違法建設(shè)強(qiáng)制拆除的法律困境與解決路徑

哈書菊 張?jiān)缕?/p>

[摘 要]違法建設(shè)強(qiáng)制拆除的主要法律依據(jù)是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《行政強(qiáng)制法》，實(shí)踐中違法建設(shè)的復(fù)雜現(xiàn)狀與強(qiáng)制拆除違法建設(shè)、規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)需求之間存在巨大矛盾，[1]又因現(xiàn)有法律對(duì)違法建設(shè)的認(rèn)定主體、標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)法程序存在規(guī)范模糊與空白，導(dǎo)致執(zhí)法主體在進(jìn)行強(qiáng)制拆違時(shí)面臨著違法建設(shè)的認(rèn)定困境以及查處程序違法的困境。對(duì)此，地方法規(guī)應(yīng)當(dāng)做出回應(yīng)，不僅要對(duì)公民的合法利益予以保護(hù)，更要規(guī)范執(zhí)法主體、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序與法律責(zé)任。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依照法定權(quán)限履行職能的過程中，需要將法治思維運(yùn)用于全過程，以比例原則為遵循，合理行使行政裁量權(quán)。

[關(guān)鍵詞]行政執(zhí)法;強(qiáng)制拆違;法治思維

[中圖分類號(hào)]D90 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]1000-8284（2020）05-0051-07

2016年2月6日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》下發(fā)，其中指出，“用5年左右時(shí)間，全面清查并處理建成區(qū)違法建設(shè)，堅(jiān)決遏制新增違法建設(shè)”。 同年11月，H市根據(jù)這一意見，制定了《H市治理違法違章建設(shè)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。根據(jù)《方案》中布置的工作任務(wù)，區(qū)級(jí)政府以打通消防安全通道、消除消防安全隱患和凈化、美化小區(qū)庭院環(huán)境為主要目標(biāo)，依法查處危害消防安全和堵塞、封閉、占用消防通道的違法建設(shè)。截止2020年6月底，H市已拆除違法建設(shè)18 911處。然而在拆除違法建設(shè)的過程中，個(gè)別質(zhì)疑的聲音逐漸出現(xiàn)，問題主要集中于違法建設(shè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以及執(zhí)法程序是否合法上。行政執(zhí)法直接關(guān)涉相對(duì)人切身利益，所以在保障執(zhí)法目的達(dá)成與保護(hù)相對(duì)人權(quán)益之間存在天然障礙[2]，因而保障執(zhí)法的合法性是強(qiáng)制拆違活動(dòng)中的難點(diǎn)與重點(diǎn)。正因如此，有必要厘清違法建設(shè)的概念及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，明確強(qiáng)拆主體和強(qiáng)拆程序，探討強(qiáng)拆工作的合理性，從而以理論指導(dǎo)實(shí)踐，確保執(zhí)法方式法治化，進(jìn)而有效保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

一、違法建設(shè)概念的認(rèn)定與辨析

探討強(qiáng)制拆除違法建設(shè)，考察拆違現(xiàn)狀暴露出的法律問題，首先應(yīng)當(dāng)以厘清違法建設(shè)概念，明確違法建設(shè)的認(rèn)定依據(jù)為切入。當(dāng)前散見于各法律法規(guī)與地方性文件中的類似概念還有違法建筑與違章建筑，明晰各個(gè)概念之間的區(qū)別，有助于進(jìn)一步探討強(qiáng)制拆違所涉及的法律問題。

