我國水權(quán)交易平臺的建設(shè)進(jìn)展與對策建議

周維偉，高 磊

（水利部綜合事業(yè)局，中國水權(quán)交易所，北京 100053）

黨中央、國務(wù)院高度重視水權(quán)制度建設(shè)，中共中央國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出開展水權(quán)交易平臺建設(shè)，習(xí)近平總書記要求推動建立水權(quán)制度，明確水權(quán)歸屬，培育水權(quán)交易市場。近年來，全國各地陸續(xù)開展了水權(quán)交易的實踐探索，搭建了不同層級的水權(quán)交易平臺。特別是國家級水權(quán)交易平臺中國水權(quán)交易所股份有限公司（以下簡稱中國水權(quán)交易所）的正式批準(zhǔn)掛牌運營，為水權(quán)交易業(yè)務(wù)開展搭建了有效載體，有力推進(jìn)了水權(quán)水市場建設(shè)發(fā)展。

1 我國平臺建設(shè)現(xiàn)狀及運營成效

1.1 總體情況

截至2019年底，我國成立了國家級、省級、地市級及以下不同類型的水權(quán)交易平臺，平臺總量約70家，主要包括：國家級1家，即中國水權(quán)交易所；省級8家，即內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心（首家省級平臺）、河南省水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心、山東水發(fā)水資源管理服務(wù)有限公司、山西省水權(quán)交易平臺、黑龍江省水權(quán)交易平臺、寧夏回族自治區(qū)公共資源交易平臺、廣東省環(huán)境權(quán)益交易所、河北省環(huán)境能源交易所；地市級及以下50余家，主要是甘肅省、陜西省、山東省、河北省、湖南省和新疆維吾爾自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)的水權(quán)交易平臺，如水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心、水量交易中心、流域水權(quán)交易平臺等。除此之外，還有數(shù)量眾多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級水權(quán)交易平臺。

1.2 平臺業(yè)務(wù)性質(zhì)

水權(quán)交易平臺除了開展與水權(quán)交易直接相關(guān)的中介業(yè)務(wù)以外，還包括接受水行政主管部門委托開展的水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓等經(jīng)營性業(yè)務(wù)、系列配套業(yè)務(wù)以及其他產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)等[1]。

按照平臺的業(yè)務(wù)性質(zhì)，這些平臺大致可分為兩類：一類是單一性平臺。單一性平臺是專門開展水權(quán)交易業(yè)務(wù)的平臺，具體又可劃分為4種不同類型：一是成立企業(yè)專門開展水權(quán)交易業(yè)務(wù)；二是依托中國水權(quán)交易所交易系統(tǒng)設(shè)立的虛擬水權(quán)交易平臺，如黑龍江省水權(quán)交易平臺、湖南桐仁橋灌區(qū)水權(quán)交易平臺；三是在中國水權(quán)交易所交易系統(tǒng)2次開發(fā)的基礎(chǔ)上搭建的水權(quán)交易平臺，如石羊河流域水權(quán)交易平臺、河北省元氏縣水權(quán)交易平臺；四是在原有企業(yè)、事業(yè)單位、用水合作組織的基礎(chǔ)上搭建的水權(quán)交易平臺，如新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州瑪納斯縣塔西河流域水權(quán)交易中心、山東省德州市寧津縣長官鎮(zhèn)水權(quán)交易平臺。另一類是綜合性平臺。綜合性平臺是能夠開展包括水權(quán)交易在內(nèi)的多種業(yè)務(wù)的平臺，具體又可劃分為2種不同類型：一是依托公共資源交易平臺開展水權(quán)交易業(yè)務(wù)的平臺，如寧夏回族自治區(qū)公共資源交易平臺；二是依托環(huán)境交易所等其他交易場所開展水權(quán)交易業(yè)務(wù)的平臺，如廣東省環(huán)境權(quán)益交易所、河北省環(huán)境能源交易所。

