不平衡理論下我國(guó)西部環(huán)境污染的輿論監(jiān)督問(wèn)題研究

王積龍 吳定勇

摘要：從發(fā)展不平衡理論框架來(lái)看，我國(guó)西部地區(qū)環(huán)境污染監(jiān)督主要表現(xiàn)在增長(zhǎng)極理論下相對(duì)于東部的信息公開(kāi)體系的發(fā)展不平衡。極化理論下西部民族地區(qū)地方政府污染源信息公開(kāi)的落后，以及累積性因果循環(huán)理論下行政監(jiān)督、媒體輿論、傳播人才等多方面的發(fā)展不充分。解決西部民族地區(qū)環(huán)境污染輿論染監(jiān)督不平衡，需要在遼闊西部擴(kuò)大國(guó)家公園治理范圍，建立以PRTR為基礎(chǔ)的全國(guó)統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)，來(lái)突破區(qū)域限制以實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一面向污染監(jiān)督的輿論場(chǎng)，以三角輿論監(jiān)督為核心在西部環(huán)境污染共治的社會(huì)管理上實(shí)行創(chuàng)新突破。

關(guān)鍵詞：西部污染;民族地區(qū);輿論監(jiān)督;國(guó)家公園

中圖分類號(hào)：G206? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2020）06-0131-008

一、問(wèn)題引出與理論基礎(chǔ)

西部開(kāi)發(fā)與環(huán)境污染。黨的十九大報(bào)告指出，新時(shí)代中國(guó)社會(huì)主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和“不平衡”“不充分”發(fā)展之間的矛盾，“不平衡不充分”成為新時(shí)代國(guó)家治理的首要問(wèn)題。隨著西部大開(kāi)發(fā)的深入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用于資源、環(huán)境生態(tài)之間的不平衡也凸顯出來(lái)。從國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的數(shù)據(jù)來(lái)看，從2013年到2017年的5年時(shí)間里，西部地區(qū)GDP從12.7萬(wàn)億元增至17.1萬(wàn)億元，年均增速8.8%，占全國(guó)比重由19.8%提高至20.0%。西部主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比全國(guó)平均水平要高，西部一些省份經(jīng)濟(jì)指標(biāo)甚至長(zhǎng)期位居我國(guó)前列。[1]然而，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示：西部開(kāi)發(fā)早期的2000年，西部二氧化硫排放占全國(guó)18.2%，2007年為34%;2010年西部地區(qū)廢氣總排放占全國(guó)比重27%，占全國(guó)增量的29.3%。[2]同一時(shí)期西部固廢每年平均排量占全國(guó)排量的56.4%。2010年，西部固廢排放值占全國(guó)的80%以上。

影子經(jīng)濟(jì)、空間分布與輿論監(jiān)督。環(huán)境庫(kù)茲涅茨（S.Kuznets）曲線[3]揭示，收入分配和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在“倒U型曲線”，主張?jiān)诮?jīng)濟(jì)發(fā)展初期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人均收入的初步提高會(huì)導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量下降;然后經(jīng)濟(jì)發(fā)展超越某一臨界點(diǎn)，人均收入的提高反而有助于降低環(huán)境污染成本以改善環(huán)境質(zhì)量。其核心作用力在于治理能力的改善，這又建立在技術(shù)進(jìn)步與結(jié)構(gòu)效應(yīng)基礎(chǔ)之上。這是格勞斯曼（G.Grossman）等在對(duì)北美自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議環(huán)境效應(yīng)進(jìn)行分析研究的基礎(chǔ)上得出的結(jié)論。[4]從傳播學(xué)視角來(lái)看，治理模式的創(chuàng)新，無(wú)疑是以企業(yè)信息公開(kāi)為基礎(chǔ)輿論監(jiān)督機(jī)制的建立。西方學(xué)者對(duì)于企業(yè)環(huán)境污染信息公開(kāi)之監(jiān)督與管控研究首先指向影子經(jīng)濟(jì)（Shadow/Underground Economy），因?yàn)閲?guó)家管理部門(mén)無(wú)法實(shí)行稅收與監(jiān)控的經(jīng)濟(jì)體，在環(huán)境污染方面也容易避開(kāi)政府管控和公眾輿論監(jiān)督。有研究認(rèn)為，在考察環(huán)境監(jiān)控對(duì)企業(yè)污染的影響時(shí)，避開(kāi)監(jiān)督的影子經(jīng)濟(jì)在環(huán)境污染中表現(xiàn)突出。[5]國(guó)際學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究，證實(shí)了影子經(jīng)濟(jì)在環(huán)境污染中的關(guān)鍵作用。[6]因此，必須提高治理能力，讓影子回到陽(yáng)光下。而這就需要加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)和環(huán)境輿論監(jiān)督。

