黨建引領(lǐng)社會治理：制度邏輯與效能改進(jìn)

曹都國 吳新葉

摘要：政黨不能缺席社會治理不僅是一個(gè)學(xué)術(shù)命題，更是一個(gè)實(shí)踐命題。在中國的社會治理實(shí)踐中，黨建引領(lǐng)顯示出相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)體系特征，創(chuàng)造了積極的制度優(yōu)勢。在政治建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)各方面工作的時(shí)代語境下，中國社會治理中的政黨角色與地位、成長路徑、功能結(jié)構(gòu)等必然發(fā)生進(jìn)一步的變革，需要解決黨建引領(lǐng)的價(jià)值導(dǎo)向、社會建構(gòu)與制度更新等問題?；诖?，制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能需要黨建引領(lǐng)在方向把控、主觀能動性激活、互動合作與協(xié)同治理，以及黨務(wù)與業(yè)務(wù)關(guān)系處理等方面，開拓出更加廣闊、更有活力的實(shí)踐空間。

關(guān)鍵詞：黨建引領(lǐng);社會治理;制度優(yōu)勢;效能轉(zhuǎn)化

中圖分類號：D267;C916? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號：1001-862X（2020）06-0086-006

一、引 言

中國社會治理體現(xiàn)出黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、秩序優(yōu)先、人民本位等政治特質(zhì)，黨建引領(lǐng)更是成為社會治理實(shí)踐的基本經(jīng)驗(yàn)。作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的“法寶”之一，黨的建設(shè)經(jīng)歷了長期實(shí)踐檢驗(yàn)和開放式體制機(jī)制完善的過程，已經(jīng)顯示出顯著的制度優(yōu)勢。本文從黨建引領(lǐng)的高度回應(yīng)社會治理的實(shí)踐命題，探究黨建引領(lǐng)的制度邏輯、現(xiàn)行制度的優(yōu)勢、黨建引領(lǐng)的制度路徑，以及如何通過黨建引領(lǐng)促進(jìn)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中的社會治理效能。

二、黨建引領(lǐng)社會治理的制度邏輯

在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的背景下，突出黨建對社會治理的引領(lǐng)，是理論與實(shí)踐的內(nèi)在要求。在中國特色社會主義事業(yè)中開創(chuàng)的黨建引領(lǐng)社會治理，有著鮮明的中國特色的理論與實(shí)踐邏輯。

（一）馬克思主義的思想邏輯

馬克思主義唯物史觀是黨建引領(lǐng)社會治理的學(xué)理基礎(chǔ)。馬克思主義唯物史觀認(rèn)為，政黨是國家范疇下階級統(tǒng)治的工具，是市民社會的產(chǎn)物，為了治理市民社會而存在的政黨是政治國家的基本動力。馬克思主義的政黨與國家理論是社會治理的理論指南，黨建引領(lǐng)是這一立場的具體應(yīng)用和發(fā)展，表現(xiàn)為“作為整體代表的政黨嵌入于國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，與此同時(shí)又沒有脫離于社會。”[1]在社會治理實(shí)踐中，政黨體現(xiàn)出兩大基礎(chǔ)性的政治稟賦：一是政黨來源于社會并終將消亡于社會，社會是政黨的基礎(chǔ)，黨建引領(lǐng)不能打亂這個(gè)順序。黨的建設(shè)為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供了根本政治和組織保障。同時(shí)，與國內(nèi)外形勢發(fā)展變化相比，與黨所承擔(dān)的歷史任務(wù)相比，與人民群眾的殷切期待相比，黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平尚需要得到加強(qiáng)和改善。我們黨比任何時(shí)候都更為迫切地需要科學(xué)認(rèn)識社會，“這決定著中國特色社會主義事業(yè)的興衰成敗?！盵2]二是政黨具有改造社會的政治條件，其相對穩(wěn)定的使命價(jià)值和組織體系是政黨發(fā)揮改造作用的政治基礎(chǔ)，而黨在執(zhí)政過程中形成的制度則是黨建引領(lǐng)社會治理實(shí)踐的治理優(yōu)勢，也是執(zhí)政黨的施政工具。毋庸置疑，中國社會治理的展開建立在以馬克思主義為指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)之上，實(shí)現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并創(chuàng)造性地發(fā)展馬克思主義思想體系，不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（二）尊重實(shí)踐的演進(jìn)邏輯