（一）違法建設(shè)、違法建筑與違章建筑的概念辨析

在各省市出臺(tái)的違法建設(shè)強(qiáng)制拆除的相關(guān)規(guī)范性文件中，“違法建設(shè)”“違法建筑”與“違章建筑”三個(gè)概念均有出現(xiàn)，在《H市治理違法違章建設(shè)工作方案》中，使用的概念是“違法建設(shè)”，是一個(gè)較為宏觀的概念，與之相同的還有2020年11月15日施行的《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》。有些省市的拆違文件將這一概念替換成了“違法建筑”，如《上海市拆除違法建筑若干規(guī)定》。在地方立法實(shí)踐中，也有立法者將違法建筑和違法建設(shè)統(tǒng)一納入規(guī)范性文件中的情形，如《西安市新城區(qū)違法建設(shè)（筑）分類處置辦法》。此處需要廓清“違法建筑”與“違章建筑”之間的含義差別。在上述地方規(guī)范性文件的表述中，“建筑”和“建設(shè)”的細(xì)微差別并未體現(xiàn)出來，如北京市《規(guī)定》將建設(shè)統(tǒng)一歸類為建設(shè)工程。在實(shí)際中，“建設(shè)”包括一切建筑物、構(gòu)筑物的新建、擴(kuò)建和改建，包括工業(yè)與民用建筑，水利、交通、礦山，等等。“建筑”應(yīng)當(dāng)包含于違法建設(shè)中，一般僅指各類房屋建筑及其附屬設(shè)施，以及與其配套的線路、管道、設(shè)備等。兩者主要區(qū)別在于范圍，而非屬性，更非一動(dòng)一靜之間的區(qū)分。學(xué)界有種觀點(diǎn)認(rèn)為違法建筑與違法建設(shè)的區(qū)別主要在于，違法建設(shè)屬于動(dòng)態(tài)概念，違法建筑屬于靜態(tài)概念。此觀點(diǎn)有其考慮不全之處。違法建筑與違法建設(shè)的區(qū)分，還是應(yīng)當(dāng)以其概念上的外延為區(qū)分。實(shí)踐中各拆違文件中概念不統(tǒng)一，主要基于各省市實(shí)際情況不同，其拆遷的側(cè)重點(diǎn)自然也不相同。

違法建筑與違章建筑之間的概念辨析需另循思路。違章建筑這一概念的使用最早可追溯至1988年，《關(guān)于房屋所有權(quán)登記工作中對(duì)違章建筑處理的原則》中正式使用的是“違章建筑”的概念，自1989年12月我國頒布了《城市規(guī)劃法》后，建筑的合法性認(rèn)定有了國家法律作為依據(jù)，“違法建筑”這一概念出現(xiàn)得更為頻繁。從字面描述上，“法”與“章”之間的包容關(guān)系是概念辨析的切入點(diǎn)。違法僅指違反法律和行政法規(guī)，而違章則指違反法律法規(guī)以及行政規(guī)章。從法律意義上講，違法建筑僅指違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定所建造的建筑物，違章建筑的范圍較寬，一般是違反《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定動(dòng)工建造的房屋及設(shè)施。

（二）違法建設(shè)的概念與特征

“違法建設(shè)”這一概念，在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中并無直接定義，其第64條將違法建設(shè)的滿足要件限定為“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的”建設(shè)行為;《H市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》進(jìn)一步細(xì)化了違法建設(shè)的幾種情形，其第25條首先確定了合法建設(shè)應(yīng)當(dāng)具備的手續(xù)，第67條至71條詳細(xì)列舉了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的幾種違法建設(shè)?！禜市違法建設(shè)防控和查處規(guī)定》征求意見稿中對(duì)違法建設(shè)做了明確的概念界定，其第3條規(guī)定：“本規(guī)定所稱違法建設(shè)，是指違反城鄉(xiāng)規(guī)劃管理依法應(yīng)當(dāng)取得但未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者相應(yīng)的臨時(shí)規(guī)劃許可證，以及未按照規(guī)劃許可、審批的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的行為?！?/p>

綜合上述規(guī)定，可將違法建設(shè)的核心特征概括為：違法建設(shè)一般未取得規(guī)劃許可，或超越規(guī)劃許可，是違反城鄉(xiāng)規(guī)劃許可的建設(shè)活動(dòng)。實(shí)踐中，由于違法建設(shè)活動(dòng)同時(shí)由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《建筑法》等多個(gè)法律規(guī)范調(diào)整，屬于競(jìng)合性違法行為，因此違法建設(shè)的內(nèi)涵與外延也會(huì)根據(jù)具體情形而得以細(xì)化。結(jié)合H市關(guān)于強(qiáng)制拆除違法建筑的相關(guān)文件，在2020年拆違的第三階段，違法建設(shè)主要集中于“危害消防安全和堵塞、封閉、占用消防通道以及擅自拆改門窗、挖掘地下室、侵占樓道及占用城市道路、廣場(chǎng)等公共空間”，在這種情形下，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合《消防法》中的相關(guān)規(guī)定，以是否危害消防安全作為違法建設(shè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)之一。