西部民族地區(qū)環(huán)境污染監(jiān)督與發(fā)展不平衡的理論分析框架。國(guó)內(nèi)諸多學(xué)人通過(guò)各種實(shí)證研究，如面板門(mén)檻模型，證明民族地區(qū)工業(yè)污染物排量各項(xiàng)指數(shù)相比東部要大很多，指出其與東部外部環(huán)境治理上的差距。[7]有研究通過(guò)多種推算發(fā)現(xiàn)，我國(guó)存在著巨量影子經(jīng)濟(jì)，其對(duì)環(huán)境存在巨大的負(fù)面影響。[8]實(shí)證研究進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)、外圍地區(qū)與中心地區(qū)存在空間異質(zhì)性，缺乏監(jiān)督的企業(yè)污染排放與空間分布具有相關(guān)性。[9]文獻(xiàn)進(jìn)一步表明，環(huán)境規(guī)制缺位與影子經(jīng)濟(jì)存在交互作用，導(dǎo)致民族地區(qū)環(huán)境惡化尤為嚴(yán)重。另有實(shí)證分析認(rèn)為，我國(guó)民族地區(qū)環(huán)境監(jiān)督與環(huán)境規(guī)制的完善，將能夠有效地降低當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染;由于地方政府與影子經(jīng)濟(jì)之間存在合謀，故應(yīng)倡導(dǎo)陽(yáng)光透明的監(jiān)督管控。[10]86-97由于區(qū)域發(fā)展不平衡，要對(duì)我國(guó)西部民族地區(qū)進(jìn)行強(qiáng)有力的環(huán)境輿論監(jiān)督與管控，需要把岡納·米達(dá)爾（G.Myrdal）發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中的發(fā)展不平衡理論觀點(diǎn)納入問(wèn)題分析的框架中來(lái)。[11]

基于上述理論，本文以企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)與輿論監(jiān)督作為分析框架，這是糾正我國(guó)西部特別是西部民族地區(qū)影子經(jīng)濟(jì)環(huán)境污染的傳播學(xué)方案，其理論基礎(chǔ)來(lái)自于企業(yè)信息公開(kāi)的社會(huì)及政治（socio-political）理論派，[12]該理論主張強(qiáng)制性信息公開(kāi)規(guī)制對(duì)企業(yè)產(chǎn)生的積極影響，使企業(yè)獲得合法性依據(jù)獲取制度合理性，贏來(lái)政府支持獲取資源，獲得利益相關(guān)者的信賴等，[13]并以此推動(dòng)輿論監(jiān)督和公眾參與，促進(jìn)環(huán)境污染問(wèn)題的解決。

二、發(fā)展不平衡理論下西部環(huán)境污染

輿論監(jiān)督的主要問(wèn)題

西部環(huán)境污染輿論監(jiān)督與發(fā)展經(jīng)濟(jì)[14]中的增長(zhǎng)極理論（Growth Pole）與積累性因果（Cumulative Causation）循環(huán)理論存在因果關(guān)系，它們能夠幫助本研究分析我國(guó)西部環(huán)境污染中的輿論監(jiān)督問(wèn)題，前者偏向發(fā)展的空間維度，后者偏向發(fā)展的時(shí)間維度，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和治理維度互為參考。

（一）增長(zhǎng)極理論下西部環(huán)境污染輿論監(jiān)督空間上的不平衡

從我國(guó)西部環(huán)境污染與企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)問(wèn)題的現(xiàn)狀來(lái)看，它是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中地區(qū)發(fā)展不平衡的一種表現(xiàn)，傳播學(xué)切入點(diǎn)在于企業(yè)逃離信息公開(kāi)的監(jiān)管形成治理模式的落后。法國(guó)學(xué)者弗朗索瓦·佩魯（F.Perroux）認(rèn)為，歷時(shí)性上的空間概念——區(qū)域是導(dǎo)致地方保護(hù)主義和地方矛盾的根源所在。他提出了經(jīng)濟(jì)空間的“增長(zhǎng)極”概念，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聚集很容易形成空間上不平等的支配關(guān)系，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)空間發(fā)展的不平衡。[15]佩魯把熊彼得（J.A.Schumpeter）的創(chuàng)新理論引入空間發(fā)展概念，認(rèn)為由于管理和技術(shù)的進(jìn)步降低了企業(yè)的成本，提升了競(jìng)爭(zhēng)能力，有示范效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)，強(qiáng)化了空間聚集增長(zhǎng)極的擴(kuò)張力和對(duì)周邊的支配能力，加大不平衡發(fā)展。[16]我國(guó)優(yōu)先的東部發(fā)展與后起的西部開(kāi)發(fā)所形成的發(fā)展不平衡分析，就扎根于此理論基礎(chǔ)之上;環(huán)境污染的信息公開(kāi)和輿論監(jiān)督是不平衡發(fā)展之傳播學(xué)領(lǐng)域的具體表現(xiàn)形式。