制度供給與制度變遷顯示出黨建引領(lǐng)的實(shí)踐特質(zhì)。從制度試驗(yàn)到制度推廣和制度成型，黨建引領(lǐng)貫穿始終。值得注意的是，這一制度路徑是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革開始，在取得了舉世矚目的成就之后，逐步推廣到社會治理領(lǐng)域。這也被學(xué)者總結(jié)為“市場放權(quán)—政府授權(quán)—社會賦權(quán)”的演進(jìn)規(guī)律。正是基于這個(gè)路徑，深圳在經(jīng)濟(jì)、政治和社會領(lǐng)域改革走在全國前列，形成了“縱向共演”的發(fā)展軌跡。[3]在經(jīng)驗(yàn)上，各個(gè)地方的社會治理探索存在一定的差異，有的是自我創(chuàng)新，有的是學(xué)習(xí)借鑒其他治理模式，但基本路徑都是一致的，體現(xiàn)了漸進(jìn)改革的路徑特征。

黨建引領(lǐng)下的社會治理，其制度預(yù)期是為了實(shí)現(xiàn)基層治理共同體。改革被賦予特定的政治期待，社會治理共同體目標(biāo)的形成建立在對當(dāng)下世情、國情、黨情充分認(rèn)知和判斷的基礎(chǔ)之上。習(xí)近平總書記指出：“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改革、內(nèi)生性演化的結(jié)果?！盵4]21可以說，社會治理共同體的目標(biāo)是一個(gè)制度整合的體系，集中了黨、各級政府、社會力量（主要為社會組織）以及社會公眾等能動性力量，在制度框架內(nèi)形成良性互動的治理機(jī)制，即“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的治理共同體”。

（三）依靠群眾的組織邏輯

群眾路線是黨的工作機(jī)制和工作方法，是中國共產(chǎn)黨的生命線，貫穿于黨的一切工作之中，社會治理也不例外。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，群眾路線的工作經(jīng)驗(yàn)得到有效總結(jié)，并在社會治理的制度體系中得到體現(xiàn)和發(fā)揚(yáng)。一方面，人民本位的社會治理價(jià)值觀決定了黨建引領(lǐng)必需將群眾作為治理的起點(diǎn)和終點(diǎn)。既要把人民群眾當(dāng)作能動的治理主體，又要把群眾視為治理工作的核心。以黨員干部聯(lián)系點(diǎn)為例，這個(gè)具有原創(chuàng)特征的群眾路線工作方法，經(jīng)過前后七十余年共十三部相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)等制度設(shè)計(jì)，已經(jīng)相對成熟。聯(lián)系點(diǎn)群眾工作方法已“漸進(jìn)性地拓展到基層公共事務(wù)管理、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品供給、社區(qū)治理、政治監(jiān)督與民生改善等領(lǐng)域”。[5]

另一方面，以工作及資源重心下移落實(shí)群眾路線。穩(wěn)固的社會基礎(chǔ)是執(zhí)政黨永葆生機(jī)的力量之源。[6]基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會治理的具體推動必須依靠群眾，從而在資源服務(wù)下沉到基層的基礎(chǔ)上，發(fā)揮群眾的主動性，激活基層參與的活力。上?；鶎又卫砉ぷ鲃?chuàng)新的“四議五要”（商議要讓居民知曉、決議要讓居民參與、協(xié)議要讓居民做主、評議要讓居民監(jiān)督和要讓居民滿意）[7]群眾工作法就是典型，其將群眾納入治理的主體構(gòu)成，進(jìn)一步豐富了居民自治制度：以社區(qū)黨建聯(lián)席會議、社區(qū)共建聯(lián)席會議等制度化途徑，有效吸收“議論紛紛”的社區(qū)居民意見，以懇談會、聽證會、社區(qū)議事會、周會等制度吸納的方式促進(jìn)這些群眾進(jìn)入“議事”軌道，從而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與居民自治的良性互動。