二、強(qiáng)制拆違的執(zhí)法實(shí)踐困境

我國當(dāng)前行政執(zhí)法存在的一大弊端就是運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。執(zhí)法人員為較快達(dá)到某一目的或完成某一指標(biāo)，集中大量人力、物力，從嚴(yán)從快執(zhí)法，這種執(zhí)法方式的優(yōu)勢(shì)顯而易見，但易出現(xiàn)程序瑕疵。在拆除違法建設(shè)的活動(dòng)中，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法體現(xiàn)在過于強(qiáng)調(diào)、重視拆違的結(jié)果，而忽略了違法建筑的認(rèn)定過程及查處程序，忽視了對(duì)于公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，這不僅會(huì)損害行政機(jī)關(guān)的公信力，還易對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展帶來隱患。

（一）違法建設(shè)的認(rèn)定困境

認(rèn)定某建設(shè)是否違法，是實(shí)施強(qiáng)制拆違的必經(jīng)程序。在執(zhí)法實(shí)踐中，存在諸多因違法建設(shè)認(rèn)定主體不明確和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一而導(dǎo)致行政相對(duì)人利益受損，致使后者訴諸法院的情形?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》為違法建設(shè)的認(rèn)定提供了法律依據(jù)，然而對(duì)于違法建設(shè)的認(rèn)定主體并未做明確規(guī)定，對(duì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)僅作了一般情形的規(guī)定，這種立法現(xiàn)狀難以調(diào)整強(qiáng)制拆違過程中復(fù)雜的法律關(guān)系。

違法建設(shè)認(rèn)定權(quán)的行使分散化，是現(xiàn)階段違法建設(shè)認(rèn)定的困境之一，其根源在于相關(guān)地方規(guī)范性文件中對(duì)違法建設(shè)的認(rèn)定主體規(guī)定不明確，導(dǎo)致審批與執(zhí)法機(jī)構(gòu)職責(zé)邊界不清，存在多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。具體而言，根據(jù)各省市違法建設(shè)強(qiáng)制拆除的規(guī)范性文件，可將違法建設(shè)的認(rèn)定主體分為由規(guī)劃部門進(jìn)行認(rèn)定、由規(guī)劃和城管部門分別認(rèn)定、由規(guī)劃部門先進(jìn)行認(rèn)定，然后由城管部門后續(xù)查處，以及由城管部門根據(jù)具體情形決定是否請(qǐng)規(guī)劃部門協(xié)助認(rèn)定這四種情形[3]，由于違法建設(shè)行為本身的復(fù)雜性，調(diào)整該行為的法律規(guī)范之間出現(xiàn)了邏輯上的重疊，因此實(shí)踐中土地行政部門、建設(shè)行政部門、市容環(huán)境衛(wèi)生部門也有權(quán)對(duì)違法建設(shè)進(jìn)行認(rèn)定審批，從而導(dǎo)致分散的各機(jī)構(gòu)在認(rèn)定過程中出現(xiàn)了執(zhí)法空白或互相推諉的情形。[4]《廣州市違法建設(shè)查處條例》中甚至直接規(guī)定違法建設(shè)的認(rèn)定主體為城市管理綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，這一規(guī)定在上位法中缺少法律依據(jù)，顯然缺少正當(dāng)性。[5]應(yīng)當(dāng)規(guī)范違法建設(shè)認(rèn)定權(quán)的行使主體，將其集中于規(guī)劃部門單獨(dú)行使，從而將認(rèn)定權(quán)與查處權(quán)分離，充分利用不同部門的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，這不僅可以避免在實(shí)踐中出現(xiàn)認(rèn)定失誤，也是對(duì)權(quán)力合理分工與提高行政效率的考量。