1.增長(zhǎng)極理論下西部地區(qū)環(huán)境污染輿論監(jiān)督的不平衡

西部環(huán)境污染與企業(yè)環(huán)境信息不透明的影子經(jīng)濟(jì)之間存在直接關(guān)系。已有實(shí)證研究表明，政府環(huán)境規(guī)制的強(qiáng)度能夠直接影響企業(yè)污染排放，強(qiáng)度增加能擴(kuò)大影子經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出規(guī)模進(jìn)而增加污染排放。環(huán)境規(guī)制在2001年之后對(duì)我國(guó)環(huán)境污染總體凈影響表現(xiàn)為正，表明不對(duì)影子經(jīng)濟(jì)進(jìn)行信息監(jiān)管與公開(kāi)，現(xiàn)行環(huán)境規(guī)制很難有效遏制西部環(huán)境污染。從區(qū)域分布來(lái)看，環(huán)境規(guī)制的正向凈影響呈現(xiàn)東西部空間聚集差異，正向凈影響主要集中于華東和華北等東部區(qū)域，西部則與之形成反差。專門(mén)研究我國(guó)西部民族地區(qū)環(huán)境污染影響因素的實(shí)證性資料表明，民族地區(qū)一些地方政府出于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的需要，與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合謀導(dǎo)致影子經(jīng)濟(jì)的橫行與蔓延，亟須通過(guò)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)來(lái)實(shí)行收繳排污稅、發(fā)放交易許可證等優(yōu)勝劣汰機(jī)制。[18]95-96因此，核心是加強(qiáng)地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的監(jiān)管。本項(xiàng)目傳播學(xué)研究的邏輯關(guān)系示意圖參見(jiàn)圖1。

我國(guó)東西部地方政府對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的監(jiān)督存在著嚴(yán)重的不平衡現(xiàn)象。以我國(guó)目前最具權(quán)威性的120個(gè)城市污染源監(jiān)管信息公開(kāi)指數(shù)（PITI）（1）為例，該數(shù)據(jù)監(jiān)督記錄的地方政府囊括了我國(guó)東西南北中的主要區(qū)域，以地方政府污染源監(jiān)管信息公開(kāi)的系統(tǒng)性、完整性、及時(shí)性和友好性作為量化指標(biāo)，與傳播學(xué)對(duì)信息科學(xué)性、完整性、及時(shí)性與可讀性相一致。從西部12省市區(qū)來(lái)看，在PITI排名的120個(gè)城市中西部城市有35個(gè)，占總數(shù)的29%。地方政府企業(yè)污染源信息監(jiān)管公開(kāi)的排名數(shù)據(jù)顯示，不僅有成都、重慶這樣的西部大都市（發(fā)展極/增長(zhǎng)極），也有邊疆省份的內(nèi)蒙古鄂爾多斯、寧夏石嘴山、新疆克拉瑪依這樣的少數(shù)民族聚集地。從10年來(lái)地方政府的企業(yè)污染源監(jiān)管信息公開(kāi)平均成績(jī)來(lái)看，排名前30名的地方政府里沒(méi)有西部城市;排名墊底的是新疆克拉瑪依市，在滿分100分的得分中該市地方政府信息公開(kāi)平均分僅為22.5分。即使是烏魯木齊這樣的國(guó)家環(huán)保重點(diǎn)城市，在整個(gè)120個(gè)地方政府排名中僅排在第69位，跟中部湖北宜昌市是差不多的水平，也只有42分的平均分。而東部排名靠前的寧波市10年平均得分為74.3分。[17]6-9可見(jiàn)，我國(guó)東西部地方政府對(duì)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)的監(jiān)督存在著嚴(yán)重的不平衡現(xiàn)象。