（四）學(xué)習(xí)創(chuàng)新的實(shí)踐邏輯

正如中國改革開放以來所有的重大領(lǐng)域改革，社會治理中的黨建引領(lǐng)也體現(xiàn)出“學(xué)習(xí)—創(chuàng)新”的實(shí)踐邏輯。黨的主動作為、頂層設(shè)計(jì)對于社會治理更加體現(xiàn)出指導(dǎo)價(jià)值，而其中的動力則來源于黨的政治自覺。使命黨的執(zhí)政引領(lǐng)是一個(gè)主動建構(gòu)的過程。在這個(gè)過程中，黨建始終在場，并結(jié)合社會治理的情境，形成了黨的主動建構(gòu)和重構(gòu)兩種不同策略。從能動性的角度看，策略運(yùn)用折射出治理的能力與水平，黨建引領(lǐng)的實(shí)踐價(jià)值越高，對于執(zhí)政能力的要求就越高。因此，作為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重要環(huán)節(jié)，黨建引領(lǐng)社會治理既要成熟的實(shí)踐總結(jié)，要在學(xué)習(xí)中積累治理的知識體系，更要在公共生活中不斷豐富和發(fā)展社會治理的制度體系并提高執(zhí)政能力。正如習(xí)近平總書記所指出的那樣：“中國共產(chǎn)黨人依靠學(xué)習(xí)走到今天，也必然要依靠學(xué)習(xí)走向未來。”[8]540

學(xué)習(xí)心理學(xué)將反思性判斷（reflective judgment）作為創(chuàng)新的基礎(chǔ)，認(rèn)為一定的反思性判斷能力對于個(gè)體具有建設(shè)性，能夠?yàn)閭€(gè)體遇到問題和解決問題時(shí)提供創(chuàng)新性的支撐。個(gè)體在評價(jià)和判斷過程中所持的立場或態(tài)度越是開放，那么學(xué)習(xí)的效果就越是顯著。比如，建立在價(jià)值目標(biāo)基礎(chǔ)之上的知識論，就需要開放地處理繼承傳統(tǒng)與吸收外來知識的互補(bǔ)與統(tǒng)一。[9]不斷反思為學(xué)習(xí)能力的提高提供了可能性，為知識生產(chǎn)與知識創(chuàng)新提供了可能性，給黨建引領(lǐng)社會治理實(shí)踐提供了智力支撐，能夠持續(xù)推動社會治理的實(shí)踐演進(jìn)與制度創(chuàng)新。

三、黨建引領(lǐng)社會治理的制度優(yōu)勢

在中國的社會治理中，黨建引領(lǐng)的邏輯呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)化特質(zhì)，對社會治理的結(jié)構(gòu)、議題、績效和過程能夠產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，因而成為黨的政治建設(shè)的制度優(yōu)勢。這種優(yōu)勢體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是能夠在社會治理的共時(shí)性層面解決社會的結(jié)構(gòu)性問題。主要涉及同時(shí)代的“我者”與“他者”的矛盾，典型如利益沖突、社會秩序、公共安全、社會心理等問題。二是能夠在歷時(shí)性層面解決社會的變革性問題。主要是不同時(shí)代的“前人”與“后人”之間的沖突，以及由社會結(jié)構(gòu)變遷所帶來的價(jià)值多元的沖突。無論矛盾以何種形式出現(xiàn)，必然要從制度上尋找答案。中國特色社會主義制度下的社會治理的目標(biāo)是：“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護(hù)國家安全。”[10]這是中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)社會治理上的政治承諾，也是社會對執(zhí)政黨的政治預(yù)期，構(gòu)成了當(dāng)下黨建引領(lǐng)社會治理的制度特質(zhì)。