在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，現(xiàn)有法律及規(guī)范性文件實(shí)際上有較為明確的規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，或未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證要求進(jìn)行建設(shè)或臨時(shí)建筑逾期的，均屬于違法建設(shè)。然而在現(xiàn)實(shí)中，被確認(rèn)為違法的建設(shè)各存在不同情形。除去嚴(yán)重違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》的規(guī)定，未經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)，未獲得建筑規(guī)劃許可證而私建、擴(kuò)建的情形外，一些建筑是由于產(chǎn)權(quán)管理不到位等歷史或政策原因暫未取得產(chǎn)權(quán)證，或是當(dāng)時(shí)未取得土地使用權(quán)，因而也無建筑許可證，也有建筑是由于特殊原因暫未取得建筑許可，但預(yù)期有可能取得或即將取得;還存在某建筑當(dāng)時(shí)符合城市規(guī)劃，自新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)后，與新法規(guī)定不符。如果將這些因歷史原因而產(chǎn)權(quán)有爭(zhēng)議的建筑一概確認(rèn)為違法建設(shè)，強(qiáng)制拆除，則勢(shì)必會(huì)對(duì)當(dāng)事人利益造成損害。最高人民法院曾就類似案例明確表示：“對(duì)于因歷史原因沒有辦理房屋產(chǎn)權(quán)證的無證房屋，行政機(jī)關(guān)在沒有充分證據(jù)證明該無證房屋屬于違法建筑的情況下，不宜認(rèn)定為違法建筑?！?/p>

在程序性標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)的沖突之下，違法建設(shè)的認(rèn)定再次遇到難題。應(yīng)當(dāng)主張根據(jù)實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定違法建設(shè)，以該建設(shè)是否違反公共利益來確定其是否違建，此種方式更能體現(xiàn)“違法”的實(shí)質(zhì)要求，盡管其操作彈性和難度較大，但相對(duì)人合法利益受到侵害的概率會(huì)降低。我國《憲法》和《物權(quán)法》均對(duì)公民合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯做了嚴(yán)格規(guī)定，相關(guān)執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，認(rèn)真謹(jǐn)慎地處理違建的認(rèn)定問題，切不可首先陷入“違法建設(shè)不受憲法與物權(quán)法保護(hù)”的先入為主的錯(cuò)誤邏輯中。

（二）違法建設(shè)的查處程序困境

法律程序是法律的基本屬性，內(nèi)在于法律之中，貫穿于法律運(yùn)行的全過程。威廉姆·道格拉斯的經(jīng)典格言告訴我們，正是程序決定了法治與恣意的人治之間的基本區(qū)別。沒有程序就沒有法治的實(shí)現(xiàn)，沒有行政程序也就沒有行政法治的實(shí)現(xiàn)。強(qiáng)制拆違是行政強(qiáng)制措施的一種，屬于較傳統(tǒng)的執(zhí)法方式，如急救措施，重拳出擊，或可立馬見效、立顯權(quán)威，也易于激化矛盾，小事變大。[6]在拆除違法建設(shè)的實(shí)施過程中，如何把握剛性與柔性之間的平衡，以程序的合法性彌補(bǔ)其屬性上的缺陷，是當(dāng)前拆違機(jī)關(guān)面臨的主要難題。