我國(guó)西部地區(qū)環(huán)境信息監(jiān)督的不平衡還表現(xiàn)在地方政府對(duì)國(guó)家重點(diǎn)排污企業(yè)監(jiān)督數(shù)量上。根據(jù)增長(zhǎng)極理論，創(chuàng)新企業(yè)的推動(dòng)作用形成的空間優(yōu)勢(shì)稱之為“涓流效應(yīng)”（trickling down），因?yàn)樵鲩L(zhǎng)極注重創(chuàng)新和推進(jìn)型企業(yè)的作用，鼓勵(lì)管理與技術(shù)創(chuàng)新，符合社會(huì)進(jìn)步趨勢(shì)，在空間上達(dá)到帕累托最優(yōu)。[18]從新聞傳播學(xué)角度來(lái)看，就是企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)由政府監(jiān)管的信息公開(kāi)到向著企業(yè)自主信息披露并接受社會(huì)監(jiān)督的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程。國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)（2）就是環(huán)境信息公開(kāi)從粗放到精確、從碎片到系統(tǒng)完整的發(fā)展過(guò)程。重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)是一種動(dòng)態(tài)名錄的過(guò)渡階段，從政府監(jiān)管污染源信息公開(kāi)到企業(yè)法制化、系統(tǒng)化的完整環(huán)境信息公開(kāi)（如美國(guó)的TRI體系）的中間環(huán)節(jié)。以國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控廢水企業(yè)數(shù)量來(lái)看，2013年有4994家，且主要集中于華東地區(qū);到2017年，重點(diǎn)監(jiān)控廢水企業(yè)數(shù)是2504家，減少將近一半。目前西部這類企業(yè)達(dá)到513家。[19]原因在于東部由于信息公開(kāi)促使企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，涉及廢水企業(yè)數(shù)量逐年遞減，而西部由于輿論監(jiān)督體系的落后，重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)數(shù)量卻在增加。

2.極化效應(yīng)下西部民族地區(qū)環(huán)境污染監(jiān)督的不平衡

西部民族地區(qū)較之西部其他地區(qū)環(huán)境輿論監(jiān)督的不充分，存在西部開(kāi)發(fā)中的“極化效應(yīng)”。赫希曼（A.Hirschman）把處于增長(zhǎng)極里發(fā)達(dá)區(qū)域?qū)χ車话l(fā)達(dá)區(qū)域或者稱之為落后地區(qū)所產(chǎn)生的負(fù)面影響稱之為“極化效應(yīng)”（Polarization）。[20]極化效應(yīng)原因是經(jīng)濟(jì)較為落后的地區(qū)建立若干種大型推進(jìn)型企業(yè)，形成一個(gè)與周圍地區(qū)隔離的激化地，從而把抽象的地理空間變成一個(gè)具體的有差異的經(jīng)濟(jì)空間。極化效應(yīng)是國(guó)際或區(qū)域分工與資源配置的結(jié)果，也符合我國(guó)先富帶動(dòng)后富的發(fā)展戰(zhàn)略。在西部大開(kāi)發(fā)中，由于資本技術(shù)過(guò)度集中于西部大都市地區(qū)，使得西部大都市喪失了使資本技術(shù)和產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步向落后的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移的內(nèi)在動(dòng)力，產(chǎn)生極化效應(yīng)。其結(jié)果是我國(guó)西部大都市地區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)及其管理模式極化效應(yīng)優(yōu)勢(shì)更明顯，而西部偏遠(yuǎn)的民族區(qū)域工業(yè)企業(yè)管理落后，污染現(xiàn)象相對(duì)普遍，甚至成為“污染天堂”。這是我國(guó)西部環(huán)境污染監(jiān)督內(nèi)部發(fā)展過(guò)程中的不平衡。

從我國(guó)西部地方政府污染源監(jiān)管信息公開(kāi)指數(shù)來(lái)看，存在著明顯的內(nèi)部極化效應(yīng)與發(fā)展不平衡。從120個(gè)城市污染源監(jiān)管信息公開(kāi)指數(shù)10年來(lái)PITI平均數(shù)據(jù)排名來(lái)看，有明顯的內(nèi)部差異，西部大都市地方政府信息監(jiān)管水平明顯高于周圍民族地區(qū)。比如成都市政府信息公開(kāi)監(jiān)督以平均52.0分排名在全國(guó)排名第31名，是西部地區(qū)排名最高的大都市;自貢以平均45.7分排在四川第二位;瀘州38.9分，南充37分逐步減少。再如新疆維吾爾自治區(qū)，烏魯木齊市以平均42分排名全國(guó)第69位，而在西北邊陲的克拉瑪依市以10年均值22.5分全國(guó)排名墊底。[17]5-11東部地區(qū)則明顯與此不同。比如浙江杭州，10年平均以62分排名全國(guó)第5名，而寧波10年均值74.3分（全國(guó)排名第一）、溫州10年均值67.8分，均領(lǐng)先于杭州市。再比如江蘇省，常州以10年均值63.5分排名全國(guó)第9名、蘇州以10年均值60.1分全國(guó)排名第17名，都比10年均值59.4分、排名全國(guó)第18名的南京市要高。越往西部，都市的極化現(xiàn)象越嚴(yán)重，偏遠(yuǎn)民族地區(qū)環(huán)境信息公開(kāi)的監(jiān)督與管理水平就越差，形成了較為明顯的環(huán)境污染監(jiān)督不均衡的局面，亟待地方政府監(jiān)管水平的改善和環(huán)境輿論監(jiān)督的加強(qiáng)。