（一）“人民至上”的價(jià)值本位優(yōu)勢

中國特色的社會治理是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方略在社會治理領(lǐng)域的具體延展與實(shí)踐，“人民至上”價(jià)值本位的確立，既是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政優(yōu)勢，也是中國特色社會主義的制度優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨秉持全心全意為人民服務(wù)的執(zhí)政宗旨，黨內(nèi)法規(guī)中最具權(quán)威的黨章對“人民至上”社會治理價(jià)值本位的定位進(jìn)行了制度性確認(rèn)，奠定了黨建引領(lǐng)的制度基礎(chǔ)。對于“五位一體”戰(zhàn)略之一的社會建設(shè)而言，“人民至上”的價(jià)值本位是凝聚社會共識、實(shí)現(xiàn)人人共享的治理共同體的執(zhí)政方略，黨建引領(lǐng)有助于從制度高度推動社會治理的進(jìn)程。

在終極價(jià)值的意義上，“人民至上”是要解決“到哪里去”的問題。按照馬克思主義原理，社會治理的價(jià)值指向是人，是最廣大人民群眾，終極目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)人的全面而自由的發(fā)展。以“人民至上”的價(jià)值本位為定位的黨建引領(lǐng)社會治理，要解決的問題是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”“執(zhí)政服務(wù)”是“為了誰”。無論是“提供什么服務(wù)”還是“如何提供服務(wù)”，黨建引領(lǐng)的原則始終是堅(jiān)持需求導(dǎo)向和問題導(dǎo)向。（1）鄧小平同志早在建國初期就指出：“有些同志以為天下是我們打下的，一切要服從我們。這是非常錯誤的。實(shí)際上群眾不一定會服從你。領(lǐng)導(dǎo)不是自封的，要看群眾承認(rèn)不承認(rèn)，批準(zhǔn)不批準(zhǔn)。”[11]157在領(lǐng)導(dǎo)改革開放的征程中，他再次重申：“凡是符合最大多數(shù)人的根本利益，受到廣大人民擁護(hù)的事情，不論前進(jìn)的道路上還有多少困難，一定會得到成功?！盵12]142在新時(shí)代的社會治理實(shí)踐中，黨中央提出構(gòu)建共建共治共享格局的目標(biāo)指向是人民群眾，要“不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉，走共同富裕道路”。[10]當(dāng)下，“獲得感”“執(zhí)政為民”“民生改善”“人民中心”等關(guān)鍵詞，已經(jīng)落地開花，有些地方甚至已經(jīng)有了可量化的衡量指標(biāo)。黨建引領(lǐng)的制度核心優(yōu)勢能夠得以展現(xiàn)，是因?yàn)椤叭嗣裰辽稀钡膬r(jià)值本位成為了黨的執(zhí)政自覺。

（二）“尊重規(guī)律”的制度賦能優(yōu)勢

科學(xué)的制度構(gòu)建一定是建立在對規(guī)律尊重與把握之基礎(chǔ)上的。理論上看，改造社會是社會治理的固有含義，而作為承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)者角色的執(zhí)政黨，改造社會的前提是執(zhí)政黨具備認(rèn)識社會和改造社會的能力。在新時(shí)代，黨已經(jīng)走出了“戰(zhàn)天斗地”的感性階段[13]，邁入一個(gè)建構(gòu)治理能力的新階段。

首先，能夠能動地認(rèn)知社會存在，織密黨建引領(lǐng)的制度“籠子”。按照執(zhí)政愿景去改造社會，執(zhí)政黨首先需要準(zhǔn)確地認(rèn)知社會，做到了然于胸。在執(zhí)政實(shí)踐中，中國共產(chǎn)黨積累了大量認(rèn)知社會的經(jīng)驗(yàn)。隨著社會治理的不斷深入，治理主體深入認(rèn)知和接受治理的多樣性規(guī)律，能夠踐行黨建嵌入社會治理的理念與做法，以“動員、吸引和凝聚更多的民眾”。[14]63