在已充分具備法律依據(jù)的情況下，為保護(hù)當(dāng)事人的合法利益，行政主體應(yīng)當(dāng)依照相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)定的程序行事，在調(diào)查、認(rèn)定、催告各環(huán)節(jié)均應(yīng)有法可依。程序合法，是保證強(qiáng)制拆違行為合法性的重要一環(huán)。如H市某街道辦事處曾對(duì)該辦事處轄區(qū)內(nèi)的19處房屋進(jìn)行了普查，并登記在拆違總臺(tái)賬上。該區(qū)執(zhí)法局按照該街道辦事處提供的資料對(duì)該處的違法建設(shè)進(jìn)行了立案調(diào)查，同時(shí)向H市自然資源和規(guī)劃局提交了《違建核查認(rèn)定申請(qǐng)》，收到的《違建核查認(rèn)定意見》認(rèn)定“該違建行為未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證、臨時(shí)建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者按照許可內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)，不能調(diào)整規(guī)劃補(bǔ)辦手續(xù)”。 執(zhí)法人員依法向違建人下達(dá)了拆除《公告》。該案例中，執(zhí)法機(jī)關(guān)充分依規(guī)行政，依程序辦事，得到了當(dāng)事人的配合。然而，另一則公告則有存在程序瑕疵。以H市某區(qū)人民政府的一則違法建設(shè)拆除公告為例：位于某街第12號(hào)的建筑，相關(guān)部門已經(jīng)確定為違法，需要立即清除。因情況緊急，如相關(guān)當(dāng)事人不能清除，城市管理行政執(zhí)法部門將依法代為清除。該則拆除公告中不僅缺少違建的認(rèn)定依據(jù)，未提供充足的法律依據(jù)，給予的時(shí)限也過于模糊，執(zhí)法程序粗糙倉促，使得當(dāng)事人在本來就不平等的行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系中更顯無發(fā)言權(quán)，強(qiáng)制性過強(qiáng)。公告中僅明確了目標(biāo)任務(wù)，卻無詳細(xì)的程序、方式和時(shí)限的規(guī)定，執(zhí)法的目的與手段不平衡。

拆違執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)始終將正當(dāng)程序理念運(yùn)用于執(zhí)法過程中。如前所述，某建筑被認(rèn)定為違法，并非都因當(dāng)事人主觀惡意違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》而導(dǎo)致，部分當(dāng)事人并無其已違法的意識(shí)，在違法建設(shè)認(rèn)定的過程中，當(dāng)事人因信息不對(duì)稱，因而處于被動(dòng)狀態(tài)。正因如此，為避免當(dāng)事人與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間因天然的地位不平等而處于劣勢(shì)，約束公權(quán)力的恣意濫用，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利與尊嚴(yán)，拆違機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，履行催告、申辯、做出決定以及送達(dá)等程序，并根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第44條的規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。只有當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)才可以依法強(qiáng)制拆除。質(zhì)言之，某建筑是否屬于“違建”，必須由法定主體嚴(yán)格依照法定程序予以認(rèn)定，且結(jié)合歷史原因和現(xiàn)如今城市規(guī)劃現(xiàn)狀，充分考慮是否有必要確認(rèn)其為違法建設(shè)且強(qiáng)制拆除。確認(rèn)其為違法建設(shè)后，方可根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行處置。

此外，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為當(dāng)事人提供救濟(jì)渠道。執(zhí)法機(jī)關(guān)在依照法定程序拆除違法建設(shè)的過程中，在告知當(dāng)事人違法事實(shí)和法律依據(jù)后，還應(yīng)當(dāng)告知其執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法主體，讓對(duì)方知曉相應(yīng)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)和管轄法院，以便其充分利用尋求救濟(jì)的機(jī)會(huì)，維護(hù)自身合法權(quán)益。這也是形式法治和實(shí)質(zhì)法治有機(jī)結(jié)合的重要體現(xiàn)。[7]各省市出臺(tái)的拆遷文件中也應(yīng)當(dāng)將救濟(jì)途徑進(jìn)行明確規(guī)定，《H市治理違法違章建設(shè)工作方案》中很遺憾缺少了該部分。

三、違法建設(shè)強(qiáng)制拆除的合法性審視

2004年國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》與2015年黨中央、國務(wù)院發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》（2015-2020），為我國全面建設(shè)法治政府提供了戰(zhàn)略布局，也為地方先行法治化提供了依據(jù)與方向，[8]違法建設(shè)強(qiáng)制拆除的相關(guān)地方性文件的頒布便是地方立法先行的典型例子。在各省市全面推進(jìn)拆違的過程中，破解其認(rèn)定困境與查處程序困境，保障執(zhí)法行為合法與合理的根本措施，在于從源頭上確保地方立法文件不與上位法沖突，并為執(zhí)法機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)提供法律上的指導(dǎo)。