西部民族地區(qū)環(huán)境污染監(jiān)督的極化現(xiàn)象，又導(dǎo)致東部被淘汰的產(chǎn)業(yè)為了降低環(huán)境成本而紛紛西遷。以新疆為例，該自治區(qū)2012年有239家企業(yè)被列為國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)。其中廢水企業(yè)比上一年增加13家，廢氣企業(yè)比上一年增加19家，污水處理企業(yè)比上一年增加5家，重金屬企業(yè)比上一年增加49家。[21]到2017年，新疆全區(qū)國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)總數(shù)量增加到259家，自治區(qū)重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)316家，該區(qū)重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)總數(shù)量達(dá)到576家。[22]2014年以來(lái)，我國(guó)媒體關(guān)于騰格里沙漠排污事件的報(bào)道得到習(xí)近平總書(shū)記的三次批示，當(dāng)?shù)卣臀廴酒髽I(yè)一批人受處分，震驚全國(guó)。然而直到2019年10月，還有環(huán)保志愿者在騰格里沙漠發(fā)現(xiàn)總面積達(dá)180畝的大面積污染物，該污染物存在了20年之久一直未處理。這是在新的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)行之后，在中央開(kāi)展了幾輪環(huán)境大督察的背景下發(fā)生的。要改變此種局面，亟須西部民族地區(qū)環(huán)境輿論監(jiān)督機(jī)制的建立與完善。

（二）累積性因果循環(huán)理論下西部環(huán)境污染監(jiān)督歷時(shí)性的發(fā)展不充分

我國(guó)西部環(huán)境信息公開(kāi)不足，還來(lái)自于發(fā)展不平衡的積累性因果循環(huán)。積累性因果循環(huán)原理是瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家米爾達(dá)爾提出的，該理論把社會(huì)過(guò)程理論作為一個(gè)動(dòng)態(tài)因果相連的基礎(chǔ)，把社會(huì)或經(jīng)濟(jì)環(huán)境內(nèi)的各種要素看成一個(gè)相互聯(lián)系與相互影響的因果連結(jié)。[23]米爾達(dá)爾把落后地區(qū)的勞動(dòng)力、資本和資源等要素向較高收益率的發(fā)達(dá)地區(qū)聚集的現(xiàn)象稱為“回波效應(yīng)”（Backwash effect）;而把資本為了尋求更高邊際效應(yīng)向周圍落后地區(qū)擴(kuò)散并帶動(dòng)起發(fā)展的現(xiàn)象稱為“擴(kuò)散效應(yīng)”（Spread effect）。[24]這種因果循環(huán)理論的核心是二元結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展不充分，需要一個(gè)積累的過(guò)程而達(dá)向成熟。從新聞傳播學(xué)角度來(lái)看，西部環(huán)境污染輿論監(jiān)督乏力，也是一個(gè)長(zhǎng)期積累性因果循環(huán)的結(jié)果，集中表現(xiàn)在地方政府對(duì)污染源信息監(jiān)督積累性的不充分。我國(guó)環(huán)保組織從2010年開(kāi)始對(duì)全國(guó)20個(gè)城市空氣質(zhì)量信息公開(kāi)指數(shù)（AQTI）進(jìn)行打分排名，以信息的系統(tǒng)性、及時(shí)性、完整性等作為評(píng)分依據(jù)來(lái)考察地方環(huán)境信息公開(kāi)水平，結(jié)果發(fā)現(xiàn)北京、上海、廣州三市AQTI排在前三。北京空氣指數(shù)還涵蓋了可吸入微粒物、二氧化氮、一氧化碳、二氧化硫等詳細(xì)信息，還有網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、公報(bào)等多種形式。西部地區(qū)烏魯木齊、蘭州與呼和浩特等市排名墊底，這三市在PM2.5、一氧化碳、臭氧、揮發(fā)性有機(jī)物、鉛、汞、二惡英等指標(biāo)上都是空白，并只有網(wǎng)站這一種為主的信息公開(kāi)形式。[25]這種狀況具有一定的累積性，經(jīng)過(guò)6年后，全國(guó)AQTI排名120個(gè)城市中，烏魯木齊倒數(shù)第118名，更為偏遠(yuǎn)的克拉瑪依市墊底;蘭州和呼和浩特市得分排在第107名和103名。[26]與東部相比，西部區(qū)域內(nèi)累積性因果循環(huán)導(dǎo)致的輿論監(jiān)督不充分非常明顯。