其次，能動地發(fā)現(xiàn)社會規(guī)律，在學(xué)習(xí)中完善黨建引領(lǐng)社會治理的制度體系。長期以來，實(shí)事求是一直作為黨的思想路線而被堅(jiān)持下來，在當(dāng)下社會治理背景下仍然是不可替代的。毛澤東同志在《改造我們的學(xué)習(xí)》一文中指出，實(shí)事求是馬克思列寧主義的學(xué)習(xí)態(tài)度，從“實(shí)際情況出發(fā)，從其中引出其固有的而不是臆造的規(guī)律性，即找出周圍事變的內(nèi)部聯(lián)系，作為我們行動的向?qū)А盵15]801。黨建引領(lǐng)社會治理需要發(fā)揮主觀能動性，具備把握社會治理規(guī)律的能力。中國快速社會轉(zhuǎn)型帶來了一系列社會問題，唯有科學(xué)地研究并總結(jié)社會治理的規(guī)律才能提供有價(jià)值的建設(shè)性方案。

再次，能動地預(yù)判社會發(fā)展趨勢，通過科學(xué)決策提升賦能社會治理風(fēng)險(xiǎn)的質(zhì)效?？茖W(xué)決策既來自于既往執(zhí)政經(jīng)驗(yàn)，也來自于科學(xué)知識。黨建引領(lǐng)社會治理要求黨不但要能夠有效解決現(xiàn)存的各種社會問題，還要能夠?qū)ι鐣卫淼奈磥碲厔葑龀鲱A(yù)判。

（三）政治領(lǐng)航的組織動員優(yōu)勢

黨建引領(lǐng)社會治理的目標(biāo)要使黨一直扮演領(lǐng)航者角色，根本上是為了使黨的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化為社會治理諸主體的自覺行動，創(chuàng)造性地開展社會治理工作。黨建具有工具理性的特征，服從并服務(wù)于黨的戰(zhàn)略部署，在治權(quán)結(jié)構(gòu)上屬于黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，[16]在不同歷史階段所肩負(fù)的執(zhí)政使命和實(shí)施策略是不同的。政治領(lǐng)航的意義在于其對未來治理實(shí)踐的方向指引。建立在原則、目標(biāo)和行為引領(lǐng)基礎(chǔ)上的創(chuàng)新引領(lǐng)，才是黨建引領(lǐng)社會治理的組織優(yōu)勢的內(nèi)核。創(chuàng)新引領(lǐng)不能固守傳統(tǒng)的舊思維，既要用創(chuàng)新的方式方法解決老問題，又要能夠有效應(yīng)對各種新生的社會治理問題。就當(dāng)前而論，解決人民對美好生活的需要同發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的時(shí)代任務(wù)。[17]

而創(chuàng)新引領(lǐng)的實(shí)施，一方面需要具備否定舊有知識和傳統(tǒng)做法的勇氣，另一方面，要有勇于承擔(dān)治理責(zé)任的政治意識和能力，敢于和善于改正錯誤的魄力。當(dāng)前，我們進(jìn)入了全面深化改革的歷史新時(shí)期，對“否定的勇氣”和“改正的魄力”要求更加迫切，黨的十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定：“建立容錯糾錯機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤”，這對激發(fā)基層創(chuàng)新創(chuàng)造活力、為創(chuàng)新型的黨建引領(lǐng)提供了政策保障。

注釋：

（1）毛澤東同志為人民服務(wù)給全黨提出兩條戒律：“一條是群眾的實(shí)際上的需要，而不是我們腦子里頭幻想出來的需要;一條是群眾的自愿，由群眾自己下決心，而不是由我們代替群眾下決心?！保▍⒁姟睹珴蓶|選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1013頁）。這兩條告誡在利益分化愈加明顯、利益訴求愈加多樣、利益表達(dá)途徑愈加多元化化的當(dāng)今時(shí)代更有警示意義。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）