（一）以法治思維推進(jìn)拆違工作——如何應(yīng)對(duì)地方立法文件的合法性質(zhì)疑

在黨中央的指示精神以及相關(guān)政策文件的推動(dòng)下，不僅H市將拆除違法建設(shè)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行得如火如荼，其他省市也在近兩年掀起了拆違熱潮。通過對(duì)比研究各省市關(guān)于拆違的地方立法和相關(guān)文件可以發(fā)現(xiàn)，大部分的法規(guī)和文件在立法指導(dǎo)思想上均著重體現(xiàn)了對(duì)行政效率的追求，少有對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)和對(duì)行政程序的兼顧。以《H市治理違法違章建設(shè)工作方案》為例，其在指導(dǎo)思想中規(guī)定：“全面治理各類違法違章建設(shè)，確保完成《五年行動(dòng)方案》確定的年度任務(wù)的工作目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)存量違法違章建設(shè)得到有效治理、新增違法違章建設(shè)得到根本遏制，進(jìn)一步完善治理違法違章建設(shè)長(zhǎng)效管理體系。”在“責(zé)任分工”一節(jié)中詳細(xì)規(guī)定了各機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，卻缺少對(duì)各行政機(jī)關(guān)制約監(jiān)督和對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)利保護(hù)、為其提供救濟(jì)渠道的相關(guān)規(guī)定。行政權(quán)力過度介入而又無配套的制約監(jiān)督機(jī)制，執(zhí)法機(jī)關(guān)兼具運(yùn)動(dòng)員和裁判員的雙重身份，使得其做出的行政決定合法性不足，減損了行政機(jī)關(guān)的公信力。

對(duì)此，地方立法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)均應(yīng)提高法治意識(shí)，運(yùn)用法治思維推進(jìn)違法建設(shè)的強(qiáng)制拆除工作。在制定法律文件時(shí)，充分考慮各方的利益和訴求，尤其注重保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利和利益，明確規(guī)定相對(duì)人的救濟(jì)途徑。在執(zhí)法主體方面，為確保主體合法、程序合法、決定合法，在規(guī)范性文件中明確各機(jī)關(guān)的權(quán)限，將行政處罰權(quán)與違法建設(shè)認(rèn)定權(quán)予以區(qū)分，防止執(zhí)法機(jī)關(guān)法無授權(quán)亂作為。在程序性規(guī)定方面，細(xì)化執(zhí)法程序的各個(gè)環(huán)節(jié)，使執(zhí)法行為有法可依，建立執(zhí)法主體問責(zé)機(jī)制，形成對(duì)公權(quán)力的制約與監(jiān)督。

（二）比例原則下違法建設(shè)強(qiáng)制拆除的合理性討論

在H市的拆違案例中，職權(quán)法定與程序合法確是應(yīng)當(dāng)考慮的重大問題，但在執(zhí)法主體有法律授權(quán)，執(zhí)法程序經(jīng)法律規(guī)定的前提下，執(zhí)法主體濫用自由裁量權(quán)，同樣會(huì)使結(jié)果顯失公正，致使相對(duì)人的合法利益難以保障。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在合法范圍內(nèi)，對(duì)違法建設(shè)的認(rèn)定進(jìn)行考量，兼顧各方利益與訴求，做出合理、公平且公正的決定，即應(yīng)當(dāng)遵循比例原則。

以H市要求高校拆除大門旁的門衛(wèi)室為例。根據(jù)前述法律和相關(guān)規(guī)范性文件中對(duì)違法建設(shè)的界定，門衛(wèi)室并無非法占地，門衛(wèi)室與高校教學(xué)樓同時(shí)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)具有土地使用權(quán)，并不完全滿足違法建設(shè)的程序認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，因此要求高校拆除門衛(wèi)室的理由可能如下：