我國(guó)西部民族地區(qū)累積性輿論監(jiān)督的不平衡，還表現(xiàn)在人才隊(duì)伍上。一個(gè)面對(duì)全國(guó)環(huán)境新聞?dòng)浾吆铜h(huán)保NGO組織人員的滾雪球調(diào)查發(fā)現(xiàn)，西部，特別是西部民族地區(qū)環(huán)保人才極為稀缺。[27]在法社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，13年前就有學(xué)者指出西部缺少民間環(huán)保組織隊(duì)伍，并積極倡導(dǎo)通過(guò)政策支持來(lái)提高社會(huì)監(jiān)督能力。[28]

從我國(guó)目前有輿論監(jiān)督能力的環(huán)保組織來(lái)看，公眾環(huán)境研究中心、阿拉善SEE、自然之友、綠家園、淮河衛(wèi)士等基本都集中在東部地區(qū)。由于我國(guó)環(huán)保NGO組織創(chuàng)辦分支機(jī)構(gòu)不具有政策上的可行性，它們對(duì)西部的影響力極為有限。從地方媒體的環(huán)境輿論監(jiān)督來(lái)看，西部地區(qū)也很難有調(diào)查性的環(huán)境報(bào)道，像《貴陽(yáng)晚報(bào)》這樣的西部地區(qū)市場(chǎng)化報(bào)紙，也只能做一些中性的短消息、會(huì)議新聞等，這是由報(bào)紙生存的法則所決定的。[29]

我國(guó)民族地區(qū)環(huán)境污染監(jiān)督的不充分，導(dǎo)致了積累性的環(huán)境污染高成本的現(xiàn)實(shí)。有研究以寧夏回族自治區(qū)為對(duì)象，以1993—2016年間該區(qū)人均GDP為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，以工業(yè)固廢、廢水、二氧化硫等污染物排放量為環(huán)境指標(biāo)，得出環(huán)境污染排放指標(biāo)增長(zhǎng)對(duì)人均GDP貢獻(xiàn)較高（高投入高污染）的結(jié)論。研究提出的解決方案是提高公眾參與度，發(fā)揮多方輿論監(jiān)督功能，以加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)與資源有效利用率。[30]根據(jù)發(fā)展極（Development Pole）理論，地理上集中的企業(yè)擁有技術(shù)、管理與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)自身的增長(zhǎng)來(lái)推動(dòng)周圍區(qū)域企業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這是發(fā)展不平衡理論的重要組成部分。[31]從我國(guó)的發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，東部地區(qū)企業(yè)發(fā)展對(duì)西部有示范作用。東部地區(qū)企業(yè)外部監(jiān)督規(guī)制的日益完善，促使企業(yè)管理模式與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí);另一方面也有一些企業(yè)西遷以降低環(huán)境污染成本。只有在西部環(huán)境輿論監(jiān)督機(jī)制完善以后，才可能實(shí)現(xiàn)中西部產(chǎn)業(yè)充分發(fā)展格局下的良性雙向流動(dòng)。就重污染企業(yè)來(lái)看，有實(shí)證研究指出從我國(guó)制藥業(yè)上市公司先期大規(guī)模西遷再到部分逆行交融的趨勢(shì)，單向度流動(dòng)被打破需要產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，也證明西部民族地區(qū)外部規(guī)制完善的重要性。[32]

三、加強(qiáng)西部環(huán)境污染輿論監(jiān)督的路徑

我國(guó)西部幅員遼闊、地貌復(fù)雜、地廣人稀、民族眾多、生態(tài)功能脆弱，環(huán)境保護(hù)的輿論監(jiān)督也要建立在這一特征之上。西部民族聚居區(qū)面積近 600萬(wàn)平方公里，約占我國(guó)西部面積的90%。西部少數(shù)民族人口約占全國(guó)少數(shù)民族人口的71.46% ，并多年來(lái)具有相對(duì)穩(wěn)定性。[33]因此，必須構(gòu)建適合我國(guó)西部的環(huán)境輿論監(jiān)督形式、環(huán)境輿論監(jiān)督機(jī)制，以及與東部一體化的信息管理與監(jiān)督機(jī)制。

（一）擴(kuò)大西部國(guó)家公園范圍以實(shí)行保護(hù)地制的輿論監(jiān)督

我國(guó)西部民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)與國(guó)家公園制度的諸多目標(biāo)不謀而合，即“國(guó)家重要自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性得到有效保護(hù)”“促進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和自理能力現(xiàn)代化”等。（3）目前我國(guó)已經(jīng)試點(diǎn)建立了11處國(guó)家公園，且西部地區(qū)發(fā)展?jié)摿o(wú)窮。在西部，我國(guó)國(guó)家公園的生態(tài)保護(hù)功能是首要目標(biāo)，比如對(duì)黃河、長(zhǎng)江和瀾滄江源頭的青藏高原“水塔”功能的保護(hù)，是我國(guó)第一個(gè)國(guó)家公園——三江源國(guó)家公園的首要目標(biāo)。從西部遼闊的生態(tài)空間功能來(lái)看，長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江的中上游及其支流的生態(tài)功能保護(hù)需要擴(kuò)大國(guó)家公園的規(guī)劃范圍。這幾年呼聲較高的怒江、青海湖、長(zhǎng)江三峽等，因?yàn)榄h(huán)境破壞嚴(yán)重，均在考慮通過(guò)國(guó)家公園制度來(lái)保護(hù)其生態(tài)功能的原真性。