1.3 平臺運營成效

各層級水權(quán)交易平臺成立以來，有效促進(jìn)了水權(quán)交易的開展，實現(xiàn)了多方的共贏。如，截至2019年底，中國水權(quán)交易所促成329單水權(quán)交易，交易水量達(dá)28.89億m3，交易金額17.50億元，實現(xiàn)了區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易、灌溉用水戶水權(quán)交易3種交易形式全覆蓋[2]；內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓中心完成75單取水權(quán)交易，交易水量達(dá)25.67億m3；湖南省桐仁橋灌區(qū)實現(xiàn)水權(quán)交易APP應(yīng)用試點，促成28單灌溉用水戶水權(quán)交易。

總體上看，各層級水權(quán)交易平臺的組建和發(fā)展，為水權(quán)交易業(yè)務(wù)的開展搭建了有效載體，有力推進(jìn)了水權(quán)水市場建設(shè)。一方面，健全了水權(quán)交易市場要素。平臺成立后，水權(quán)交易市場的主體構(gòu)成由原來的轉(zhuǎn)讓方、受讓方及水行政主管部門轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)讓方、受讓方、交易平臺及水行政主管部門。另一方面，切實發(fā)揮了市場配置水資源作用。通過發(fā)布交易信息等，提高了買賣雙方信息獲取率。如，中國水權(quán)交易所主動收集發(fā)布市場需求信息，積極對接相關(guān)省區(qū)跟蹤項目進(jìn)展并開展業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)。

1.4 平臺監(jiān)管

根據(jù)現(xiàn)階段水權(quán)交易平臺的設(shè)立與運營情況，各級水權(quán)交易平臺的監(jiān)管主體主要包括水行政主管部門、金融主管部門和發(fā)展改革等部門，不同交易平臺根據(jù)其性質(zhì)和開展的業(yè)務(wù)監(jiān)管部門也不盡相同。如，中國水權(quán)交易所的監(jiān)管部門包括水利部、北京市金融局，寧夏回族自治區(qū)公共資源交易平臺的監(jiān)管部門為自治區(qū)發(fā)展改革委等。

金融主管部門的監(jiān)管主要是從防范金融風(fēng)險的角度，依據(jù)國家有關(guān)法規(guī)，由中國證券監(jiān)督管理委員會牽頭實施監(jiān)管；水行政主管部門的監(jiān)管主要是在水利部水權(quán)交易監(jiān)管辦公室的組織領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)《水利部水權(quán)交易管理暫行辦法》（水政法〔2016〕156號）、《水利部關(guān)于加強(qiáng)水資源用途管制的指導(dǎo)意見》（水資源〔2016〕234號）等法規(guī)開展交易監(jiān)管；發(fā)展改革等部門重點從行業(yè)主管的角度對交易平臺進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管。

2 平臺發(fā)展面臨的困難和問題

在中國水權(quán)交易所設(shè)立、報批過程中，中國證券監(jiān)督管理委員會多次提出，要汲取碳交易平臺設(shè)立的教訓(xùn)，水權(quán)交易平臺建設(shè)不能遍地開花、無序發(fā)展。從國家級水權(quán)交易平臺設(shè)立的初衷來說，并不鼓勵地方設(shè)立專門的水權(quán)交易平臺或依托其他綜合性平臺開展水權(quán)交易業(yè)務(wù)。而且，2011年以來，國務(wù)院對交易場所設(shè)立、運行提出了明確要求，國家發(fā)展改革委關(guān)于深化公共資源交易平臺整合共享的意見更是明確提出要堅持“能不新設(shè)就不新設(shè)”的原則，按照相應(yīng)要求設(shè)立新的交易場所難度較大。但是，在實踐層面，有些地方已呈現(xiàn)依托公共資源交易平臺或其他交易機(jī)構(gòu)開展水權(quán)交易的趨勢，平臺發(fā)展面臨的困難和存在的問題主要有以下幾點。

