”.Foreign Affairs,January/February 1997.

非政府組織之所以卷入顏色革命，是非政府組織自身特殊的政治文化屬性使然，它與美國對外戰(zhàn)略一脈相承。研究非政府組織的學(xué)者帕維爾·扎勒斯基指出，非政府組織說到底，是西方關(guān)于發(fā)展模式的“華盛頓共識”的重要組成部分。(43)Pawel Zaleski.Global Non-governmental Administrative System:Geosociology of the Third Sector.London:IFIS Publishers,2006.非洲學(xué)者伊薩·什維奇通過深入研究后指出，非政府組織的發(fā)展壯大是新自由主義范式的一部分，絕不是出于純粹的利他動機(jī)。非政府組織是讓西方與非洲之間帝國主義—依附關(guān)系得以延續(xù)的重要原因。(44)美國意圖通過非政府組織，用所謂的“民主+市場經(jīng)濟(jì)”模式改造中東、蘇聯(lián)、東歐、非洲和東南亞許多國家，但很多時候?qū)е碌膮s是戰(zhàn)亂、衰退和民生凋敝。正如學(xué)者批判的，美國“意圖利用非政府組織在不了解世界的情況下改變世界”(45)Issa Shivji.“Silence in NGO Discourse:The Role and Future of NGOs in Africa”.African Development,Council for the Development of Social Science Research in Africa,2006,XXXI，pp.22-51.。倫敦大學(xué)名譽(yù)教授維克托·托馬斯指出，非政府組織是美國擴(kuò)張的主要工具之一。(46)Victor Bulmer-Thomas.Empire in Retreat——The Past,Present,and Future of the United States.New Haven:Yale University Press,2018.非政府組織之所以能成為以美國為首的西方在世界推行顏色革命的工具，其深層原因正在于此。美國哈佛大學(xué)教授塞繆爾·亨廷頓坦言：“美國的擴(kuò)張是多元的，不靠獲得新領(lǐng)土，而是靠滲透……美國的擴(kuò)張有許多組織參與其中，包括政府與非政府組織。這些組織致力在他國的領(lǐng)土中追求它們重視的目標(biāo)?！?47)Samuel Huntington.The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order.New York:Simon & Schuster,1996.

在對上述美國非政府組織理論和實踐保持清醒認(rèn)識的基礎(chǔ)上，中國同美國利用非政府組織在我周邊國家(哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、柬埔寨、緬甸等)抹黑破壞“一帶一路”重要項目和在香港發(fā)動顏色革命的圖謀進(jìn)行了堅決斗爭。針對美國借用新冠肺炎疫情，在周邊國家組織當(dāng)?shù)胤钦M織和民眾，利用環(huán)保和醫(yī)療等企業(yè)社會責(zé)任借口在媒體上捏造“中國病毒”、挑動民眾游行示威取消項目等，中國政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)針鋒相對，采取了一系列行動，加強(qiáng)新時代中國的海外利益保護(hù)。針對美國在香港利用非政府組織利誘唆使分裂分子進(jìn)行“港獨”和暴徒打砸搶破壞社會穩(wěn)定和危害國家安全的行為，2019年12月，中國外交部宣布制裁5個在香港修例風(fēng)波充當(dāng)幕后黑手的美國非政府組織：美國國家民主基金會、美國國際事務(wù)民主協(xié)會、美國國際共和研究所、人權(quán)觀察組織、自由之家。2020年5月，十三屆全國人民代表大會第三次會議專門針對非政府組織等外部勢力干涉香港事務(wù)通過了《關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》。6月30日，《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》正式公布施行。

美國非政府組織在對外戰(zhàn)略中的作用，值得我們高度警惕。