西部國(guó)家公園另一建設(shè)思路，是挖掘整理民族地區(qū)的歷史文化、提升民族認(rèn)同感，來(lái)達(dá)到我國(guó)西部民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)。從世界范圍內(nèi)國(guó)家公園制度的發(fā)展歷史來(lái)看，民族自然歷史遺跡能夠被整合成具有文化認(rèn)同作用的國(guó)家公園。[34]西部民族地區(qū)具有豐富的民族文化遺產(chǎn)，通過(guò)國(guó)家公園的設(shè)置不僅可以保護(hù)生態(tài)又能發(fā)揚(yáng)民族文化遺產(chǎn)?！督?guó)家公園總體方案》中，明確指出國(guó)家公園要“堅(jiān)持國(guó)家代表性”“國(guó)民認(rèn)同度高”“代表國(guó)家形象”“彰顯中華文明”的方針，為建立我國(guó)西部具有歷史文化符號(hào)功能的國(guó)家公園提供了政策依據(jù)。正如美國(guó)學(xué)者所言，美國(guó)國(guó)家公園的目的不僅是保護(hù)生態(tài)風(fēng)景，更重要的是講好美國(guó)故事，成為美國(guó)文化和集體記憶的一部分。[35]這頗值得我們借鑒。

（二）健全三角監(jiān)督機(jī)制推動(dòng)社會(huì)化監(jiān)督體系創(chuàng)新

所謂的三角監(jiān)督就是由多方利益主體參與共治的一種模式，治理的理念認(rèn)為這種社會(huì)結(jié)構(gòu)或者秩序不能由外在強(qiáng)加而成，而是依靠多種利益方相互發(fā)生影響互動(dòng)的結(jié)果。這種治理模式是由多種利益參與者共同目標(biāo)互動(dòng)支撐而形成的。[36]多元共治之所以有效，是因?yàn)楦飨嚓P(guān)利益主體及時(shí)充分地參與到溝通和對(duì)話中來(lái)，這有助于協(xié)調(diào)和促進(jìn)不同主體之間的環(huán)境利益調(diào)整、完善乃至共榮，從而遏制環(huán)境治理中不同主體的利益偏向，[37]調(diào)和環(huán)境正義，發(fā)揮整體功能，形成利益共同體。我國(guó)學(xué)者王曦進(jìn)一步指出這種機(jī)制為“三角輿論監(jiān)督”，主張由政府（監(jiān)管者、被監(jiān)督者）—企業(yè)（被監(jiān)管者、被監(jiān)督者）—第三方團(tuán)體（監(jiān)督者，包括人大、法院、公民和公民團(tuán)體等），構(gòu)成三角模型，相互監(jiān)督。[38]從西方理論來(lái)看，公眾參與實(shí)質(zhì)為公共審議（public deliberation），看似利益方復(fù)雜難以達(dá)成共識(shí)，但卻“帶來(lái)思考知識(shí)與判斷的能力”，參與者獲得“各種問(wèn)題視角有助于公眾形成自己的意見(jiàn)”，使得“決策過(guò)程更具理性與合法性”。[39]

我國(guó)西部地區(qū)的環(huán)境輿論監(jiān)督需要三角監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新，以促進(jìn)各種利益方的溝通、協(xié)調(diào)與共治。在西部民族地區(qū)，代表本土利益的環(huán)保非政府組織缺少資金、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)，力量薄弱，在環(huán)境新聞生產(chǎn)與傳播中難以掌握到較大的話語(yǔ)權(quán)和輿論能力，[40]甚至在一些關(guān)鍵環(huán)境輿論監(jiān)督事件中缺席。針對(duì)企業(yè)污染的輿論監(jiān)督需要多層次的公眾參與，需要?jiǎng)?chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)多層次公眾參與，這是西方多方治理的經(jīng)驗(yàn)所在。[41]為了進(jìn)一步讓多元利益主體參與到環(huán)境污染的監(jiān)督當(dāng)中來(lái)，從2013年開(kāi)始，環(huán)保部與發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)、人民銀行等聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)辦法（試行）》，通過(guò)公共參與、行政許可、資質(zhì)評(píng)定、財(cái)政補(bǔ)貼等指導(dǎo)各地環(huán)境信用評(píng)級(jí)，通過(guò)第三方信用評(píng)級(jí)結(jié)果來(lái)促使企業(yè)改變污染行為。[42]西部民族地區(qū)的企業(yè)多是與資源利用、低廉生態(tài)成本相關(guān)聯(lián)的企業(yè)，通過(guò)多方利益的公眾參與和輿論監(jiān)督，很容易通過(guò)信用系統(tǒng)、供應(yīng)鏈、政府監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)。離開(kāi)多方利益主體的參與和監(jiān)督，西部地方政府很容易與污染企業(yè)形成利益上的合謀。