2.1 平臺設(shè)立不規(guī)范，大多數(shù)平臺未嚴(yán)格按照規(guī)定程序設(shè)立運營

目前已設(shè)立的國家、省、地市、縣、鄉(xiāng)等各級水權(quán)交易平臺中，除中國水權(quán)交易所按規(guī)定履行相應(yīng)的審批程序外，其余的交易平臺均未嚴(yán)格按照國辦發(fā)〔2011〕38號、國辦發(fā)〔2012〕37號等文件要求組建，大部分平臺也沒有制定相應(yīng)的交易制度及規(guī)則，從嚴(yán)格意義上說并不具備開展水權(quán)交易的條件，一定程度上存在平臺建設(shè)種類繁多、標(biāo)準(zhǔn)不一、缺乏運營主體、疏于日常監(jiān)管等現(xiàn)象。

2.2 水權(quán)交易納入其他交易平臺的情況在不斷增加，平臺監(jiān)管難度較大

在目前的政策環(huán)境下，設(shè)立新的交易平臺難度較大，平臺運行成本高，難以實現(xiàn)良性運行，而且通過其他交易機(jī)構(gòu)增設(shè)水權(quán)交易品種的情形仍在不斷增加。如，廣東省將水權(quán)交易列為省環(huán)境權(quán)益交易所業(yè)務(wù)范圍，湖南省、安徽省公共資源交易目錄中明確水權(quán)交易進(jìn)入省公共資源平臺，寧夏回族自治區(qū)依托省級公共資源交易平臺開展水權(quán)業(yè)務(wù)。水權(quán)交易在各地、各類平臺的開展分散，在一定程度上影響和干擾了全國水權(quán)交易平臺的規(guī)范發(fā)展，也將對有關(guān)單位、部門監(jiān)督管理其他平臺的水權(quán)交易業(yè)務(wù)帶來困難。

2.3 水市場處于培育階段，平臺交易不活躍

當(dāng)前，我國水市場尚處于培育階段，水資源配置主要仍是依靠行政手段，水資源市場化程度低，市場主體間需要進(jìn)行的交易量偏少。已出臺的《取水許可和水資源費征收管理條例》《南水北調(diào)供用水管理條例》等法規(guī)僅對水權(quán)交易做出了個別規(guī)定，而《水權(quán)交易管理暫行辦法》為水利部規(guī)范性文件，水權(quán)交易的法律依據(jù)不足，效力不高，缺乏強(qiáng)制進(jìn)場交易的制度約束和有效依據(jù)，目前仍然普遍存在線下協(xié)議轉(zhuǎn)讓的情形。區(qū)域水權(quán)交易或大額取水權(quán)交易則大多交易量大、交易期限長，一次交易往往能夠解決一段時間內(nèi)的需水問題，交易頻率較低。除了《水權(quán)交易管理暫行辦法》明確的交易類型外，水權(quán)收儲、“合同節(jié)水+水權(quán)交易”、生態(tài)補償型水權(quán)交易等新的交易形式目前尚沒有成熟和成功的交易案例，交易品種的后勁有所不足[3]。

2.4 不同平臺間相對獨立，交易信息不共享

目前，各地方交易平臺多局限于轄區(qū)內(nèi)的水權(quán)交易，不同平臺相對獨立、相互不聯(lián)通和交易信息不共享，如寧夏回族自治區(qū)吳忠市的紅寺堡區(qū)水權(quán)交易平臺和利通區(qū)水權(quán)交易平臺雖然同屬一市，但彼此相互獨立。而且，大多數(shù)平臺未開發(fā)水權(quán)交易系統(tǒng)，已經(jīng)開發(fā)的系統(tǒng)功能則相對簡單，沒有預(yù)留數(shù)據(jù)接口，部分平臺只具有交易信息展示功能，縣級以下平臺大多是交易撮合的場所，僅具有臺賬功能。整體來看，各地方不同平臺相對獨立運營，尚未實現(xiàn)交易平臺橫向連通、縱向貫通，為潛在交易主體提供的信息有限，不利于水權(quán)交易數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，也不能夠為平臺監(jiān)管工作提供有力支撐。