1.門衛(wèi)室取得了土地使用權(quán)證，但不具備建設(shè)工程規(guī)劃許可證。這種情形在實(shí)際中較為常見。不具備建設(shè)工程規(guī)劃許可證的原因可能是門衛(wèi)室建于1990年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》實(shí)施之前，彼時(shí)門衛(wèi)室擁有完整的土地使用權(quán)，但無須此類規(guī)劃許可?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》系《城市規(guī)劃法》的新修訂版，《城市規(guī)劃法》第32條明確規(guī)定建設(shè)房屋必須取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證。2008年城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)施之后，其第40條規(guī)定了辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的必要性，但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條為強(qiáng)制拆違的合理限度提供了法律依據(jù)，手續(xù)不全不能直接要求建設(shè)單位或個(gè)人限期拆除建筑，是其題中應(yīng)有之義。

門衛(wèi)室也可稱為崗?fù)?、門崗，在當(dāng)今快速發(fā)展的社會(huì)中，其作用已不僅僅局限于保障治安人員不受風(fēng)吹雨淋和登記來往行人，而在于提高居民的公共安全，增加群眾的安全感，同時(shí)也有利于預(yù)防違法犯罪等。對(duì)于高校、政府機(jī)關(guān)等事業(yè)單位而言 ，門衛(wèi)室更是承擔(dān)了重要職責(zé)，尤其在今年新冠肺炎爆發(fā)時(shí)期，正是因?yàn)殚T衛(wèi)室的存在，才能有效控制人流，隔絕病毒的大幅度傳播。此外，根據(jù)對(duì)違法建設(shè)的實(shí)質(zhì)性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，高校的門衛(wèi)室一般位于大門里側(cè)，對(duì)公共安全并無影響，也未對(duì)城市規(guī)劃造成阻礙，因此H市行政執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)定高校的門衛(wèi)室為違法建筑這一行政行為實(shí)際上并未遵循實(shí)質(zhì)性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。這種情形下，認(rèn)定主體應(yīng)當(dāng)考慮該門衛(wèi)室的建設(shè)是否符合土地規(guī)劃，如果符合，則要求所屬高校補(bǔ)辦手續(xù)即可，強(qiáng)制拆除違反了行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵循的比例原則。

2.門衛(wèi)室的建設(shè)在當(dāng)時(shí)符合城市總體規(guī)劃，且取得了符合當(dāng)時(shí)法律規(guī)定的相關(guān)手續(xù)，但隨著城市化的不斷推進(jìn)以及政策的更新，現(xiàn)如今門衛(wèi)室已不符合當(dāng)前的城市規(guī)劃。這種情形下也不能直接將其認(rèn)定為違法建設(shè)并強(qiáng)制拆除。《土地管理法》第65條的規(guī)定并未要求強(qiáng)制拆除不符合土地規(guī)劃的建筑。行政機(jī)關(guān)在認(rèn)定某一建筑是否違法，是否需要限期拆除時(shí)，應(yīng)當(dāng)全面考慮客觀情況。房屋拆遷涉及相對(duì)人的重大財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)基于事實(shí)，合理判斷。在該則拆除門衛(wèi)室的案例中，門衛(wèi)室首先并未侵占自然資源，尚無證據(jù)表明其違反了H市的城市規(guī)劃，且對(duì)社會(huì)并不存在危害性。相反，校園門衛(wèi)室的存在在很大程度上起到了安保作用，因此行政機(jī)關(guān)簡(jiǎn)單粗暴地要求限期拆除，是違反最小損益原則，違反行政行為合理性的行為。

針對(duì)這一現(xiàn)狀，執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)反思如何合法行政，合理行政，制定規(guī)范性文件的相應(yīng)機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)注意在立法時(shí)考慮周全，為執(zhí)法機(jī)關(guān)提供有益的指導(dǎo)。例如，南京市城管局、規(guī)劃局曾于2018年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)違法建設(shè)治理若干問題的實(shí)施意見》。這部地方規(guī)定中，細(xì)化了一些常見的違建類型，對(duì)那些現(xiàn)實(shí)存在、確有使用需求的違建，行政機(jī)關(guān)將不予查處：1.在加油站、停車場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)區(qū)域范圍內(nèi)設(shè)置的一體化洗車設(shè)備;……8.簡(jiǎn)易公共自行車亭、公交車亭、門崗等。從這一規(guī)范性文件中可以看出，城管局與規(guī)劃局綜合考慮房屋狀況，嚴(yán)格區(qū)分不同情形查處違建，既保證了整體規(guī)劃不受影響，又顧及相對(duì)人的實(shí)際需求，是可借鑒參考的正面范例。