（三）打破東西部信息監(jiān)督不平衡、形成統(tǒng)一輿論場(chǎng)的PRTR制度

我國(guó)東西部地區(qū)環(huán)境輿論監(jiān)督不平衡的關(guān)鍵，是缺少一個(gè)統(tǒng)一的以數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)的輿論場(chǎng)，建立我國(guó)的污染物轉(zhuǎn)移與排放登記制度（PRTR）可以保障這一統(tǒng)一輿論場(chǎng)的形成。PRTR是指一國(guó)/地區(qū)（如美國(guó)的TRI）或數(shù)國(guó)（如歐盟的E-PRTR，包括歐盟27國(guó)和不列顛、挪威、冰島等另外6國(guó)）[43]統(tǒng)一制作的、記錄有害化學(xué)品排放與轉(zhuǎn)移的數(shù)據(jù)庫(kù)體系。它最突出的特點(diǎn)就是跨區(qū)域的統(tǒng)一性，將我國(guó)西部和東部的企業(yè)全部囊括在內(nèi)，只要涉及有害化學(xué)品的排放，信息應(yīng)悉數(shù)收集在內(nèi)。第二是統(tǒng)一性，包括統(tǒng)一的有害化學(xué)品清單（TRI）與排量有一致規(guī)定的指標(biāo)體系。有害化學(xué)品形態(tài)包括土壤、水、大氣等各種污染物名錄都包括在內(nèi)。第三是面向公眾公開(kāi)。包括數(shù)據(jù)庫(kù)收集的化學(xué)品排放和轉(zhuǎn)移數(shù)據(jù)，以及各種媒體的綜合報(bào)道，按照涉及的企業(yè)定期自主填報(bào)，并一直向公眾公開(kāi)，接受輿論監(jiān)督。[44]

在PRTR體系中，前提是建立一套有害化學(xué)品清單，這是環(huán)境輿論監(jiān)督的指標(biāo)體系。在污染源信息公開(kāi)監(jiān)督的10年里，重金屬等工業(yè)污染物，以及有毒有害固廢的生產(chǎn)、轉(zhuǎn)移、處理和排放等信息基本是空缺的。以2016—2017年的公眾監(jiān)督記錄為例，全國(guó)120個(gè)城市的范圍內(nèi)，僅沈陽(yáng)市的企業(yè)事業(yè)單位有危險(xiǎn)化學(xué)品公開(kāi)的信息和事故預(yù)案的公布。[45]目前，應(yīng)在中央環(huán)保督察的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況分步驟公開(kāi)有毒有害化學(xué)品清單，鼓勵(lì)公眾參與，逐步解決東西部環(huán)境污染的輿論監(jiān)督不平衡問(wèn)題。

注釋：

（1）PITI指數(shù)由我國(guó)環(huán)保組織公眾環(huán)境研究中心聯(lián)合其他環(huán)保組織研發(fā)而成。依據(jù)2007年國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（簡(jiǎn)稱《條例》）和原環(huán)?？偩诸C布的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》（簡(jiǎn)稱《辦法》），對(duì)地方政府職能部門(mén)污染源監(jiān)管信息公開(kāi)進(jìn)行監(jiān)督和排名。以2009年6月第1期結(jié)果為基準(zhǔn)線，到2019年整整10年。因此數(shù)據(jù)具有代表性和權(quán)威性。

（2）從2013年后開(kāi)始《國(guó)家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測(cè)及信息公開(kāi)辦法（試行）》要求重點(diǎn)監(jiān)控的排污企業(yè)在線方式數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)公開(kāi)。后與2016年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（簡(jiǎn)稱《大氣防治法》），加上之前2008年施行的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》一起要求重點(diǎn)排污單位“監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)”，形成立體企業(yè)環(huán)境信息監(jiān)測(cè)與公開(kāi)。

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[44]“WHAT ARE THE BENEFITS OF A PRTR？”[DB/OL]，https：//prtr.unece.org/about-prtr.

[45]公眾環(huán)境研究中心.2016—2017年度城市污染源監(jiān)管信息公開(kāi)指數(shù)（PITI）報(bào)告[R].2017：14.

（責(zé)任編輯 焦德武）