3 有關(guān)對策建議

水權(quán)交易平臺對通過市場化方式優(yōu)化配置水資源，提高水資源配置效率和效益，保障水權(quán)交易公平、公開、公正開展具有十分重要的意義。針對當(dāng)前水權(quán)交易平臺設(shè)立、運營等發(fā)展中遇到的困難和存在的問題，提出如下政策建議。

3.1 注重政策引導(dǎo)，強(qiáng)力推進(jìn)水權(quán)改革

從其他權(quán)益類交易場所運營的實踐和經(jīng)驗來看，目前政府規(guī)章制度的法律效力尚無法達(dá)到有效監(jiān)管的目的。建議借鑒生態(tài)環(huán)境部擬出臺《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》規(guī)范碳交易管理的做法，并參照國有資產(chǎn)禁止場外交易的規(guī)定，出臺高規(guī)格的水權(quán)交易強(qiáng)制進(jìn)場制度文件，規(guī)定區(qū)域水權(quán)和取水權(quán)交易必須進(jìn)入平臺，以充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。同時，加強(qiáng)水權(quán)改革頂層設(shè)計，出臺水權(quán)改革制度文件，高位推動水權(quán)交易工作。

3.2 加強(qiáng)監(jiān)督管理，規(guī)范平臺設(shè)立運營

加強(qiáng)與平臺監(jiān)管主管部門溝通，聯(lián)合制定出臺規(guī)范性文件，明確在交易場所新增水權(quán)交易產(chǎn)品或新設(shè)水權(quán)交易場所的審批程序，明晰國家級水權(quán)交易平臺與公共資源交易平臺的職責(zé)定位，防范水權(quán)交易自行分散開展所產(chǎn)生的監(jiān)管風(fēng)險，避免遍地開花、無序發(fā)展。同時，加快制定水權(quán)交易平臺監(jiān)管規(guī)范性文件，明確水權(quán)交易平臺及其他交易平臺水權(quán)交易業(yè)務(wù)的監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管方式及監(jiān)管措施等。

3.3 優(yōu)化平臺布局，合理構(gòu)建平臺體系

建議按照“合理布局、審慎審批”的原則，根據(jù)平臺當(dāng)?shù)厮Y源條件和水市場發(fā)育狀況，合理布局本地區(qū)水權(quán)交易平臺，積極推動形成能夠滿足不同交易主體、不同交易類型的水權(quán)交易平臺體系。擬設(shè)立水權(quán)交易平臺的省級行政區(qū)，建議參照國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立全行政區(qū)域統(tǒng)一、終端覆蓋縣區(qū)的水權(quán)交易系統(tǒng)；已建水權(quán)交易平臺的省級行政區(qū)，應(yīng)充分考慮潛在交易需求，完善平臺設(shè)立層級，豐富平臺數(shù)量，實現(xiàn)不同平臺的有效銜接。

3.4 統(tǒng)一制度規(guī)則，推動平臺間互聯(lián)互通

建議參照公共資源交易平臺的制度規(guī)則要求，建立全國統(tǒng)一的水權(quán)交易規(guī)則和交易制度體系。依托國家水資源監(jiān)控管理系統(tǒng)，建立健全水權(quán)交易監(jiān)管平臺。將地方水權(quán)交易平臺按照數(shù)據(jù)規(guī)范要求科學(xué)改造系統(tǒng)數(shù)據(jù)接口，實現(xiàn)與水權(quán)交易監(jiān)管平臺的互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)充分共享，確保上傳數(shù)據(jù)信息真實、準(zhǔn)確、全面、即時。同時，應(yīng)依托水權(quán)交易監(jiān)管平臺，對全國水權(quán)交易活動進(jìn)行“一站式”監(jiān)管，實現(xiàn)對交易活動的全程在線監(jiān)督和動態(tài)預(yù)警，以“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)為水權(quán)交易監(jiān)管和水資源用途管制監(jiān)管提供有力技術(shù)支撐[4]。