四、結(jié)語

執(zhí)法機(jī)關(guān)有權(quán)依據(jù)《行政強(qiáng)制法》實(shí)施違法建設(shè)強(qiáng)制拆除活動(dòng)。在推進(jìn)強(qiáng)制拆違的過程中，執(zhí)法主體違法建設(shè)認(rèn)定不清、執(zhí)法程序不合法以及拆違活動(dòng)合理性缺失等問題逐漸顯露，使得行政相對(duì)人合法權(quán)利及利益被侵犯，政府公信力受損。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從改進(jìn)執(zhí)法理念入手，運(yùn)用法治思維推進(jìn)拆違活動(dòng)，并參考人民法院審理此類案件的裁判要旨，正確平衡依法拆違與高效整治之間的關(guān)系，合理適用法律。在違法建設(shè)認(rèn)定方面，注重法律依據(jù)與客觀情形、歷史原因之間的協(xié)調(diào);在執(zhí)法程序方面，注重行政效率、行政效益與行政相對(duì)人利益之間的平衡，做到執(zhí)法有依據(jù)，程序依法規(guī)，裁量多謹(jǐn)慎，考慮要周全。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]? 沈?？?法律應(yīng)當(dāng)如何保障行政權(quán)的有效行使——以《行政強(qiáng)制法》第44條和上海市拆除違法建筑規(guī)定為分析起點(diǎn)[J].東方法學(xué).2016，（1）.

[2]? 馬懷德.行政法前沿問題研究—中國特色社會(huì)主義法治政府論要[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2018：203.

[3]? 呂長(zhǎng)城.論城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違法建設(shè)認(rèn)定權(quán)[J].湖南警察學(xué)院學(xué)報(bào).2018，（6）.

[4]? 馬懷德.從源頭遏制違法建設(shè)[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào).2016-07-21（04）.

[5]? 張賀棋.論違法建筑的認(rèn)定[J].吉林工商學(xué)院學(xué)報(bào).2015，（4）.

[6]? 莫于川，等.柔性行政方式類型化與法治化研究[M].北京：法律出版社，2020（引言）：1.

[7]? 楊建順.強(qiáng)拆違建 法定程序不能省略[N].檢察日?qǐng)?bào).2018-12-26（07）.

[8]? 孫笑俠，鐘瑞慶.“先發(fā)”地區(qū)的先行法治化—以浙江省法治發(fā)展實(shí)踐為例[J].學(xué)習(xí)與探索.2010，（1）.

The Legal Dilemma and Solution of the Compulsory Demolition of Illegal Construction

Ha Shuju， Zhang Yueping

（School of Law， Heilongjiang University， Harbin 150080）

Abstract：The main legal basis for compulsory demolition of illegal constructions is the "Urban and Rural Planning Law" and "Administrative Mandatory Law". There is a huge contradiction between the complex status of illegal construction in practice and the actual demand for compulsory demolition of illegal construction and standard urban and rural planning. Because of the existing laws regarding the identification of illegal construction entities， standards， and law enforcement procedures， there are ambiguities and gaps in the norms， leading law enforcement entities to face the identification dilemma of illegal construction and the dilemma of investigating and prosecuting illegal construction when they conduct compulsory demolition. In this regard， local laws and regulations should respond， not only to protect the legitimate interests of citizens， but also to regulate law enforcement subjects， law enforcement basis， law enforcement procedures and legal responsibilities. In the process of performing their functions in accordance with the statutory authority， the administrative law enforcement agency needs to apply the rule of law thinking to the whole process， follow the principle of proportionality， and exercise administrative discretion reasonably.

Keywords：administrative law enforcement; compulsory demolition; legal thinking

〔責(zé)任編輯：張 毫〕